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第一篇：社區養老服務設施現狀及改進

【摘要】通過對南京市7所代表性的社區養老服務設施進行實態調查，發現其在內部功能、空間質量、交往空間、室內外環境等方面存在諸多共性問題。就此提出加強設施功能復合性設計、完善適老性設計、創造交往空間、引入生態技術策略、強化室外環境的分區與細部設計等設計改進策略。以期為今后養老設施的建設與規劃提供借鑒。

【關鍵詞】社區養老；服務設施；實態調查；設計改進策略

1引言

相比機構養老，社區養老呈現出眾多優勢：充分體現“老有所居”的內涵；延續了老年人的“家庭”生活方式；滿足老年人養老生活中不可或缺的地緣、親緣社會關系。社區養老服務設施需要對自理、介助、介護等不同老年人群體的養老需求及其身體衰退和生理、心理狀況以及養護方式，進行個性化、人性化設計，切實保證老年人的基本生活質量。而南京市目前出現的社區養老服務設施類型是否局限為居家養老服務中心和托老所，空間使用情況如何？現有設施是否能夠滿足老年人日益增長的需求？要回答上述問題需進行深入的調查，發現共性問題，才能更好地提出設計改進策略。

2南京市社區養老服務設施現狀調查

2.1案例選擇

通過對比，筆者選取了南京市幾個代表性的社區養老服務設施。3A級居家養老服務中心4個：雨花臺區景明佳園愛之光居家養老服務中心(A)、鼓樓區心貼心老年人服務中心(D)、浦口區銀杏樹老年人服務中心(F)，江寧區成山社區居家養老服務中心(G)；城市小型托老所2個：景明佳園愛心托老所(B)、戴家巷金色陽光老年公寓(C)；老年人日間照料中心1個：金陵新六村社區家庭服務中心(E)。基本上涵蓋南京市幾個典型的社區類型：廉價經濟社區（A、B）、中低檔社區（C）、中檔社區（D、E、F）和中高檔以上社區（G）。區位分布涵蓋城南、城市中心城區、江北、東南等片區。經營模式也各具特色。總體來說，在規模、區位、運營，服務內容上呈現多樣性和差異性。

2.2案例分析

2.2.1空間功能的復合性

設計缺失社區養老服務設施在實際運營中功能存在不同程度的缺失。如托老所（B）以生活服務用房為主，只提供全托服務，日托和臨時寄養在實際運營中并不存在；社區居家養老服務中心（A、D、F、G、E）則出現功能用房配置不均，功能單一、混置的現象。銀杏樹老年人服務中心將大部分娛樂和保健康復用房改為老人休息室，使室內環境通風采光差、老人居住標準降低。筆者認為，排除場地緊張的因素外，南京市社區養老服務設施純粹的功能分區、無視各功能空間的相互依賴和關聯也是設施功能比例嚴重失調，利用率不高的原因所在。

2.2.2適老性設計匱乏

調查顯示大部分服務設施適老性設計匱乏。南京市社區養老服務設施的用房來源大部分由社區提供或住宅底層改造。這些建筑在設計起初并未專門考慮老年人，所以，不利于改造或無法舒適的為老人提供生活、娛樂等服務空間；另外，在實際運營中，政府資助對象主要為老年人，對于機構運營并無過多資金支持，所以，造成機構因自負盈虧而忽視適老性設計的現象。此種現象并不僅僅是機構不重視，我國現行的四個住宅設計規范中只有《老年人居住建筑設計標準》是專門針對老年建筑，但并未考慮住宅的長遠利益，而《住宅通用設計》（美）、《應對長壽社會的住宅設計指南》（日）適用對象為所有人，能夠適應老齡化的發展。

2.2.3交往空間的缺失

使參與者熟練掌握生活技能，讓其再扮演類似的社會角色，這屬于醫學中的“職業療法”。而能提供此類活動的場所主要集中在餐廳、廚房、走廊、樓梯電梯等候區、不同類型的活動空間等區域。單一且大型的多功能廳并不能滿足老人的多樣需求，大部分行動不硬的的老人能夠支配的設施空間就僅限于床位及其附近區域，比如，愛心托老所僅僅1m的走廊兩側排列老人休息用房，內部的交流空間幾乎為零。大部分社區養老設施基于安全考慮，限制老人外出活動，室內通常設置一間多功能室，類型單一。而與老人交流發現，這種持續不斷的低刺激和低壓力反而容易使他們變得抑郁、焦躁不安。

2.2.4生態技術的缺失

社區養老服務設施應貫徹執行節約資源和保護環境的國家政策，遵循可持續發展理念。老年人隨著年齡的增長對環境的適應能力逐漸減弱，對建筑室內環境的要求較高，保證養老服務設施休息室和主要公共活動用房充足的日照和良好的通風對老年人身心健康尤為重要。南京市現有的社區養老服務設施在生態技術的利用上幾乎為空白狀態。

2.2.5室外環境缺乏人性化設計

社區居家養老服務中心大部分為社區提供用房，位于2層以上的設施一般與其他用房共用出入口，設施入口處有共用停車場地，無專門為老年人設計的活動院落和健身休息設施；位于底層的機構設置簡單院落。另有入口空間充當活動區域和臨時就餐點。整體而言，南京市社區養老服務設施戶外環境設計粗糙，直接阻礙老人自發性活動的產生。

3南京市社區養老服務設施設計改進策略

3.1加強設施功能的復合性設計

1）空間復合：調查發現，南京市部分社區養老服務設施將餐廳與多功能廳結合，這是考慮老人不同時域期間活動類型差異性的表現，因此在保證各使用空間主體功能相對獨立的同時，考慮類似或相關功能兼容的可能性，可激發室內外空間多元的使用方式。

2）時間復合：將不同功能空間按老人在同一時域的使用情況并置整合為一個新的空間整體，或將彼此關聯、緊鄰布置，在縮短老人活動流線的同時，也可減少不同人員活動流線交叉的頻次。

