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為進一步加強孤兒保障工作，建立與我市經濟社會發展水平相適應的孤兒保障制度，切實保障孤兒享有生存權、發展權、受保護權和參與權，使孤兒生活得更加幸福、更有尊嚴，根據《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》(國辦發〔〕54號)和《省人民政府辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》(豫政辦〔〕59號)，經市政府同意，現提出以下意見:

一、指導思想

堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學

發展觀為統領，進一步拓展孤兒安置渠道，健全孤兒保障體系，營造保障孤兒合法權益、關愛孤兒健康成長的良好社會氛圍，推進孤兒保障工作制度化、規范化，促進城鄉孤兒福利事業健康有序發展。

二、工作目標和任務

構建三個平臺(基本保障平臺、救助幫扶平臺、發展成長平臺)，完善十項機制(信息管理機制、妥善安置機制、最低養育標準保障機制、基礎設施保障機制、醫療救助機制、教育保障機制、專業隊伍保障機制、社會幫扶機制、就業扶持機制、住房保障機制)，全面加強孤兒保障工作，健全親屬撫養、機構養育、家庭寄養、依法收養和社會助養等多種養育模式，完善孤兒生活、醫療、康復、教育、就業、住房等保障制度，基本建立以家庭養育為基礎、社區福利服務為依托、兒童福利機構為保障的孤兒保障服務網絡，確保孤兒得到良好養育、健康成長。

(一)建立孤兒基本保障平臺，切實保障孤兒生有所養。

1.建立信息管理機制

孤兒是指失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人，由縣級以上民政部門依據有關規定和條件認定。孤兒信息管理以全國兒童福利信息管理系統為中心，以孤兒檔案建立為載體，以《兒童福利證》發放為確認形式，詳細登記孤兒的姓名、性別、民族、出生年月等基本信息、家庭或監護人信息、兒童照片、兒童身份證明、指導養育協議等圖文信息，并通過孤兒身份認定和審核上報工作，對孤兒信息實施動態管理和維護，作為孤兒救助政策制定和落實依據，規范孤兒基本生活費發放管理，切實保障孤兒合法權益，促進孤兒健康成長。

2.健全安置機制

按照有利于孤兒身心健康成長的原則，拓展孤兒安置渠道，選擇合適方式妥善安置孤兒，推動孤兒回歸家庭融入社會。

(1)親屬撫養。孤兒的祖父母、外祖父母、兄、姐要依法承擔撫養義務、履行監護職責；鼓勵關系密切的其他親屬、朋友擔任孤兒監護人；沒有前述監護人的，孤兒父、母生前所在單位或者孤兒住所地的村(居)民委員會、民政部門擔任監護人。強化家庭在孤兒安置中的基礎性地位，按照《中華人民共和國民法通則》規定的順序，依次確定孤兒的監護人，最大限度維系孤兒原有的血緣、親緣和地緣關系，為孤兒成長營造正常的家庭環境。縣(市)、區民政部門要與監護人簽訂指導養育協議，加大對監護人的幫扶和指導力度，提高孤兒養育水平。監護人不履行監護職責或者侵害孤兒合法權益的，要承擔相應的法律責任。

(2)機構養育。發揮機構養育的兜底作用，對沒有親屬和其他監護人撫養的孤兒，經依法公告后由民政部門設立的兒童福利機構收留撫養。對流浪兒童、因父母服刑等原因失去生活來源又無親屬撫養的未成年人，可比照孤兒由兒童福利機構暫時安置撫養。鼓勵兒童福利機構在社區購買、租賃房屋，或者在機構內部建造單元式居所，為孤兒提供家庭式養育。

(3)家庭寄養。由孤兒父、母生前所在單位或者孤兒住所地的村(居)民委員會、民政部門擔任監護人的，可由監護人對有撫養意愿和撫養能力的家庭進行評估，選擇撫育條件較好的家庭開展委托監護或者家庭寄養。逐步完善家庭寄養管理辦法，科學選擇評估委托監護或者開展寄養的家庭。民政部門要加強與寄養家庭的聯系，強化指導，提高家庭寄養質量。孤兒基本生活費的20%作為寄養家庭養育費用補貼。有條件的地方可酌情增加寄養家庭勞務補貼。

(4)依法收養。鼓勵收養孤兒。國內收養孤兒按照《中華人民共和國收養法》的規定辦理。對中國公民依法收養的孤兒，需要為其辦理戶口登記或者遷移手續的，戶口登記機關應及時予以辦理，并在登記與戶主關系時注明子女關系。對寄養的孤兒，寄養家庭有收養意愿的，應優先為其辦理收養手續。有關部門要嚴厲打擊查處拐賣孤兒、遺棄嬰兒等違法犯罪行為，及時發現并制止公民私自收養棄嬰和兒童行為。醫療保健機構、村(居)民委員會或者群眾發現棄嬰，要及時向所在地公安機關報案，由公安機關將棄嬰送交兒童福利機構，不得轉送他人。同時，鼓勵兒童福利機構積極穩妥地開展涉外收養。

