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一、我國殘疾人社會保障供需錯位的制度根源

馬克思主義認為，需要是人的本質屬性，人的需要是與生俱來的，這是一種內在規定性，即人的需要是使人成為人的根本。麥克羅指出:“社會福利可界定為直接或間接地回應人類需要”①，在這個意義上說，社會保障的本質就是滿足社會成員的需要。從發展歷程來看，社會保障常被作為一種配套工具，或者使社會保障泛政治化，成為政黨競爭中爭取選民的工具，政治選票屬性明顯;或者使社會保障服務于政治格局與社會穩定，成為調節階層矛盾的工具;或者使社會保障服務于經濟體制及環境，成為一種配套的經濟舉措。但實踐證明，“目標模糊”的社會保障無法獲得持續、良性的發展。西方國家的福利危機，在很大程度上是由于政治集團把社會保障作為獲取選票的手段，罔顧社會保障發展水平應該同國家財政實力相適應的制度設計原則。社會保障制度建立的初衷，是滿足人類的物質需要。需要是人的生命活動的表現，②因為人的生命處于運動狀態，人的需要總是處在“舊的需要被滿足又不斷產生新的需要”的這樣一個進程之中，所以人的需要既是發展變化的，又是因人而異的，呈現出多樣性與差異性。社會保障制度要滿足人類需要，就要承認人類需要的多樣性、差異性，并通過制度予以回應，“一視同仁”的制度不但浪費資源，而且使一部分群體的福利因缺乏相應的特殊滿足物而被削減了。從形式上看，當下中國殘疾人既享有一般性的社會保障，又享有特殊性的社會保障，前者將殘疾人視為“普通”人，有著和健全人相同的需要，在權利與義務方面都是一視同仁，沒有例外，如社會救助、社會保險和社會福利。后者根據殘疾人的特殊需要，為其開設“綠色通道”，制定特殊的保障政策。但是從制度本身及其運行效果來看，中國殘疾人社會保障制度中已有的“特殊”社會保障項目“浮于形式”，普遍性有余而特殊性不足，殘疾人的特殊需要得不到相應的滿足物供給。第一，特殊社會保障水平難以彌補殘疾人群同健全人群之間的實際經濟差距。以吉林省的低保標準為例，吉林省規定，對于低保家庭中的嚴重殘疾成員，月補助標準可在原享受標準基礎之上提高30—50%。③吉林省松原市2011年把城市居民最低生活保障標準提高到每人每月280元，農村居民最低生活保障標準提高到每人每年1542元。

以此推算，松原市城市低保家庭中的重度殘疾人月均補助標準，比城市健全人高84—140元;農村低保家庭中的重度殘疾人月均補助標準，比農村健全人高38.5—64.25元。但松原市殘疾人的個人消費支出超出個人收入的5.6倍，⑤顯然，如此大的差距不是補貼幾十元錢就可以緩解的，重度殘疾人給家庭帶來了沉重的負擔。第二，不同經濟發展水平的地區之間殘疾人的社會保障待遇差距過大。經濟發達地區殘疾人特殊社會保障實施普遍好于經濟落后地區，殘疾人享受的特殊社會保障待遇，因為居住地域的不同而產生巨大差別，使殘疾人群體內部也形成了分層。以政府對殘疾人的扶貧投入為例，2012年河北省殘疾人扶貧資金省級財政投入僅為3萬元，貴州省、黑龍江省為40.4萬元，江蘇省為540萬元，北京市為1000萬元以上，浙江省達到了2000萬元以上。浙江省殘疾人扶貧省級財政投入是河北省的944倍，巨大的地區差距可見一斑。第三，特殊社會保障政策落實的效力弱，一些能夠給殘疾人帶來福音的政策在實踐中往往大打折扣。比如按比例就業政策很難落實，“掛靠”現象比比皆是，殘疾人實際就業率很低，收入水平和人格尊嚴很難保證。第四，特殊社會保障失靈。廣大殘疾人尤其是農村殘疾人、欠發達地區的殘疾人、精神殘疾人，雖然有醫療、就業等方面的特殊社會保障項目跟進，但很多人往往因為貧窮無力承擔個人應該承擔的部分費用而放棄治療，特殊社會保障制度形同虛設，殘疾人已享有的特殊社會保障的實際效果不盡如人意，難以擺脫貧困與疾病的困擾。綜上，當前中國殘疾人基本還是依靠普惠性的社會保障維持生活，在制度中缺乏特殊性關照，殘疾人的特殊需要難以得到有效、及時回應，從而造成供需錯位，盡管政府在不斷加大殘疾人社會保障的資源投入，但殘疾人的福祉并沒有得到最大限度的提高。借鑒國外相關理論破解這種錯位現象，對于解決我國殘疾人社會保障供需錯位問題，是很有必要的。