3.2完善適老性設計

1）在住宅建筑設計初期，可參照國外住宅通用設計，或依照《老年人居住建筑設計標準》做潛伏性設計，擴大適用人群，減少建筑成本。

2）適老性設計現狀圖,完善相關細節設計:完善步行交通流線，人車分流；設計無高差的水平交通系統，或在有高差的地方設置安全標識，安裝坡道等無障礙設施；控制路面的材質肌理和寬度、坡度，使其更適于老年人行走和輪椅的安全通行；增加建筑內部的連續導向標識；配置安全與監控系統，保證老人活動的安全性。

3.3創造更多的交往空間

1）增加室內外過渡空間：適度引入不同空間類型，創造多層次交流空間。

2）設置反應老人“喜坐”的坐息空間∶在建筑入口、走廊、樓電梯等候區設置連續的休息點，采用適當的手段分割，形成邊界效應，對于老人來說意義重大。

3）完善步行空間：老人主要靠步行完成相關活動，因此，步行區在滿足無障礙設計時，也要避免大量筆直單調的區域出現。尺度適宜、導向清晰、適當變化的場所更有利于老人日常活動的發生。

3.4引入生態技術設計

南京市社區養老服務設施大多為小規模的建筑類型，本著經濟原則應結合建筑自身大量引入被動式生態技術。

1）在老人居住建筑南向外窗設置外遮陽設施，或采用綠化遮陽等方式。

2）可利用采光井或管道采光的方式為建筑引入自然光以改善部分設施因用地緊張，改造后采光不足的現象。

3）對于建筑采用內走廊而造成的通風問題，在中部打斷既增加交流休憩空間，也利于建筑的采光通風。

3.5強化室外環境的分區與細部設計研究發現，老年人傾向于在室外綠地、健身場所、和同齡人進行交流，因此，設施要設置必要的室外交流空間，為老人創造積極的活動場所。

1）整合綠化用地、室外和后期服務場地，合理功能布局以方便管理。

2）活動場所尺度適宜，合理布置園林景觀，重視組團綠地的精心設計。如結合兒童活動區布置老年人活動場所。

3）活動場地動靜分區：動態活動區地面保障無障礙設計到位，其外圍最好提供綠蔭和坐處，方便老人臨時休息。靜態活動區可利用戶外走廊、灰空間、綠化、建筑外緣平臺等形成坐息空間，形成“觀望區”，方便老人在此觀察動態區域發生的活動，從而形成“活動的發生是因為有活動發生”的良性循環。動靜兩區應保持適當距離，避免形成干擾。另外場地朝向適宜，保證日照充足。

4結語

筆者通過時態調查，發現南京市社區養老服務設施在運營管理和設計方面存在諸多現實矛盾，有“數”的優勢，也有“質”的缺陷。據2016年南京統計局數據顯示，截止“十二五”末，南京市已建成城鄉居家養老服務中心1200家，其中3A級標準為186家，然而大部分機構提供的服務僅停留在文娛和就餐上，并不能充分發揮社區養老的實際意義。社區養老服務設施的增建、配建、改造圍繞上述問題還可以多角度、多學科地展開進一步的深入研究。

【參考文獻】

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[4]（丹麥）揚•蓋爾（JanGehl）.交往與空間[M].何人可，譯.北京：中國建筑工業出版社，2002.

[5]張劍敏.適宜城市老人的戶外環境研究[J].建筑學報,1997,（9）:11-21.

作者：宋利紅，丁煒 單位：南京工業大學建筑學院

第二篇：社區養老服務支持居家養老淺談

摘要：隨著我國人口老齡化逐年加劇，養老問題備受關注。2003年大連首創居家養老模式，現如今居家養老逐漸成為社會養老模式的潮流和趨勢。居家養老模式的完善離不開社區養老服務的支持，本文對我國居家養老模式及社區養老服務現狀進行分析，對完善社區養老服務以支持居家養老提出建議。

關鍵詞：人口老齡化；社區養老服務；居家養老

一、居家養老現狀

根據養老場所不同，社會養老模式大致可分為家庭養老和機構養老兩種。家庭養老是我國傳統的養老方式，時代在發展，居民生活方式發生改變，機構養老逐漸進入大眾的生活并被普遍接受。時至今日，我國人口老齡化問題嚴重，其中不乏需要照料又缺乏家庭養老條件的“三無老人”和“空巢老人”。面對龐大的老年人口機構養老承載量不足，而老人本身又往往排斥離開家庭或無力支付機構養老的高額費用。在此背景下，2003年大連市沙河口區首創了居家養老的新模式，實現了對傳統家庭養老模式的填補與拓展，提出了依托社區服務解決養老問題的新思路。所謂家庭養老，是指由老人自己、配偶以及子女來提供養老服務，照顧老年人日常生活起居，將老年人物質生活需要、日常生活照料和精神生活慰藉完全依托于家庭。而居家養老則是在我國空巢老人不斷增加的情況下對家庭養老的延伸，是一種以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠的養老福利模式。居家養老是家庭養老與社區服務相結合的產物，它需要以國家制度政策法律管理為保障，以社會養老服務網絡為基礎，是未來社會養老方式的主流模式。居家養老服務從本質上屬于公共福利性服務的范疇，是建立完善社會養老保障體系的必要補充。主要是由政府購買推動，由社區服務支持，由老年人自行購買，政府給予適當補貼。2008年政府推進《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，其后在2011年將“發展居家養老服務”寫入“十二五”規劃。推動居家養老發展已經成為我國政府重點強調的解決老齡化問題的途徑。

二、我國居家養老現有城市實踐

（一）大連模式。大連是最早采用居家養老模式的城市，早在2003年，大連市沙河口區便開始大范圍推廣居家養老模式。大連采取的是組織培訓大齡失業女工成為專業養護員進入空巢老人家中提供服務。這種做法同時解決了兩個社會弱勢群體的問題，但失業女工素質參差不齊、缺乏專業技能使得這一模式下的居家養老難以進一步發展。

（二）武漢模式。武漢的居家養老模式以武漢市百步亭社區的“情暖空巢服務隊”為代表，充分發揮志愿者這一群體的作用，號召全市67萬名社區志愿者與空巢老人結對子，提供以精神慰藉、照料陪護為主的居家型敬老愛老服務。但志愿者同樣存在水平不一的問題，且志愿者群體流動性強，使得結對子項目難以保證長期穩定地持續下去。

