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立法根本目的就是為了促進畜牧業持續健康發展，保障畜產品質量安全，維護人體健康，不同之處在于各自調整的主體和范圍有所不同，《畜牧法》側重調整畜牧業生產經營行為，《動物防疫法》側重調整動物防疫活動，《獸藥管理條例》側重調整獸藥經營質量，《飼料和飼料添加劑管理條例》側重調整飼料生產和經營行為，但是都離不開畜牧業生產、屠宰加工、流通活動及為畜牧業生產服務的飼料、獸藥的生產經營活動。

1推行畜牧獸醫綜合執法的必要性

1.1推行畜牧獸醫綜合執法是當前畜牧業發展的自身需求。從畜牧業發展階段看，當前我國畜牧業發展方式正處于加快轉型的關鍵時期，也是畜產品質量和衛生安全問題多發期，因此只有大力推行依法治牧，加強畜牧獸醫法制建設，推行基層畜牧獸醫綜合執法，提升畜牧業綜合生產能力，才能提高動物衛生和產品質量安全水平，提高國際市場的競爭力，才能保證畜牧業持續健康發展。

1.2從目前畜牧獸醫行政機關設置看，縣級畜牧獸醫行政機關的規模和公務員是受限制的，一個縣級畜牧推行畜牧獸醫綜合執法的必要性與可行性姚建生（青海省平安縣動物衛生監督所，青海平安810600）局只有5~6名人員編制，且畜牧獸醫行業法律法規專業性、技術性很強，僅幾名人員是無力承擔多項的行政管理事務和大量的執法職能的。因此必須將部分行政職能委托給下屬的事業單位。就畜牧獸醫行業出臺的上述法律法規看，除了《動物防疫法》明確授權了動物衛生監督機構的執法主體資格和具體的行政職能外，其他幾部法律法規的執法主體均為畜牧獸醫行政機關。因此，在實際執法過程中當地畜牧獸醫行政機關必須通過實施行政委托這種合同規則的形式，將某些行政職權委托給另一行政主體或其他組織，受委托者以委托機關的名義實施管理行為和行使職權，并由委托機關承擔法律責任，只有這樣，畜牧獸醫行政機關才能全面正確地行使好自己的職責。

1.3從目前畜牧獸醫法律法規實施的力度、規范程度和效果看，《動物防疫法》正是由于明確規定了執法的主體單位，在執行的過程中從機構設置、隊伍建設、配套制度的建設到執法的規范性、執法力度、社會民眾的認知度、執法效果等方面取得了明顯進步。

1.4目前許多縣級畜牧獸醫行政機關將某些執法職能委托給了多個下屬單位，但時常因簽署的委托合同不規范，或者部分法律的行政職能根本沒有委托；加之受行政委托的單位同時承擔多項職能，行政機關對受委托的單位缺乏科學有效的監督考評機制，出現了執法漏洞和執法不專一現象，致使執法效果大打折扣。表現出各自為政，力量分散，重大案件查不出，一般案件抓不住，很難開展經常性執法，窮于應付一些突擊性的檢查等。甚至出現職能不清，責任不明，關系不順，相互推諉的現象。以對“瘦肉精”的監管為例，涉及飼料及添加生產銷售環節、獸藥的經營使用環節、動物的養殖環節、動物運輸交易環節、動物屠宰加工環節，肉品的銷售環節等，面對這樣一個鏈式的系統工作，如果行政主管部門安排部署不科學，職責不清，分工不明，監督不到位，其中任何一個環節都有可能出現問題。

1.5在目前畜牧獸醫行政機關單設的情況下，只有首先統一本系統有關畜產品質量和衛生安全的行政執法職能，才能形成強大的綜合執法力量，才能進行高效的管理和指導，也才能和其他有關食品安全職能部門進行聯合、協作。如與環保部門配合，整治畜禽養殖產地環境污染問題，與商務、工商部門配合，推行畜產品市場準入制度等。

2實行畜牧獸醫綜合執法的可行性

2.1合理的理論創新依據。綜合執法就是對行政法中獨立的行政檢查、行政處罰和行政許可等職能從各行政主體分離出來，至于具體分離那些職能由行政主管機關根據需要決定，并以簽署委托合同文件的形式集中委托給機關內部設立的專門執法機構來統一行使執法職能。這樣可以避免多頭執法、執法擾民等現象，這是行政法治變革的趨勢，既符合職能分離的行政民主化要求，又符合行政權相對集中的行政效率化要求。綜合執法的實質是集中行政處罰權，強化執法力度，切實保護廣大消費者的合法利益。

2.2憲法和法律上的依據。在建設法治政府的進程中，如何革除現行體制的弊端，并科學合理地設置新的執法體制，是一個在理論和實踐上都必須予以突破的課題。《行政處罰法》一個重要的立法目的就是“為了保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序”。《行政處罰法》也有集中行使行政處罰權的制度，《中華人民共和國農業法》規定“縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當在其職責范圍內健全行政執法隊伍，實行綜合執法，提高執法效率和水平”。關于行政職權委托，《行政處罰法》第十八條做出了明確規定。

2.3成功經驗的借鑒。北京、湖北、山東等地通過動物衛生監督體制改革，將種畜禽生產經營和畜禽養殖環節、獸藥飼料、動物防疫監督管理、畜產品質量安全等職能交由動物衛生監督機構行使，加掛畜牧獸醫綜合執法牌子，在合理整合力量的基礎上，建立專職的執法隊伍，實現了基層畜牧獸醫執法專業化、規范化、常態化，從體制機制上保障了法定職責的履行，這些地方的做法給畜牧綜合執法的推進提供了有益借鑒。

2.4在目前畜牧獸醫行政機關單設的情況下，只要畜牧獸醫行政機關認識到位，更容易改革系統內現行的分散執法體制，整合執法資源，全面推行系統內綜合執法，同時便于畜牧獸醫主管部門對畜牧獸醫綜合執法機構的指導、監督和考評。也有利于執法人員的管理和培訓、考核，有利于集中財力改善執法裝備，樹立良好的行業執法形象。總之，未來幾年，畜牧獸醫綜合執法在畜牧業發展中不可或缺，也是畜牧部門完善職能、履行職能的重要手段，需要各級畜牧獸醫部門在抓好專業執法隊伍、整合畜牧獸醫執法力量、創新畜牧獸醫執法體制機制、建立聯動監管機制、統一行使行政處罰權等方面做出重要嘗試和探索。

作者：姚建生單位：青海省平安縣動物衛生監督所