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一、指導思想和奮斗目標

1、指導思想。以科學發展觀為指導，以增加農民收入為核心，以體制機制創新為動力，以規劃為引領，以產業發展為支撐，以農村土地承包經營權流轉為關鍵，以在郊區和中心鎮建設經濟適用房小區為抓手，促進公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、現代文明向農村傳播，構建“以城帶鄉、以工促農、城鄉聯動、協調發展”的城鄉一體化格局。

2、工作思路。以現代都市農業為發展方向，以“為城市服務，靠城市發展”為動力，統籌城鄉發展規劃、產業發展、基礎設施建設、公共服務和社會保障發展，提高群眾生活水平；深化政府公共財政體制、農村土地管理制度、農村金融制度、城鄉戶籍制度、農村行政管理體制改革，促進農業規模化、市場化經營，切實增加農民收入，縮小城鄉發展差距。

3、奮斗目標。到2015年，全區統籌城鄉發展的體制機制基本建立，城鎮化率達到70%，城鄉居民收入比縮小到2.5:1，經濟社會實現又好又快發展。到2020年，統籌城鄉發展的體制機制基本完善，城鎮化率達到85%以上，城鄉居民收入比縮小到2:1。現代城市和現代農村和諧交融的新型城鄉形態基本形成，實現城鄉產業發展互相融合、城鄉社會事業同步發展、城鄉社會保障更加健全、城鄉基礎設施不斷完善、城鄉居民生活普遍改善，建成富裕文明和諧新。

二、基本原則

1、堅持探索創新。緊緊圍繞“保障農民權益、維護農民利益”這一核心，抓住規劃建設、社會保障、勞動就業、教育培訓、醫療衛生等關鍵環節，積極進行體制機制創新，著力構建城鄉一體、工農平等的經濟社會管理體制，保證城鄉居民享有同等的機會和權益，共享改革發展成果。

2、堅持示范帶動。按照先易后難、積極穩妥的原則，選擇有條件的鎮辦在整村搬遷、建設新社區等方面進行示范。全力加快小城鎮建設，通過提升鎮域農業產業化、工業化和城鎮化水平，增強中心鎮對產業、人口的集聚能力和對“三農”發展的帶動能力，提高農村社區對城市文明的接納能力，取得成熟經驗后，再逐步總結推廣，避免統籌城鄉發展運動化、簡單化。

3、堅持市場引導。在充分發揮行政推動作用的同時，積極運用市場機制，優化配置城鄉各種資源，構建城鄉融合的市場體系，實現城鄉生產要素的合理自由流動，對城鄉發展統一規劃、基礎設施統一建設、社會事業統一扶持，并適當向農業、農村和農民傾斜。

三、工作重點

（一）統籌城鄉發展規劃

1、科學編制規劃。打破城鄉規劃分割、建設分離、管理分治的思維定勢，樹立“全域”的規劃理念，結合市、區“十二五規劃編制”以及土地利用總體規劃、城市總體規劃修編，加緊編制完善我區城鎮體系規劃、土地利用規劃、村莊和農村新型社區建設規劃。本著因地制宜、節約資源、有利生產生活的原則，盡快形成中心集鎮、農村新型社區（農民集中居住區）建設規劃框架體系，實現城鄉規劃全覆蓋。

2、統籌空間布局。全面加快裝備制造功能區、汽車工業物流功能區、醫藥食品功能區和特色商業區等園區建設，推進項目向園區集中。進一步拓展城區的規模功能和承載農民轉移的能力，以生態、宜居、樂業為方向，健全馬莊、茂陵等中心集鎮功能，引導農民向城鎮（社區）集中。鼓勵農民以出租、股份合作等多種形式流轉土地承包經營權，推行“公司+農戶”和“公司+協會+農戶”等經營模式，統籌規劃建設產業基地，鼓勵土地向規模經營集中。

3、完善規劃管理。明晰發展計劃、建設、國土資源等部門在統籌城鄉發展規劃中的職能與責任，建立健全鎮辦建設規劃管理機構，強化各部門的協調配合，形成統一規范、組織嚴密的城鄉建設規劃管理體系，強化規劃的執行和管理，維護規劃的權威性、嚴肅性和實踐性。

（二）統籌城鄉產業發展

1、發展現代都市農業。緊盯城市居民的“菜籃子、果盤子、花園子”，實施“1·3·3”農業提升工程。堅持以市場為導向，著力建設雙照農副產品（花菜果薯）流通交易中心，實施“蔬菜上塬、果薯升等、花木擴面”三大工程，強力打造萬畝優質紅薯、萬畝設施蔬菜、萬畝苗木花卉三大基地，基本形成“南有苗菜花，北有果薯奶”的產業格局。到2015年，實現蔬菜種植10萬畝，“蟒塬紅”紅薯5萬畝、優質雜果5萬畝，苗木花卉2萬畝，全區規模養殖場（小區）達到10個，省級以上著名品牌或馳名商標達到2—3個，農業總產值達到24.7億元，農民人均純收入達到12018元。