（三）昆明模式。昆明市在老年人居住相對集中的西山區棕樹街道辦事處建立“昆明市社區居家養老服務中心”，并支持企業進入社區興辦養老服務產業。由企業的專業護理人員為居家養老的老人提供護理服務，提升老人生活品質，在推進居家養老的過程中充分利用企業的力量，著力建設全國首個將護理理念納入養老的專業養老服務平臺，走可持續發展的產業化道路。

（四）上海模式。上海是我國最早進入老齡化社會、老齡化程度最嚴重的城市之一。對于居家養老模式，上海市采取的是規范化、標準化的管理模式。上海市大量建立社區助老服務社、社區老年人日間照料中心、社區老年人助餐服務點、社區老年活動室等配套的社區服務設施，形成居家養老管理服務三級網絡，制定嚴格的規范和標準以推進居家養老模式的科學、可持續發展。相比之下，從長期來看，上海模式通過社區服務來扶持居家養老的舉措更有利于居家養老模式的長足發展。而大連、武漢、昆明模式則是提供了一個將居家養老與社會其他群體相結合，從而減少政府購買養老服務負擔的新思路。

三、當前社區養老服務支持居家養老存在的問題

我國從20世紀80年代起開始建設社區養老機構，目前大中城市的社區養老服務已經形成了具有一定規模的設施服務、定點服務、上門服務形式多樣化，生活、娛樂、醫療全方位覆蓋的良好格局，為居家養老模式的出現及起步奠定了堅實的基礎，提供了基本的服務平臺。現有的社區養老服務以社區活動中心和社區醫療服務為主，為居家養老的老年人提供了精神娛樂和生理健康的保障，是居家養老得以初步建立的基礎條件。而我國現有的社區養老服務對于有力地支持居家養老模式的需求仍存在許多不足之處。

（一）現有社區養老服務缺乏統一指導。目前，普遍的社區養老服務沒有形成統一規劃，多數社區選擇以設施服務為主，停留在為老人提供服務場所，而不是主動為居家養老的老人提供服務。這種缺乏主動性的設施服務往往存在著實際效果較差的問題。另外，由于設施使用率低，老年人很少接受服務，且服務輻射范圍有限，設施的資源也一定程度上被浪費。這種社區養老模式對居家養老所提供的只有最基礎的保障，無法對居家養老的發展提供有效支持。

（二）社區養老服務投入不足，服務人員、設備不能滿足居家養老模式發展需求。由于社區自身人員有限，很難分配足夠人手負責養老服務，更無法提供及時充分的上門服務。此外，有限的人員和資金也限制了服務設施設備的規模，現有設備也缺乏保養。在這種背景下，居家養老的規模和服務質量勢必受到影響和限制。

（三）社區養老服務層次單一。社區養老服務作為一項社會化服務，要體現出其福利性和自助性，同時也應兼顧市場化。社區養老服務中，純公益性的基礎服務可以提供基礎保障，與此同時，還需要通過不同層次的有償服務豐富居家養老內容。現有的社區養老模式基本停留在公益性的基本保障，甚至有些地區存在著利用營利性過強的有償服務擠兌公益養老服務的情況。這種單一或過于極端分化的服務層次使得居家養老的受眾對社區養老服務產生一定程度的反感，對居家養老模式的發展有害無利。

（四）社區養老服務缺乏信息化平臺。當前是一個信息化的時代，在養老服務方面，信息化平臺的缺乏使得社區養老服務中心無法利用信息化平臺為老人提供及時高效的點對點服務。居家養老模式下老人與社區的對接是一個關鍵環節，如果不能構建一個有效的信息傳遞與反饋平臺，居家養老的發展將陷入困境。

（五）社區養老服務規范仍有待進一步完善。目前的社區養老服務沒有統一的規范要求，社區養老服務中心普遍缺乏完善的制度。因此，在社區養老服務的諸多方面存在著空白，其中最主要的是服務人員資質、服務流程、服務效果反饋方面。制度是一項服務長足發展的根本，在社區養老服務缺乏制度約束的情況下，居家養老服務很難得到規范化、標準化的長期發展，長此以往將導致各社區甚至同一社區各戶對居家養老評價參差不齊，影響公眾對于居家養老模式的認可。

四、完善社區養老服務的建議

居家養老模式的興起有賴于社區養老服務的支持，而居家養老要取得進一步發展，首要任務就是完善社區養老服務。

（一）發揮政府主體的指導作用，加大支持力度。社區養老服務以政府購買為主，政府應對社區養老服務設施進行統籌規劃，詳細考慮社區養老服務的輻射范圍，確保能為居家養老提供基本保障。在此基礎上，政府應積極發揮主導作用，指導各類養老服務有序進入社區，并對進入社區養老體系的第三方養老服務統一監管，引導社區養老服務健康發展。

（二）擴大服務規模，拓闊服務人員吸納渠道。居家養老想要取得進一步的發展，必須豐富社區養老服務的內容。除了現有的醫療保障設施及老年活動中心之外，老年食堂、文化中心等全方位的服務設施也應當逐步投入建立，構建一個覆蓋吃穿住用行的全方位的社區養老服務網絡。同時，為了支持相應設施的建立，人員的吸納不可或缺。在使用社區原有人員的基礎上，應積極借鑒大連、武漢的居家養老模式，將社區內的失業群體、社會志愿者集體納入到社區養老服務中來，同時也要招募一定的高素質人才，為居家養老模式的長足發展提供人才基礎。

（三）形成多層次服務網絡。居家養老是一種由老人自行購買、政府提供補貼的養老服務。因此，面對不同家庭情況、不同身體狀況的老年人，多層次的服務網絡還是有必要的。在福利性的公共社區養老服務設施之外，還應設立幫扶性服務和有償服務。福利性服務是為全體居家養老的老人公用的最基本的養老服務；幫扶性服務則由社區成員自愿為老人提供服務，或居家老人間互幫互助；而有償服務可以將企業引入社區養老服務，或由政府興辦，提供高質量的養老服務并適當收取服務費用。