3.建立最低養育標準保障機制

(1)建立孤兒基本生活保障制度。為滿足孤兒基本生活需要，建立孤兒基本生活保障制度，制定全市孤兒基本生活最低養育標準:從年1月1日起，全市社會散居孤兒每人每月不低于600元；鑒于兒童福利機構中殘疾孤兒比例高、殘疾程度高、營養康復和醫療需求大的特點，機構養育孤兒每人每月不低于1000元。孤兒基本生活最低養育標準支出范圍包含:孤兒基本生活費、教育費、基本醫療費、康復經費、寄養家庭勞務費等。孤兒年齡滿18周歲后仍繼續高中階段學業(含中等職業教育)的，在此期間繼續享有基本生活保障待遇。各縣(市)、區政府要根據當地城鄉生活水平、兒童成長需要和財力狀況，按照保障孤兒基本生活不低于當地平均生活水平、不低于全市孤兒基本生活最低養育標準的原則確定當地具體標準。建立孤兒基本生活最低養育標準自然增長機制，隨著經濟社會發展和人民群眾生活水平的提高，逐步提高全市孤兒基本生活最低養育標準。同時，鼓勵有條件的地方在保障孤兒群體基本生活的基礎上，逐步將受艾滋病影響兒童、事實上無人撫養兒童、殘疾兒童等處于特殊困境的兒童納入保障范圍。

(2)中央財政和省財政安排專項資金，對孤兒基本生活費按照一定標準給予補助。各級地方政府要按現行籌資渠道和保障方式，統籌安排中央和省級財政補助資金以及從城鄉低保、五保資金、彩票公益金中安排的孤兒基本生活保障經費，不足部分由同級財政通過地方財政預算安排、彩票公益金列支等渠道籌集，確保孤兒基本生活費及時足額發放到位。國內外公益組織對兒童福利機構的慈善捐贈款物要直接用于兒童養育支出，不得抵扣兒童福利機構養育孤兒的基本生活費和行政事業經費。各地要強化資金監管，規范核撥和發放程序，嚴格建立孤兒基本養育保障監督機制。各級民政部門要認真核定孤兒身份，提出資金需求，經同級財政部門審核后撥付，并推行社會化發放。各級財政部門要建立穩定的經費保障機制，將孤兒基本生活費納入社會福利事業發展資金預算，單獨列支“兒童福利”科目，對孤兒基本生活費實行專項管理、專帳核算，專款專用，嚴禁擠占、挪用。同時，從地方財政預算資金中安排必要的工作經費，用于孤兒保障工作的表證印制、調研、培訓、核查、建檔等。

4.完善基礎設施保障機制

市本級要充分發揮市社會福利院對孤兒撫養、救治、教育、康復、特教的基礎保障功能，并依托福利院建立三個中心，為社區服務提供技術支持。一是建立為困境兒童和困境兒童工作服務者提供職業培訓服務的專業技能培訓中心；二是建立為殘疾兒童和家庭服務的社區康復和技術指導中心；三是建立為兒童收養、家庭寄養、愛心助養服務的養育指導中心。通過兒童福利機構這個載體，為孤殘兒童提供功能完善的福利服務設施，為多種養育模式提供依托和載體，也為服務社區兒童發揮輻射作用。

各縣(市)要依托民政部門設立的社會福利機構建設相對獨立的兒童福利設施，并根據實際需要為其配備撫育、康復、特殊教育必需的設備器材和救護車、校車等，完善兒童福利機構養護、醫療康復、特殊教育、技能培訓、監督評估等方面的功能。兒童福利機構設施建設、維修改造及有關設備購置，所需經費通過財政預算、民政部門使用的彩票公益金、社會捐助等多渠道解決。

(二)完善孤兒救助幫扶平臺，確保孤兒病有所醫、學有所教。

1.醫療救助機制

將孤兒納入城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療、城鄉醫療救助等制度覆蓋范圍，適當提高救助水平，參保(合)費用通過城鄉醫療救助制度解決。將符合規定的殘疾孤兒醫療康復項目納入基本醫療保障范圍，穩步提高待遇水平。全面開展新型農村合作醫療兒童重大疾病醫療保障工作。使用省級、市級彩票公益金或者慈善捐贈款為全市孤兒投保重大疾病商業保險，多渠道解決孤兒醫療救助難題。衛生部門要對兒童福利機構設置的醫院、門診部、診所、衛生所(室)給予支持和指導；疾病預防控制機構要加強對兒童福利機構防疫工作的指導，及時調查處理機構內發生的傳染病疫情；政府興辦的醫療機構應當為孤兒提供基本的醫療衛生服務，要定期了解和掌握本地孤兒接受健康管理情況，保障孤兒享有安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生保健服務；鼓勵、支持醫療機構采取多種形式減免孤兒醫療費用。繼續實施“殘疾孤兒手術康復明天計劃”。