二、新自由主義主張對弱勢群體施行特殊性社會保障

自羅爾斯開始，自由主義被劃分為舊自由主義與新自由主義，羅爾斯的理論，將自由主義的天平，在“自由”與“平等”之間向后者作了傾斜。舊自由主義注重自由，新自由主義強調自由基礎上的平等，二者關注的焦點，在于如何建構能夠保護特殊群體尤其是處在社會底層的弱勢群體的制度以實現公平正義。新自由主義的三位代表人物羅爾斯、德沃金、金里卡，分別從不同的角度闡述平等觀，其中羅爾斯的“最少受惠者的最大利益”，德沃金的“作為平等的人受到對待的權利”，以及金里卡“少數群體差別權利”的平等思想等，均體現了對于弱勢群體、社會底層群體的關切，并提出了特殊群體要求特殊對待的理論觀點和政策主張。

1.羅爾斯:民主的平等與差別原則的借鑒意義羅爾斯建立了一套系統的正義理論，質疑廣泛存在于人們的社會生活和思想中并對人們的行為產生重要影響的平等觀念———“自然的自由”和“自由的平等”，認為“自然的自由”僅僅表明所有人都可以參與純粹市場經濟下的自由競爭，忽視了天賦、資質、資源、家庭出身等偶然因素對社會成員自由競爭的影響;認為“自由的平等”只強調具有相似動機、稟賦的人應有大致平等的教育和成就，忽略了人們的不同動機、稟賦、志向對平等的影響，其實質仍然是只承認在不同能力和資源背景的“自然分配”條件下所產生的不平等。羅爾斯在對“自然的自由”和“自由的平等”進行批判的基礎上，提出了自己的平等主張———“民主的平等”，力圖解決形式平等問題，即“要求法律和制度方面的管理平等地(即以同樣的方式)適用于那些屬于由它們規定的階層的人們”①，也力圖解決實質平等問題，即采用不同的對待方式，給境況較差者以特殊的對待和額外的照顧，最大限度地實現平等(這一原則又被稱為“差別原則”)。羅爾斯認為社會中最需要幫助的是那些社會底層，也就是擁有最少權利、處于最低地位的“最少受惠者”，正義的制度就應該通過各項社會政策改善這些“最少受惠者”的處境。羅爾斯追求的是實質而全面的平等，即無論是社會因素造成的不平等，還是自然分配因素造成的不平等，都應該得到解決，除非這種不平等有利于最少受惠者，也就是“所有的社會基本善———自由和機會，收入和財富及自尊的基礎———都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”②。羅爾斯將其目光堅定地投向了社會底層群體，他的平等觀表達了對廣大底層社會成員的深切同情，并通過“民主的平等”和“差別原則”，為社會中的弱者獲得特殊保障提供理論上的巨大支持。依據羅爾斯的平等觀，殘疾人作為不折不扣的社會底層群體和弱勢群體，首先應該同健全人一樣擁有平等的權利，享有相應的普惠福利，其次面對無法繞開的社會不平等，也要保證殘疾人等“最少受惠者”獲得最大利益，這就需要通過額外的、特殊的制度去提供殘疾人的特殊需要滿足物。在羅爾斯的“差別原則”及平等思想的啟示下，筆者認為殘疾人社會保障的制度建設也必須考慮到殘疾人同健全人之間的差異，以不同的對待方式回應殘疾人的特殊需要。