（四）構建信息化服務平臺。信息化是時代的整體趨勢，社區養老服務也應引進信息化的服務平臺，利用信息化平臺傳遞速度快、范圍廣的優勢，實現更及時、更準確、更具影響力的養老服務。通過平臺實現居家養老與社區養老服務的對接，利用預約設施、呼叫上門服務等方式為居家養老模式下的老年人提供更加方便快捷的養老服務。更重要的是，居家養老最難以解決的突發疾病等問題也可以通過信息平臺的緊急呼救得到一定程度的解決，更好地保障老年人的生活。

（五）制定社區養老服務管理體制，規范服務制度。當前的社區養老服務完全由各社區自發運行，既缺乏統一的運營制度又沒有合理的評價標準。為了推廣居家養老模式，使其可以在統籌管理下獲得長足發展，與其相配套的社區養老服務必須形成規范的管理體制，對人員管理、服務流程、反饋機制做出明確的約束。制度是一項服務體系運行的保障，在統一制度的管理下社區養老服務才能高效切實地推進居家養老模式的進一步發展與推廣。

五、小結

我國已經步入老齡化社會，“未富先老”、“空巢老人”等社會現象產生了一系列社會問題。在“四二一”的家庭結構及社會經濟就業形勢的大背景下，傳統的家庭養老無法應對激增的老年人口，我國的機構養老模式也存在著先天缺陷。因此，作為一項折中的養老模式，居家養老將是我國老齡化社會未來解決老年人贍養問題的主流模式。而隨著居家養老的建立與興起，現有社區養老服務的缺陷逐漸暴露出來。居家養老需要依托于社區組織，因此居家養老模式的發展要以社區養老服務的完善為前提，只有充分完善社區養老服務才能支持居家養老模式的長足發展。

參考文獻：

［1］吳衛紅.居家養老模式［J］.老齡問題研究，2005.3.

［2］王承慧.全面連續、集約高效的社區養老服務設施體系規劃思考［J］.城市規劃，2013.37.10.

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［4］張倩，王芳，支瑤等.社區居家養老服務設施規劃設計策略研究［J］.住區，2016.1.

［5］張奇林，趙青.我國社區居家養老模式發展探析［J］.東北大學學報（社會科學版），2011.13.5.

作者：司宇 單位：大連財經學院

第三篇：社會養老服務中的國家賠償責任

摘要:社會養老服務多采用公私協力的方式進行，養老服務機構侵害老人人身權、財產權的事件屢有發生。雖然在養老服務中存在私主體參與，國家基于社會連帶責任和國家擔保責任，應當承擔相應的賠償責任，以保障老年人的合法權益。相較于通過法律解釋的方式，直接適用《國家賠償法》，借鑒行政不作為賠償理論更能夠與現行法律制度相協調。采用補充賠償責任的方式承擔國家賠償，有助于平衡養老機構和國家之間的責任分配和承擔。

關鍵詞:社會養老服務;國家賠償責任;國家賠償法

我國老齡化情況嚴重。據統計，我國65歲以上的人口約為1．4億，占全國人口的10%;全國各類養老服務機構34萬個，床位551．4萬張，每千人擁有養老床位26張。社會養老服務市場的不規范，導致各種損害老人人身、財產權利的事件時有發生。一方面，此類事件歸咎于施虐者本身;另一方面，國家也應當承擔相應的責任。從結果來看，對各地虐待老人事件的處理，多以處分相關責任人為主，對權益受損老人的直接救濟不盡如人意。另外，國家對社會養老服務既應當承擔管理、監督等責任，更應當承擔國家賠償責任，以充分保障老年人的合法權益。

一、社會養老服務中國家賠償責任的困境與回應

不斷開放的社會養老服務市場，多采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等公私協力的方式進行。社會養老服務承擔國家賠償責任要先解決一個首要問題，即在有私人參與的社會養老服務中，是否應當納入國家賠償。如果把涉及私人參與的領域納入到國家賠償之中，其理論依據和正當性又何在?

(一)理論困境:《國家賠償法》的適用

國家是否應當對社會養老服務承擔國家賠償責任，在理論上是一個新問題，隨著社會養老服務的不斷擴展，產生了諸多問題，理論上必須對此做出一定的回應。針對由私人控制或行使的涉及公共利益的國家賠償的研究逐漸開始出現，日本法律已經出現在食品藥品公害中要求國家承擔賠償責任的判例。從我國現行法律上來看，依然面臨巨大的理論困境。《國家賠償法》明確規定了“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利”。基于法律規定，要使國家承當社會養老服務的國家賠償責任，面臨幾個困難。首先，社會養老服務的提供機構并不是行政主體，其與老人之間的權利義務關系也并非是基于權力—權利關系形成的，而是基于合同形成的關系。其次，養老機構中的工作人員并非行政機關的工作人員，不具有行政機關工作人員的身份屬性，其行為也難以納入到《國家賠償法》之中。再次，養老機構中發生的虐待老人的行為不是行政機關及其工作人員直接行使行政職權的行為，同樣難以將之歸于國家賠償的范圍。

(二)理論回應:國家的社會責任

那么，國家基于何樣的理由要承擔賠償責任，是一個不得不面對的問題，對此必須進行理論上的論證和討論。

1．基于社會連帶的國家賠償

從社會連帶的觀點出發，國家對公共服務負有不可推卸的義務，不僅不可做出有損社會連帶的行為，還需要為維持社會連帶的穩定，進而維持整個社會的穩定。狄驥認為:“公共服務的概念正在取代主權的概念。國家不再是一種命令的主權權力。它是由一群個人組成的機構，這些個人必須使用他們所擁有的力量來服務于公眾需要。”(P13)進而他認為:“國家的職能活動發源于個人的意志，但是，就其目的而言，它完全是一種集體性的行動。它是一種組織和管理公共服務的集體行動。這一命題所蘊涵的必然結論就是如果這種組織和管理公共服務的活動對個人或國家之中的其他集體造成了損害，國家就應該動用公共服務的基金來修復這種損害，只要在它的行為和損害結果之間存在因果關系。”(P182－183）一方面老年人作為一個社會個體，與社會中的其他個體存在連帶關系，從社會連帶主義中可以推導出，包括國家在內的其他個體與個體老年人存在一定的連帶關系。