2、發展農業產業化。用發展工業的思想指導農業，按照《關于加快發展農民專業合作經濟組織的指導意見》的精神要求，重點發展利益捆綁型，聯結緊密型的專業合作經濟組織，真正架起一座連接農戶與市場的橋梁，力爭2015年全區農民專業合作經濟組織發展到78個。培育引進龍頭企業，不斷拉長農業產業鏈條，圍繞農產品的生產、加工、銷售等環節編制項目，落實優惠政策，實施叩門招商，吸引科技含量高、規模大、競爭力強、品牌效應明顯的涉農企業來我區投資建廠。力爭每年引進和培育龍頭企業1—2戶，新增省市級重點龍頭企業2—3戶，到2015年全區省市重點龍頭企業達到20家。

3、發展現代服務業。大力發展現代服務業，把發展服務業作為優化產業結構、拉動經濟增長和融合工農產業、城鄉聯結的重要手段，引導農民群眾進城就業創業，積極從事二、三產業增加收入。爭取5年內全區所有行政村建成服務設施基本齊全、服務功能較為完備的農業生產資料、農產品、生活日用品、再生資源現代購銷網絡。積極整合農家樂、紅色旅游、生態觀光等多種型態的休閑觀光農業產業，促進農業轉型，繁榮農村經濟。

（三）統籌城鄉基礎設施建設

1、加強基礎設施建設。實施農村交通“兩網”（城鄉道路網、城鄉客運網）工程，加強通村公路維修管護，推進農村村莊道路建設和進戶路硬化，力爭5年內全面完成村莊街道硬化，公交化率達到90%，基本實現城鄉道路聯網化、群眾出行便捷化。以搞好農田水利和人飲工程建設為重點，每年完成6000畝中低產田改造，每年解決2萬群眾安全飲水問題。到2015年，全面完成農田渠系化建設，農村飲水安全率達到100%，自來水入戶率達到95%以上，全面提升農村基礎設施水平。

2、改善生活條件。抓緊實施新一輪農村電網改造升級工程，提高農網供電可靠性。擴大農村通訊、有線電視和互聯網的覆蓋面，為農民增收提供保障，到2013年全區實現村級綜合信息服務站全覆蓋。加快農民健身工程、農家書屋、村級組織活動陣地等公益設施建設，讓城市現代氣息涌入農村，讓農民體驗市民生活。

3、實施環境整治。以農村環境保護“雙百工程”為抓手，實施街道凈化、綠化、亮化、美化工程。積極發展適合農村特點的新能源，推廣液化氣、沼氣、太陽能等清潔能源。建立健全農村垃圾“戶集—組收—村清運”的三級集中處理機制，推行農村“一池三改”工作，徹底改變農村環境衛生“臟、亂、差”現象，每年建設新農村示范村和綠色家園生態示范村各5個。

（四）統籌城鄉公共服務

1、優先發展教育事業。鞏固義務教育“兩免一補”政策，加快農村中、小學布局調整和標準化建設。積極推進職業教育，培養高素質技能型人才。推動城鄉教師互動交流，全面提高農村教學質量。力爭到2015年實現全區義務教育初步均衡，高中階段教育入學率達到90%以上；到2020年實現全區基本普及學前教育和高中階段教育。

2、完善城鄉醫療衛生體系。深化醫療衛生體制改革，整合城鄉醫療醫技資源，建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療保障制度，不斷完善三級醫療衛生服務體系。到2012年實現農村衛生室全覆蓋、鎮辦衛生院基本達標，基本達到城鄉醫療資源共享化、醫療水平現代化、醫療服務人文化、醫療消費低廉化的目標，解決群眾“看病難、看病貴”的問題。

3、統籌發展其他社會事業。建立健全城鄉特困醫療救助制度，對城鄉特困戶實施大病醫療救助。發展農村文化體育事業，深入開展科技、文化、衛生、法律“四下鄉”活動，深化群眾性精神文明創建工作，提升城鄉群眾的社會事業水平。高標準改造建設農副產品批發市場、鄉鎮中心集貿市場，落實家電、汽車、農機具、建材等“下鄉”惠農政策，活躍農村消費市場，擴大農村消費規模，提升農村消費水平。

（五）統籌城鄉社會保障

1、統籌城鄉人才資源。加強農村實用人才培訓，分期分批對種養大戶、農村經紀人、運銷專業戶、龍頭企業領導等農村經濟能人進行系統專業培訓，強化其經營管理能力。以黨校為平臺，以政策理論為重點，有計劃地對鎮辦領導干部和村級主要干部進行集中輪訓，提升農村居民綜合素質。以實施“農村勞動力轉移培訓陽光工程”、“人人技能培訓工程”為重點，加強農民轉移技能培訓，擴大農民技能培訓覆蓋面。