2.教育保障機制

家庭經濟困難的學齡前孤兒到學前教育機構接受教育的，由當地政府予以資助。對義務教育階段的孤兒全面實行“兩免一補”(免雜費、免書本費、補助寄宿生生活費)政策。對在普通高中、中等職業學校、高等職業學校和普通本科高校就讀的孤兒，納入現有資助政策體系，比照特困學生給予資助。孤兒成年后仍在校就讀的，繼續享有相應資助政策，學校為其優先提供勤工助學機會。養育家庭和學校要注重對孤兒學生的心理輔導和教育，加強家校互動，為孤兒學生提供更多情感關愛。各級教育部門要加大合理配置教育資源的力度，條件較好的寄宿制學校優先免費滿足孤兒需要，將教育捐款、捐贈及公益性資助優先向孤兒傾斜。切實保障殘疾孤兒受教育的權利，具備條件的殘疾孤兒，在普通學校隨班就讀；不適合在普通學校就讀的視力、聽力、言語、智力等殘疾孤兒，安排到特殊教育學校就讀；不能到特殊教育學校就讀的殘疾孤兒，鼓勵并扶持兒童福利機構設立特殊教育班或者特殊教育學校，為其提供特殊教育。

3.專業隊伍保障機制

科學設置兒童福利機構崗位，加強孤殘兒童護理員、醫護人員、特教教師、社工、康復師等專業人員培訓。在整合現有兒童福利機構從業人員隊伍的基礎上，積極創造條件，通過購買服務和社會化用工等形式，充實兒童福利機構工作力量，提升服務水平。按照國家有關規定，落實對兒童福利機構工作人員的工資傾斜政策。將兒童福利機構中設立的特殊教育班或特殊教育學校的教師、醫護人員專業技術職務評定工作納入教育、衛生系統職稱評聘體系，在結構比例、評價方面給予適當傾斜。教育、衛生部門舉辦的繼續教育和業務培訓要主動吸收兒童福利機構相關人員參加。積極推進孤殘兒童護理員職業資格制度建設，支持開發孤殘兒童護理員教材，設置孤殘兒童護理員專業，對孤殘兒童護理員進行培訓。

4.社會幫扶機制

民政部門協調有關社會組織和群體共同投入力量，組織開展幫扶活動，為孤兒創造一個溫馨和諧的社會環境。一是慈善救助幫扶。充分發揮市、縣(市、區)鄉鎮(街道)、村(社區)四級慈善組織網絡優勢，在康復助醫手拉手項目、朝陽助學項目中優先照顧孤殘兒童，同時針對孤兒開展仁愛撫孤項目、兒童先心病救助項目等專項救助幫扶。慈善醫院充分發揮專業醫療、康復技術優勢，經常性組織針對孤兒的免費健康體檢和義務診療活動。

二是群眾性自治組織和志愿者(義工)幫扶。充分發揮孤兒住所地的村(居)民委員會的基層保障功能，建立聯系人制度，由村委干部或社區干部擔任聯系人；提倡大學生村(社區)干部與孤兒結對幫扶，為孤兒提供生活指導、學習教育、職業規劃、就業咨詢、精神慰藉、情趣培養、心理疏導等幫扶。同時發動其他各類志愿者(義工)幫扶隊伍，采取組織包項目、個人結對幫扶或專項幫扶的形式，開展有針對性的幫扶，作為政府救助的有益補充，滿足孤兒的多方位需求。

三是專業社會工作者幫扶。充分發揮專業社工隊伍的技術優勢、人才優勢，獨立或配合政府做好孤兒救助中的技術指導、摸底調查、人員培訓、課題研究、檢查評估等工作，提高孤兒救助的科學化、規范化服務水平。

(三)建立孤兒發展成長平臺，實現孤兒住有所居、壯有所用。

1.就業扶持機制

認真貫徹落實國家和我省、我市關于促進就業工作的規定，進一步落實孤兒成年后就業扶持政策，提供針對性服務和就業援助，鼓勵和幫扶有勞動能力的孤兒成年后就業。按規定享受職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、免費職業介紹和社會保險補貼等政策。孤兒成年后就業困難的，優先安排到公益性崗位。鼓勵自主創業，對符合條件的成年孤兒給予稅費減免、小額貸款、創業培訓等方面的優惠政策。