“連帶關系并不是行為規則，它是一個事實，一切人類社會的基本事實。”(P252)另一方面，基于國家對公共服務的義務，老年人個體的權利需要國家予以關照和保障。這樣，可以建立一個簡單的命題，即國家需要對老年人承擔相應的義務/責任。國家需要通過各種形式提供社會養老服務，還需要提供有質量的社會養老服務，如果國家提供的養老服務，不能夠滿足老年人的基本需求，就難以說國家盡到了公共服務的義務。而且國家的義務和責任的內容，同時包括做出相應的行為和承擔相應的賠償責任。政府負有法定的責任去確保每一種公共服務的充分運作。因此，它(國家)可以通過命令或立法等單方行為來改變管理公共服務的規則，即使這種服務是由私人來負責提供的。當國家所制定的改變公共服務的管理規則的法律增加了作為私人的服務提供者的工作難度的時候，國家責任的問題就產生了(P191)。對社會養老服務承擔一定程度的國家賠償責任，也是應有之義。

2．基于國家擔保責任的國家賠償

隨著私人不斷進入公共服務領域，國家直接提供公共服務的職能在不斷弱化，國家從直接提供公共服務的角色，轉變為提供相應擔保的角色。“當行政———通常在法律賦予的空間里為促進公共福祉而致力于將公共人物交給私人來承擔時，即產生擔保責任”(P163)，這意味著國家擔保責任是國家治理方式的轉變，而非是國家責任退減。國家擔保責任的內容包括:給付不中斷、維持和促進競爭、既有員工的安置、人權保障、國家賠償等(P607－609)。基于此，國家擔保責任存在于公共服務領域之中，不論該公共服務的提供者是否為私人。國家擔保責任要求國家對某項公共服務的提供者設定相應的規則或規范，以保證該公共服務的提供符合公共福祉的目標。國家對公共服務有監督義務，確保公共服務的質量和公共福祉的實現。在特定情況下，基于國家擔保責任，國家應當對某些由私人提供的公共服務承擔國家賠償責任。社會養老服務是國家必須承擔的公共服務之一，國家為了更好地發展社會養老，不斷鼓勵私人進入社會養老服務市場，采用各種形式促進社會養老的廣泛普及。在國家不斷剝離直接給付養老服務職能的過程中，應當承擔擔保責任，以確保公共目的的實現。行政活動利用私法自治及私經濟行為，用以促進公共目的之達成，而擔保責任為此提供一個起始點(P164)。

二、《國家賠償法》的適用路徑

既然基于社會連帶和國家擔保責任理論，國家應當在社會養老服務中承擔國家賠償責任，如何適用《國家賠償法》就是另一個需要認真對待的問題。可以通過兩條路徑加以分析:其一從法律解釋的角度，用法律解釋方法直接適用《國家賠償法》，其二是基于行政不作為的國家賠償理論適用《國家賠償法》。

(一)直接適用《國家賠償法》的經驗

借鑒日本的國家賠償的首要問題是對“公權力行使”的解釋，日本理論界有狹義說、廣義說、最廣義說三種解釋方式，其中廣義說為判例所普遍承認。即認為公共權力包括公務員以公職身份所實施的所有行為，既包括行使統治職能的行為，也包括行使非統治職能的行為;既包括形式上行使公權力的行為，也包括實質上行使公權力的行為。對類似于社會養老服務的公私協力行為中，日本通過判例認定了相關領域國家賠償責任。對其判例的解釋可以發現，日本法院的解釋路徑是通過對“公權力行使”的概念進行解釋，進而涵攝相關的行為，從而確定國家賠償的責任。具體的解釋方法有兩種，一是直接對公權力行使采用擴大解釋，認為某些私行為是基于公權利授權的行為，因而被視為國家賠償法上的公務員。二是實質解釋公權力，即拋開行為人的身份要素，只考察其行為的公共性問題。認為即使是不屬于組織法上公務員身份的私人，但基于“行為性質”“資金來源”及“權限屬性”，可以落腳于該行為的本質歸屬。德國的國家賠償是基于《基本法》和《民法典》設立的，構成要件包括執行公務、存在過錯、違反相關義務、因果關系、不存在法定排除賠償責任的情形。其中對“執行公務”的認定最為核心。

《基本法》將執行公務擴大為任何人，不僅包括嚴格公務員法意義上的公務員，公務過程中的職員或者工人，而且包括特別公法職務關系中的人，還可以是長期或者臨時被委托執行特定主權任務的私人以及相關的行政協助人。可以看出，德國法上對執行公務的解釋也傾向于擴大解釋，更多考量公權力的屬性，而非是行使權力人的資格問題。簡言之，無論是否具有公務員的資格，只要行使的權力具有公權力，則很可能被納入到“執行公務”的范疇，為國家承擔賠償責任提供“身份”上的適法性。除上述一些國家外，我國臺灣地區在其制定的“法規”中規定:“受委托行使公權力之團體，其執行職務之人于行使公權力時，視同委托機關之公務員。受委托行使公權力之個人，于執行職務行使公權力時亦同。”臺灣采取法律擬制的方式，擴大“公務員”的解釋范圍，其本質是以行使公權力為依據。但從具體的解釋上來看，臺灣學界和實務界依然未能達成統一的意見或通說。