2.德沃金:作為平等的人受到對待的權利羅爾斯的《正義論》出版后引起強大反響，而追隨羅爾斯并將平等價值的重要性推向制高點的就是德沃金。在德沃金看來，“平等的關切是政治正當性的一個前提”①，他的平等觀的闡述基于兩種權利，一是“受到平等對待的權利”，二是“作為平等的人受到對待的權利”。相比之下，德沃金更加強調后一種權利。德沃金認為，每個處于社會底層的人都應該同其他人一樣享有分享利益和機會的權利;在利益和機會分配的政治決定中，所有人都應該獲得同樣的關心和尊重。作為平等的人受到平等對待，有時要求同等待遇，比如政治上的投票權;有時卻要求差別待遇，比如，家庭中有兩個生病的孩子，一個病情很重，一個較輕，按照“受平等對待的權利”要求，兩個孩子應該平均得到僅剩的藥品，但這種形式上的平等最終會導致病重孩子的生命受到威脅，而按照“作為平等人受到對待的權利”要求，病重孩子應該獲得更多的藥品，這樣才是平等的。德沃金認為，鑒于人與人之間存在原始能力、出身、技能的差異，又有著不同的運氣，市場競爭中必然會出現弱者無法擁有平等機會的問題，所以政府必須對社會上的弱勢群體(如少數族裔、老弱病殘等)給予更多的關懷和尊重，以期達到實質上的平等。如上所述，羅爾斯主張根據民主的平等和差別原則，通過一系列社會政策去消除這些不平等因素，最終獲得結果上的平等。而德沃金則認為羅爾斯忽略了個人主觀因素對于自身困境的影響，認為將所有導致個人弱勢的原因全部歸咎于社會是不恰當的，所以他主張社會分配結構應該“敏于選擇”而“鈍于稟賦”，對于社會成員個人造成的后果，就應該由他個人來承擔相應的責任。德沃金的理論告訴我們，殘疾人同健全人一樣，一方面應該獲得平等的尊重與權利，另一方面應該采用不同于其他人的保障，向殘疾人提供更優厚的待遇。與此同時還要嚴格區分個人責任與社會責任的界限，社會福利的分配不能簡單地看誰弱勢，還要看他為什么弱勢，是自身因素還是社會因素導致其弱勢，對于因個人原因導致的“弱勢”，應該由個人承擔主要責任。

3.金里卡:少數群體的差別權利加拿大政治哲學家威爾•金里卡以一種包容社群主義和文化多元主義的獨特的少數族群權利理論著稱，是繼羅爾斯、德沃金之后最重要的政治哲學家之一。如果說羅爾斯、德沃金平等觀的具體內容為我國殘疾人社會保障制度的改進提供了理論基礎，那么金里卡的平等觀則是在內容和邏輯證成過程兩方面，對殘疾人特殊社會保障制度的合理性提供了理論支撐。金里卡所謂的“少數族群一般包括移民、少數民族、土著、在一國內居少數的種族群體及種族—宗教群體(ethno－religiousgroups)”②。金里卡在其少數族群理論里反復提到婦女、窮人和殘疾人等弱勢群體，表明他所指稱的“少數族群”實際上還包括處于社會邊緣的弱勢群體。他捍衛少數族群的差別權利，認為在不平等的條件下，處于不利地位的群體與主導群體競爭是不公平的，“如果不解決就會變成一種嚴重的不公”③。他認為，對少數族群差異化權利的認可并不是在制造不平等，反而是為了促進事實上的平等，是擴大自由的主體范圍。關于少數族群特殊權利的證成，金里卡認為應該有三種形式的特別權利:自治權利、多族類權利、特別代表權利。前兩種權利適用于少數族群，第三種權利同時適用于殘疾人等弱勢群體。在西方民族國家的政治決策過程中，弱勢群體的代表不足是一個普遍現象，因而政治決策過程不可能反映居民的差異性，缺乏代表性。對此，金里卡認為應該在立法機構中把一定數量的席位保留給弱勢群體或邊緣群體，以便在一個少數族群沒有特別代表權的社會中設立特別代表權，表達政治“肯定行動”。金里卡對于殘疾人社會保障的貢獻，在于他提出了少數族群不僅應該享有一般公民的普遍權利，還應該享有能滿足其特殊需要的特殊權利的觀點。他所提出的“少數族群差別權利”的邏輯證成路徑，對建立殘疾人特殊社會保障制度有著重要的借鑒意義。