2.住房保障機制

充分考慮孤兒對住房的需要，充分體現“優先安排解決”的原則。居住在農村的無住房孤兒成年后，按規定納入農村危房改造計劃優先予以資助，在資金補貼、建設標準、施工組織、質量安全監管、技術服務等方面給予傾斜。充分利用自然災害倒損農房恢復重建、貧困殘疾人危房改造、扶貧安居等政策，通過政府補助、銀行信貸、社會捐助等渠道籌措孤兒建房資金。鄉鎮政府和村民委員會要組織動員社會力量和當地村民幫助其建房，確保住房安全。居住在城市的孤兒成年后，符合城市廉租住房保障條件或者公共租賃住房、經濟適用房等其他保障性住房供應條件的，當地政府要優先安排、應保盡保，在樓層、戶型挑選等方面給予適當照顧；符合領取廉租住房租賃補貼條件的孤兒家庭，當地政府在發放租賃補貼時優先安排。對有房產的孤兒，監護人要幫助其做好房屋的維修和保護工作。

三、工作要求

(一)各級政府要加強組織領導。各級政府要高度重視孤兒保障工作，把孤兒福利事業納入國民經濟和社會發展總體規劃、相關專項規劃和年度計劃。要加強對孤兒保障工作的領導，健全“政府主導、民政牽頭、部門協作、社會參與”的孤兒保障工作機制，及時研究解決孤兒保障工作中存在的實際困難和問題。要建立工作責任制，將孤兒保障各項任務分解到具體部門，加強督查督辦。

(二)民政部門要充分發揮牽頭協調作用。各級民政部門要以高度的責任感和使命感，積極發揮職能作用，并加強與其他部門的協調溝通。要在孤兒基本生活費發放和管理工作中規范操作，完善制度，堅持發放標準，嚴格發放程序，加強監督管理，確保應保盡保。要加強孤兒保障工作能力建設，充實兒童福利工作力量，強化對兒童福利機構的監督管理。要及時向黨委、政府匯報，積極主動地與相關部門協調配合，推動各項政策落實。

(三)明確工作職責。財政部門要建立穩定的經費保障機制，將孤兒保障所需資金納入社會福利事業發展資金預算，通過財政撥款、民政部門使用的彩票公益金等渠道安排資金，切實保障孤兒的基本生活和兒童福利專項工作經費。發展改革部門要充分考慮兒童福利事業發展需要，統籌安排兒童福利機構設施建設項目，在福利機構立項方面給予支持。司法部門要依法保護孤兒的人身、財產權利。司法行政機關要積極引導法律服務人員為孤兒提供法律服務，為符合條件的孤兒提供法律援助。公安部門要對符合條件的孤兒辦理身份認定手續積極予以配合。要嚴厲打擊查處拐賣孤兒、遺棄嬰兒等違法犯罪行為，及時出具棄嬰撿拾報案證明，積極查找棄嬰和兒童的生父母或者其他監護人，做好收養辦理相關登記手續。人口計生部門要協助公安部門妥善做好幼小無身份證明孤兒認定手續辦理工作；與民政部門配合嚴肅查處非法辦理并騙取收養證明行為。衛生部門要在健全孤兒醫療保障體系中發揮積極作用，提供公共醫療服務，制定優惠、減免政策，加強對醫療保健機構的監督管理，并為兒童福利機構提供必要的醫療技術支持。教育部門要在健全孤兒教育保障體系中發揮積極作用，優先將在校孤兒納入各項補助和資助范圍，加強學校教育教學管理和孤兒心理關懷。人力資源社會保障部門要完善孤兒就業保障體系，加強孤兒醫療保險服務，按照國家有關規定，完善兒童福利機構人員工資待遇政策。住房城鄉建設部門要進一步完善孤兒住房保障相關制度，切實落實優惠政策；對兒童福利機構的規劃、建設等給予支持。國土資源部門要對兒童福利機構的用地給予支持。銀監部門要指導各商業銀行做好孤兒基本生活費的銀行工作。法制辦等部門要研究擬訂有關兒童福利的政策措施。各有關部門對孤兒及孤兒家庭在身份認定、收養手續辦理及生活費發放等環節收取的費用要酌情給予減免優惠。

(四)社會各界廣泛參與，營造健康良好氛圍。各地、各有關部門要進一步加大對孤兒保障工作的宣傳力度，弘揚中華民族慈幼恤孤的人道主義精神和傳統美德，積極營造全社會關心關愛孤兒的氛圍。大力發展孤兒慈善事業，引導社會力量通過慈善捐贈、實施公益項目、提供各類服務等多種方式，廣泛開展救孤恤孤活動。

以上意見，請認真貫徹落實。