(二)基于行政不作為的國家賠償

行政不作為國家賠償的討論在理論界已經比較成熟，司法上對此也有了相應的回應，基于行政不作為的國家賠償判例不斷出現。“張美華等五人訴天水市公安局麥積分局行政不作為賠償案”被納入“最高人民法院關于行政不作為十大案例”之中，對以后的判決有示范意義。行政不作為的認定有特定的要件，在確定行政機關的不作為違法時，對行為人造成的人身、財產權損害要承擔賠償責任。通過對相關案例的分析可以看出，行政不作為的認定需要具有幾個要件:第一，行政機關存在法定的義務或基于職務產生的其他義務。第二，需要相對人提出相應的要求行政機關履行相關義務的申請，或者證明行政機關知道或者應當知道相關事實的存在。第三，相對人的人身或者財產受到損失。第四，相對人的損失與行政機關的不作為之間有因果關系。那么，對于養老服務中的相關問題，是否可以借用行政不作為賠償的分析框架呢?首先，社會養老服務的法定性。

從國家層面來看，《老年人權益保障法》中對政府的相關義務進行了規定，明確了相關的法律要求。從地方層面來看，相關法規規章對地方政府的社會養老服務提出法定義務，例如《浙江省社會養老服務促進條例》第42條規定:“縣級以上人民政府民政部門負責養老機構的指導、監督和管理，其他有關部門依據職責分工對養老機構實施監督。”可以看出，無論是法律，還是行政法規、規章等對政府的社會養老服務均進行了規定，政府有提供、監督、管理社會養老服務及相關機構的法定權力和法定義務。其次，行政相對人要提出申請。行政機關承擔治理社會的各項任務，難以要求相關機關隨時監督、檢查侵害老年人人身權和財產權的行為。這并不意味著行政機關不具有相應的責任，行政行為分為依申請的行政行為和依職權的行政行為，對社會養老服務的監督管理是行政機關的法定義務，其行使該項權力并不需要依據相對人的申請。另外，對許多老年人來說，精神情況和身體情況也難以申請行政機關行使監督檢查的行為。因此，相對人是否申請，不應當成為申請國家賠償的否定性要件。再次，因果關系。老年人享受社會養老服務的過程中，其人身權和財產權不應當受到侵害。行政機關有規范養老服務提供者合法行為的義務，如果行政機關沒有盡到相應的監督管理義務，導致老年人的人身權和財產權受到侵害，尤其是長時間、多次的侵害行為。可以認為，損害結果與行政機關的不作為有法律上的因果關系。

(三)兩種適用《國家賠償》路徑的比較分析

上述兩種路徑均可以達到適用《國家賠償法》，進而達成取得國家賠償的目的，但詳細來看各有優劣。直接適用模式從本質上是通過對法律概念、法律條文的內涵進行解釋，進而涵攝法律事實，達到法律適用的目的。此種路徑的優點在于原告的舉證責任較少，只需要符合法定情形，即可申請國家賠償。換言之，從經典三段論的邏輯進路來看，直接適用模式的重點在于對大前提的外部證成，而法律條文的外部證成更多依賴于立法和法律解釋，法院在此過程中的裁量余地并不大。另外，對法律概念的解釋難以達到完全周延，且與法律體系內部邏輯以及相關法律體系之間的協調，解釋范圍、方法和路徑的不同可能直接導致案件結果的不同，缺乏統一的客觀標準，難以把握。針對現行的《國家賠償法》來看，如果通過法律解釋把私人的行為涵攝到“國家機關和國家機關工作人員行使職權”之中，有違法律解釋的基本原則，即使是采用擴大解釋，也不符合語言認知和邏輯認知。不僅如此，《國家賠償法》的解釋權歸屬于全國人大及其常委會、最高人民法院等有權機關，對相應法律概念進行擴大解釋不啻于啟動一項修法程序，其中困難重重。

行政不作為模式的優點在于無需對現行法律進行重新解釋或者修改，只需要符合行政不作為的構成要件，即可據以申請國家賠償。法律內容和法律體系受到的沖擊較小，更容易得到實務界的支持。問題在于原告的舉證責任較高，必須證明行政機關的行為符合行政不作為的構成要件，才可能勝訴，否則將難以獲取國家賠償。從相關已有判例的結果來看，基于行政不作為申請的國家賠償，原告能夠勝訴的寥寥無幾。究其原因，大多是由于原告的證據難以達到相應的證明標準，不符合行政不作為的構成要件。相較而言，行政不作為模式更為適合當下中國的情況。一方面，行政不作為模式不涉及修改《國家賠償法》或者進行重新解釋的情況。《國家賠償法》最近一次修改是在2012年，短期內進行再次修改的可能性不大。如果采取擴大解釋的方式，對行政主體理論的沖擊較大，在學界尚未形成通說時進行解釋，對實踐和理論的把握造成一定的困難。另一方面，雖然基于行政不作為模式的敗訴率較高，但最高院的典型案例中出現了原告勝訴的情況，對司法實踐來說，是一個具有積極意義的判例。這意味著，原告如果能夠證明行政機關在社會養老服務中出現不作為的情況，將有可能獲取國家賠償。

三、社會養老服務中國家賠償責任的承擔方式

國家承擔社會養老服務中的賠償方式分為三種類型:直接賠償責任、連帶賠償責任、補充賠償責任。

(一)國家承擔直接賠償責任

直接承擔意味著國家越過養老服務的提供方，直接向國家賠償申請人進行賠償，養老服務的提供方并不因其行為向賠償申請人進行賠償。直接承擔國家賠償責任最有利于保護受害者的利益。對賠償申請人來說，無論是國家進行的賠償，還是養老服務提供方的賠償，只要能夠滿足其賠償要求即可。且從賠償能力上來看，國家的賠償能力遠遠高于養老服務提供方的能力。然而，要求國家直接承擔賠償責任并不利于社會養老服務的健康發展，也不利于公正的實現。首先，國家有提供社會養老服務的法定義務，如果該義務的承擔給國家帶來不確定的賠償責任，國家很難積極地繼續發展社會養老事業，最終損害的是老年人的權益。其次，國家直接承擔賠償責任，導致社會養老服務提供方的責任減輕，不利于通過法律手段監督管理社會養老服務的提供方。最后，國家直接承擔賠償責任不符合公平原則。老年人受到養老服務機構的侵害，其直接責任人應當是侵害人和養老服務提供方，而非國家。從責任分擔的角度來看，侵害人和養老服務提供方承擔的責任應當高于國家基于行政不作為承擔的責任。換言之，養老服務提供方承擔主要責任，國家承擔次要責任。因此，要求國家承擔直接賠償責任，不符合法律原則。