2、健全社會保障制度。不斷擴大農村新型社會養老保險制度覆蓋范圍，逐步縮小城鄉社會養老保障差距，力爭2年內基本實現對農村適齡居民的政策覆蓋。逐步提高新型農村合作醫療的報銷比例和保障水平，積極做好城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療制度之間的銜接并軌。完善社會救助和社會福利制度，健全分層分類救助辦法，加大助醫、助學等幫扶力度，逐步將全社會的老人、殘疾人、孤殘兒童以及需要救助的特殊困難人群納入福利對象范圍。逐步完善低保標準動態調整和價格補貼機制，縮小城鄉低保水平差距，提升農村民生保障水平。

四、深化農村配套改革

1、改革政府公共財政體制。建立財政支農穩定增長機制，轉變基礎設施投入方向。完善經費保障機制，加強對農村科教文衛事業的支持，加大村級公益事業建設一事一議財政獎補力度。探索建立道路、陣地、供水、垃圾、污水處理等農村基礎設施和小型公益設施由政府統一建設、鎮辦村統一管護的管理體制。

2、改革農村土地管理制度。穩定和完善農村基本經營制度，加強土地承包經營權流轉管理和服務，在不改變土地集體所有制性質和土地用途的情況下，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展專業大戶、專業農場、專業合作社等規模經營主體，促進農村集體建設用地使用權依法規范流轉。加強土地綜合規劃整治，集中建設新型農村社區，探索農村宅基地換住房、換就業、換社保的有效辦法，鼓勵農民向城鎮（社區）集中居住，整合閑置低效利用土地，解決城鎮化和新農村建設用地難題。

3、改革農村金融制度。培育農村資金互助社等新型金融機構，吸引和鼓勵商業銀行增設農村基層網點，拓寬“三農”融資渠道。按照尊重農民物權原則，允許農民以房屋、果園、土地經營權、大型農機具等作抵押，擴大有效擔保物范圍。探索設立農民工創業貸款、特色產業貸款、“一村一品”貸款、設施農業貸款、農業集約化經營貸款、龍頭企業扶持貸款等有特色、有針對性的貸款種類，增加農戶小額貸款投放，積極發展聯戶貸款，解決農民信貸難題。探索建立政策性農業保險制度，降低農民生產經營風險。

4、改革城鄉戶籍制度。按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續”的原則，深化戶籍管理制度改革，實行城鄉一元化的戶口登記制度。取消農業和非農業的戶口性質劃分，按照實際居住地統一登記為“居民戶口”，使進城居住的農民在勞動就業、計劃生育、子女上學、社會保障以及經濟適用住房等方面與城鎮居民享有同等待遇。外遷入人員在本地居住滿3年、具有穩定收入來源的，可辦理戶籍遷入手續；本籍已登記為“居民戶口”且在農村有承包土地的人員，可保留土地承包經營權，同時依法享有和履行農村集體經濟組織成員應有的權利和義務。

5、改革農村行政管理體制。結合鎮辦不同的功能定位和發展特色，確定不同的考核內容和辦法，引導鎮辦實現由傳統管理型向現代服務型轉變。扎實開展村級綜合改革，推動村級事務管理服務職能與集體資產經營管理職能相分離，明晰產權，健全村級組織運轉保障機制。以便民、助民、利民、安民、富民為出發點，加強農村社會公共管理工作，建立健全農村社會服務工作保障機制。合理規劃布局農村新社區，切實完善農村新社區的服務、自治、穩定和保障功能，構建功能齊全、服務全面的新平臺，促進農村社區化進程。

五、組織領導

1、強化組織保障。充分發揮區統籌城鄉發展領導小組及其辦公室牽頭抓總、協調指導、督促落實的職能，整合社會各方面資源，協力推進全區城鄉一體化進程。區建設、國土、農林、交通、教育、文體、衛生、人勞、公安、信用社等有關部門要結合本部門實際，研究制定目標任務、操作辦法和配套政策，有序有效推進城鄉統籌發展。

2、強化基層建設。以開展創先爭優和“科學發展、升級晉檔”活動為載體，切實加強農村黨員、村民代表、農村工作指導員“三支隊伍”建設，不斷增強農村執政基礎。進一步落實村務管理“四議四公開”決策監督制度，充分調動好、發揮好、維護好廣大農民的積極性和創造性。

3、營造輿論氛圍。多渠道加大宣傳推動作用，引導鎮辦和各部門的廣大干部群眾解放思想、提高認識，理解支持統籌城鄉發展工作，形成全社會共同參與的良好氛圍。

4、加強督查考核。完善城鄉一體化發展目標量化分解和考核評價，半年一督查，一年一考核，并聘請人大代表、政協委員以及群眾代表對城鄉一體化發展開展績效評估。考核評估結果列為黨政領導班子和領導干部工作業績考核的指標體系，作為干部選拔使用的重要依據。