三、殘疾人社會保障應關注特殊性與差異性

正如布朗所說，“一匹精心喂養、訓練有素的純種馬和一匹餓得要死、未經訓練的駑馬之間的比賽根本不能稱之為比賽”①。特殊人群有著特殊需要，這是不可避免的客觀事實，我們必須承認不同群體間的差異需要，承認特殊人群需要一些額外的特殊滿足物才能應付額外的威脅，在制定具體政策時有區別地對待。羅爾斯的“差別原則”、德沃金“作為平等的人受到對待的權利”、金里卡關于少數族群差異性權利的證成，都是看到了一視同仁的對待方式不利于弱勢群體改變不利處境，必須通過差別化的制度方式彌補弱勢群體的不足，滿足其特殊需要，才能使弱勢群體擺脫困境。借鑒金里卡對少數族群差異權利的邏輯證成路徑以及羅爾斯、德沃金兩位大師的平等觀，本文認為建立殘疾人特殊社會保障制度是十分必要的。特殊社會保障制度通過滿足殘疾人的特殊需要來改變他們的不利處境，促進社會公平。多數國家都有針對殘疾人的專項政策，為殘疾人的日常生活掃除障礙，使他們同健全人一樣享受社會經濟發展帶來的成果。美國“用法律為殘疾人鋪平了生活道路”，為保證有關殘疾人權益的法律能夠順利實施，還設立多個政府部門，以接受殘疾人的申訴，解決殘疾人提出的問題。瑞典的殘疾人除了同其他公民一樣享受醫療保險、失業保險外，還可以獲得特別社會保障，包括殘疾補貼、車輛補貼以及護理補貼、幫助補貼，重度殘疾人還可以聘用私人助理，其費用由政府全部支付，大大改善了殘疾人的生活，提升了殘疾人的福祉?？梢哉f，西方發達國家普遍實行了殘疾人特殊社會保障政策，以解決殘疾人的特殊需要和特殊困難，實現殘疾人與正常人的平等。這種為殘疾人設立的特殊社會保障制度，意味著對殘疾人特殊需要的承認，差別對待的目的是達到事實上的平等，改善殘疾人的處境。

對殘疾人實行特殊社會保障的理由是極為充分的。從殘疾人致殘根源上看，非選擇性的社會因素致殘者居多，個人因素致殘者較少。也就是說，社會因素是致殘的基本根源。因此，社會對殘疾人實行特殊社會保障天經地義。當然，殘疾以及殘疾后個人的境遇并非是完全非選擇性的，致殘因素中也存在個人責任，比如2012年蘇州一位女士為了向丈夫表決心不再熱衷網購而剁下自己左大拇指，但這種個案極少，并不能成為反對為殘疾人提供特殊性保障的理由。此外，在殘疾發生以后，每個人對待殘疾的態度和未來生活的勇氣，也因個人信念的不同而有區別。但嚴格來說，這種情況并不能被視為殘疾人個人的完全責任，因為從根源上講，也有一部分社會因素的影響，正如一句名言所說:“沒有殘疾的個人，只有殘疾的社會”，社會如果能通過一系列政策措施掃清殘疾人的生活障礙，那么自暴自棄者也會減少?？傊瑲埣踩说牟焕幘硰母瓷蟻砜词恰胺沁x擇性”的居多，社會因素對于殘疾人不利處境影響極大。應該說，對殘疾人實行特殊社會保障，是國家和社會不可推卸的責任。那么，如何完善當下我國殘疾人的特殊社會保障制度?筆者認為應該把握以下幾個方面:

第一，堅持一般性與特殊性相結合的原則，科學界定殘疾人支援制度的范疇。不能用一般性掩蓋特殊性，否則會帶來結果上的不平等;也不能用特殊性掩蓋一般性，否則會造成整個社會保障制度的“碎片化”。應該在強調一般性的同時注重特殊性，在強調特殊性的同時不忘一般性。只有兩者的有機結合才是最優的制度選擇。殘疾人支援制度的建立，要保證一般性社會保障項目能夠覆蓋全體殘疾人，通過立法和監督等手段，保證殘疾人特殊社會保障的重要經濟來源———企業履行繳納殘疾人社會保險金的責任，夯實建立殘疾人特殊社會保障的物質基礎。要通過制度補貼保障殘疾人有經濟條件被納入社會保險范圍之內，在保證殘疾人享受一般性社會保障的條件下，能夠在生活、就業、醫療、康復、教育等方面享受專項保障，以滿足其特殊需要。要在強調普適性的一般性社會保障的同時，強調特殊性的專項社會保障，貫徹“相同的平等對待，不相同的不平等對待”的平等理念，有效控制制度成本，滿足不同群體的基本需要。

第二，堅持“自下而上”的原則，做好實地調研工作。健全人以自身的體驗和角度去“想象”、“推測”殘疾人的特殊需要，往往無法獲取與殘疾人生存狀況有關的有效信息，甚至會發生錯誤的解讀，造成制度的偏離。只有通過詳細的調研走訪，全面、系統地了解殘疾人的日常生活和實際需要，才有可能制定出貼近殘疾人的特殊社會保障政策。因此，廣泛開展基層殘疾人生存狀態與社會保障制度供給方面的調研，是建立殘疾人特殊社會保障的前提。

第三，堅持“民主化原則”，在制度制定過程中采取殘疾人聽證制度。金里卡在其少數族群理論中就曾提出要在立法機構中把一定數量的席位保留給弱勢群體或邊緣群體的成員，他認為，這種措施可以滿足在一個“沒有特別代表權的社會設立特別代表權”，是一種政治“肯定行動”。制定殘疾人的社會保障政策，必須吸收殘疾人及其家屬代表參加聽證，貫徹民主參政議政原則，聽取殘疾人的心聲，集思廣益，以有效避免殘疾人社會保障政策的片面性和表面性。經驗證明，由于殘疾人對相關政策的自我體驗，與健全人對他們的想象存在一定距離，聽取和采納殘疾人提出的意見和建議，會使殘疾人社會保障政策更加契合殘疾人的實際需要。此外，還需實施一些配套措施，比如在中央與地方兩級政府建立殘疾人專項資金，并將其納入政府財政預算;通過具體的制度確定中央和地方政府的財政責任;建立“中央調節基金”，對特別貧困地區予以傾斜補貼;夯實殘疾人支援制度的經濟基礎;完善殘疾人支援制度的組織隊伍建設，尤其注重基層組織建設;在國家公務員招募中增設殘疾人專員一職，以吸引高校社會工作、社會保障、護理等相關專業的人才加入殘疾人工作組織隊伍中去;對殘疾人專員開展專業培訓，以增強其專業性;加強制度監管力度，實行“問責制”，將殘疾人特殊社會保障工作納入各級政府及相關部門人員的考核中去，等等。

“平等的權利只有在同一尺度下才是平等的，對具有不同天賦和不同的生活條件的人來說，只有考慮到他們的差別與其所得與福利需要之間差距的情況下，采取不平等的分配，才有可能實現所謂‘平等的權利’?！雹贇埣踩松鐣Ｕ鲜俏覈麄€社會保障體系中的重要組成部分，“如果忽略了殘疾人對社會保障的特殊需求，社會保障制度建設同樣將是有缺陷的制度安排”②，為了使社會保障能夠真正成為促進每個人幸福的福利制度，必須在普惠基礎上，根據特殊人群的特殊需要制定具體的應對政策，提供特殊的滿足物，才能實現殘疾人社會保障制度從形式平等到事實平等的轉變，保證殘疾人的合法權益，促進社會文明進步。

作者：宋寶安劉婧嬌單位：吉林大學哲學社會學院