(二)國家承擔連帶賠償責任

連帶賠償責任意味著如果在社會養老中出現侵害老年人人身權、財產權的情況，受害者可以選擇要求養老服務提供方或國家來承擔賠償責任，也可以要求養老服務提供方和國家共同承擔責任。我國現行法上已經有了行政機關與私人之間承擔連帶責任的立法例。例如《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第13條規定:“被告在實施行政許可過程中，與他人惡意串通共同違法侵犯原告合法權益的，應當承擔連帶賠償責任”。行政機關與私主體之間的連帶責任的構成要件，既不同于民事連帶責任，也不同于行政主體之間的連帶責任。應當滿足以下幾個要件:第一，承擔行政法上連帶責任的須是兩個或者兩個以上能夠獨立承擔法律責任的主體。第二，必須是行政法上的連帶責任人“共同地、分別地”向行政相對人承擔責任。第三，主觀過錯的共同性。第四，行為或義務的共同性。連帶賠償責任給受害者以選擇權，可以根據具體情況選擇相應的賠償責任承擔主體，不同的選擇將直接影響訴訟程序的適用。如果受害方選擇養老服務提供方為唯一的責任承擔主體，那么應當適用民事訴訟的相關程序。如果選擇國家來承擔責任，則應當適用國家賠償程序。如果同時選擇養老服務提供方和國家共同承擔責任，則應當適用行政附帶民事訴訟程序。不同的訴訟程序對原告資格、舉證責任、請求權基礎等的要求也是不同的。

(三)國家承擔補充賠償責任

補充責任主要發生在一個侵權行為造成的損害事實產生了兩個相重合的賠償請求權的情況下，法律規定權利人必須按照先后順序行使賠償請求權。只有排在前位的賠償義務人的賠償不足以彌補損害時，才能請求排在后位的賠償義務人賠償。在國家與私主體共同承擔賠償責任時，采取補充賠償責任方式更易被接受，更為公平。國家已經從福利國家向社會國家轉變，出現了國家輔助性原則。雖然該原則更多適用于行政給付的領域，但延伸至國家賠償并無不可，尤其是在國家責任與私主體責任同時存在的情況下。輔助性原則意味著經濟上的個人責任與協作優先于國家責任(P114)。首先，此類特殊的國家責任是由于私主體的行為引起的，國家承擔責任的基礎并非是直接的。其次，對私主體的違法行為，私主體同樣要承擔相應的責任。直接侵權者的責任與國家不作為責任不能混為一談。最后，國家承擔賠償責任更多是為了彌補受害人之損失，發揮國家照顧的職能，并非是替代私主體承擔相應的責任。在補充責任模式下，受害人應當先向社會養老服務提供方要求賠償，不能直接申請國家賠償。如果社會養老服務提供方不能夠支付所有賠償，或者支付所有賠償后直接影響其正常運作，則可申請國家賠償，國家只需要承擔剩余的部分。國家承擔賠償責任后，可依據《國家賠償法》第16條之規定向相關責任人追償。在不作為引起的國家賠償中，如果當事人從侵權人那里得到了全部賠償，則不能再得到國家機關的不作為賠償。

四、結語

國家在社會養老服務中承擔相應的責任，不僅要承擔提供、監督、管理等責任，更應當承擔國家賠償責任。提高國家機關對社會養老服務的監督和管理力度，協調老年人、社會養老服務提供方以及國家之間的利益平衡和責任分配，以保障老年人的合法權益。

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作者：宋崇陽 單位：中國政法大學

第四篇：社區老年人健康狀況及居家養老服務需求調查

摘要:目的了解社區老年人居家養老服務需求，為制定上門服務和日間照料服務項目提供依據。方法應用自設問卷的方法，對杭州市某社區603名老年人進行入戶調查，內容涉及一般情況、健康狀況、上門服務及日間照料服務需求。結果社區老年人中有477人患有一種及以上慢性病(占79．1%)，其中患病率較高的分別為高血壓(56．22%)、骨關節病(21．06%)、冠心病(15．75%)、糖尿病(14．59%);104(17．2%)人日常生活能力存在不同程度功能下降，42(7%)人明顯功能障礙。上門服務的三大類項目家政類服務、生活照料類服務、醫療保健類服務需求最高的分別是，居室清潔衛生(35．8%)、送餐(27．9%)、上門測血壓(36．8%)。日間照料服務項目中，需求較高的分別是日間生活照料服務(占75．3%)、健身活動(占61．9)、提供膳食服務(占60．4%)。不同自理程度老人的服務需求有明顯差異，(P＜0．05)。結論杭州某社區老年人的健康狀況與服務需求基本相符，在服務形式上，日間照料服務比上門服務需求更高。

關鍵詞:老年人;健康狀況;居家養老服務;需求

截止2014年，我國60歲及以上人口超過2．1億，占總人口15．5%，其中不能自理的老人近4000萬人。據預測，到2035年老年人口將達到4億，不能自理的老人將進一步增多，這使得養老服務需求日益突出，隨著社會的發展，大家庭已逐漸為核心家庭所代替，家庭養老功能有所減弱。目前，以家庭為核心、以社區為依托的居家養老模式應運而生，該養老模式主要為居家老人提供日常的照料服務，形式包括上門服務和日間照料服務，均還處于發展階段。因此，本研究對杭州市某社區603名老人進行一對一的調查，了解其身體狀況及希望被提供的居家養老服務形式及服務內容，從而為制定上門服務和日間照料服務項目提供依據。

1資料與方法

1．1一般資料

2014年7月，采用立意取樣法，選取杭州市已開展居家養老服務的某社區老年人作為調查對象，該社區共有老年人704名，但因外出、住院、搬遷等原因，實際調查603名，調查率為85．7%。已調查人員與未調查人員在一般資料方面比較差異無統計學意義(P＞0．05)。

1．2調查工具

課題組成員在閱讀相關文獻［3－5］及咨詢相關專家后自行設計“社區老年人調查問卷”。內容包括3部分:①一般情況，年齡、性別、居住方式;②健康狀況，慢性病種類及自理能力，其中為反映老年人的自理能力采用日常生活評定ADL量表，該量表共有14項，兩部分內容組成:一是基本生活自理量表，二是工具性日常生活能力量表，總分低于16分為完全正常，≥16分有不同程度的功能下降。凡有2項或2項以上≥3分，或總分≥22分，為功能有明顯障礙;③居家養老服務需求，上門服務(家政服務、生活照料服務、醫療保健服務)和日間照料服務(日間生活照料、康復鍛煉、精神文化等)的需求。問卷發放前征求課題組以外專家審核與評價，專家反映內容效度和表面效度良好。并對小范圍人群進行預實驗，兩周后重新調查一次，計算量表重測相關系數為0．85。

1．3調查方法

采用一對一訪談方式進行問卷調查。由社區書記向各樓道長介紹本次調查的相關事項，由樓道長傳達社區通知并協助入戶調查，調查員由18名2013級護理專業本科生與2名研究生組成，調查前對其統一培訓，調查時采用統一指導語與被調查者一對一調查，并由調查者協助填寫問卷。

1．4統計學方法

數據由雙人核對采用Excel進行錄入，SPSS13．0軟件包進行統計分析。采用構成比、率對資料進行描述性分析，用χ2檢驗對計數資料進行差異比較。

2結果

2．1社區老年人健康情況

共調查老人603人，男性255人，女性348人，88人獨居，375人和配偶一起生活，134人和子女一起生活，6人為其他情況。其中有477人至少患有一種及以上慢性病，占79．1%。

2．2社區老年人對上門服務需求情況

從家政類服務、生活照料類服務、醫療保健類服務三個方面調查老年人的上門服務需求，家政類服務需求較高的是居室清潔衛生(35．8%)、買菜購物(29．9%);生活照料類服務較高的是送餐(27．9%)、燒菜做飯(26．9);醫療保健類服務需求較高的是上門測血壓(36．8%)、上門測量血糖(36．3%)、按摩(32．0%)、上門針灸(30．8%)。針對不同自理程度(ADL＜16、16～21、22～64=老人對上門服務需求較高的項目進行了統計分析，結果顯示居室清潔衛生、送餐、上門測血壓的服務需求有明顯差異，自理程度越低需求越高，χ2值分別為145、325、106(均P＜0．01)。

2．3社區老年人對日間照料中心服務需求情況

老年人對日間照料中心服務的需求情況，其中需求較高的分別是日間生活照料服務(75．3%)、健身活動(61．9%)、提供膳食服務(60．4%)、一般的康復鍛煉(56．9%)，需求相對較低的是心理服務(45．3%)、興趣學習班(48．4%)。針對不同自理程度老人對日間照料服務需求較高的項目進行了統計分析，結果顯示日間生活照料服務、健身活動、提供膳食服務的服務需求有明顯差異，自理程度越低對日間生活照料服務，提供膳食服務需求越高，對健身活動需求越低，χ2值分別為8．090、35．582、22．739(均P＜0．05)。

3討論

3．1老年人的健康狀況與服務需求

基本相符調查結果顯示慢性病患病率較高的為高血壓(56．22%)、骨關節病(21．06%)、冠心病(15．75%)、糖尿病(14．59%)，與2014年浙江省各疾病患病率相近，上門服務需求中醫療保健服務需求較高的為測血壓(36．8%)、測血糖(36．3%)、按摩(32．0%)，需求基本與患病情況相符。隨著年齡的增長，老人在衛生打掃、做飯等體力勞動方面力不從心，另外僅有22．2%的老人與子女生活，多數老人得不到子女的照顧，使得居室清潔衛生、買菜購物成為家政服務類需求較高的項目，分別占35．8%、29．9%，送餐成為生活照護類需求較高的項目占27．9%，而且不同自理程度的老年人對居室清潔衛生、送餐、上門測血壓三方面的需求有明顯差異，自理程度越低需求越高(P＜0．01)。

3．2日間照料服務比上門服務需求

更高調查結果顯示，上門提供生活照料服務的需求在25%左右，而日間照料服務中生活照護需求高達75．3%;上門送餐服務需求為27．9%，而日間照料中心提供膳食服務的需求為60．4%，由此可見，老人對日間照料中心提供服務的需求較高，究其原因，一方面可能與老年人在日間照料中心來去自由，且中心提供營養均衡飯菜，有同齡人聊天及娛樂的環境，不用擔心身體突發狀況后無人救助有關;另一方面，老人自己請保姆提供服務，質量無人監管，且價格較高。鑒于老年人對膳食服務需求較高，社區可開辦老年食堂，為老年人提供經濟、健康的餐飲服務。此外，老年人對康復鍛煉以及精神文化的需求也較高，健身活動占61．9%、肢體按摩占55．4%、保健知識學習占53．6%、讀報占54．4%、聚會活動占50．7%，表明隨著老年人物質生活的逐步改善，對自身保健以及精神文化的需求越來越高。

3．3日間照料中心可為不同自理程度的老人提供不同的服務

研究結果也顯示，不同自理程度老人在日間生活照料服務、健身活動、提供膳食服務的服務需求有明顯差異(P＜0．05)，自理程度越低的老年人對日間生活照料服務、提供膳食服務需求越高，對健身活動需求越低。日間照料中心可為生活能夠自理的老人提供健康知識、自我保健技能以及休閑娛樂等服務，鼓勵自理能力不同程度功能下降的老人入住日間照料中心，為其提供生活照料、康復訓練等多種專業服務。為完全不能自理老年人的陪護人員提供照護知識和技能。因此，需要日間照料中心配有專業的管理人員和護理人員以及老人專用的設施如沐浴椅、助浴床等。社區可與養老機構合作，由其提供專業的團隊服務，也可將日間照料中心承包給養老服務公司獨立經營，社區監管。目前這兩種方式在浙江省都取得了較好的效果，值得借鑒。

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作者：王花玲，陳雪萍，劉炳炳，郭莎莎，劉會 單位：杭州師范大學