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“有效銀行監管”這一概念是巴塞爾委員會在《有效銀行監管的核心原則》中提出的概念。概括地說，有效銀行監管方式應當以重視發揮市場機制作用為手段，以維護金融市場穩定為目的，以加強被監管者的信息披露和對風險的內部管理為中心，壓縮監管成本，增進監管收益，提高監管效率。而這種監管方式的獲得，是近些年銀行業為提高監管的有效性進行了廣泛探索的結果。隨著市場經濟的不斷發展，中國的金融風險因素在不斷地積累，建立一套有效銀行監管制度已迫在眉睫。

一、傳統銀行業監管方式的缺陷

傳統的銀行監管一直圍繞著兩個出發點展開：一是制定各項強制性標準和合規要求，要求金融機構的各項指標不得低于或高于規定值；二是構筑公共安全網，提供隱性或公開的金融機構破產保護，以保護債權人、尤其是個人儲戶的利益。這種傳統的銀行業監管方式確實在一定程度上減弱了金融機構的經營風險，保護了存款人的利益。但隨著銀行業經營環境及其自身的不斷發展變化，這種方式逐漸顯露出它的缺陷。90年代以來，銀行業虧損倒閉的事件頻頻發生，如巴林銀行、里昂信貸、大和銀行、住友銀行等先后陷入經營困境，造成巨額損失。這進一步說明了，現在的金融環境下傳統的監管方式已是難以適從，面臨著巨大挑戰：

1．金融自由化侵蝕了傳統監管方式的基礎。歷史地看，監管者為防范風險而進行的監管活動，與國際銀行界為開拓市場而進行的金融創新，常常表現為不斷推進的動態博奕過程。如果說60年代和70年代的金融管制與金融創新基本上處于一種“貓鼠追逐”的狀況，那么，進入80年代，西方掀起金融自由化浪潮，許多國家放松了對銀行業的管制，由此使得金融業務大量交叉滲透，表外業務的增長異常迅速，其中金融衍生工具的迅猛發展也成為金融自由化過程中最重要的內容。

雖然金融自由化和金融危機間并無直接的關系，但許多銀行體系卻隨著自由化經歷了嚴重的問題。特別是沒有健全嚴密的內控體系和審慎的監管體系，致使不斷發展的銀行業中所蘊含的風險迅速增加。如金融衍生工具刺激了越來越多的國際銀行從事投機交易，金融衍生工具也就由避免風險的金融工具變成了最危險的金融工具。“虛擬經濟”的不斷膨脹，已越來超脫離實際經濟運行，并使得銀行業傳統的監管方式日益捉襟見肘。

2．銀行兼并浪潮向傳統的監管方式提出了新的挑戰。90年代以來，國際銀行業并購事件層出不窮，形成席卷全球的銀行兼并浪潮。銀行業的兼并風潮向傳統的監管方式提出了新的挑戰。首先，銀行業的兼并加強了銀行業的集中程度。銀行業的集中，一方面可以提高抗風險能力，另一方面也容易因風險管理不當而積重難返。西方金融界有一種說法；“太大了，以致不能破產”。超級銀行、巨型銀行出現問題甚至是倒閉，對金融體系、甚至于整個社會經濟意味著災難性的打擊。1986年美國大陸伊利諾斯銀行和1995年巴林銀行的危機，都曾引起國際金融界的巨大恐慌。因此，如何加強對越來越多的超級銀行、巨型銀行的監管，是國際銀行監管所面臨的一個新課題。其次，銀行業的兼并風潮使全球金融市場的競爭逐步進入壟斷競爭時代。因此，防止超級壟斷、維護平等競爭秩序、防止金融風險在惡性競爭中累積，就成為監管當局最為迫切的任務之一。第三，銀行業的兼并在推動銀行規模擴大的同時，也逐漸沖淡了銀行業與證券、保險等行業的界限，新興的超級銀行業務品種繁多，業務區域遍布全球，這無疑加大了國際銀行監管的難度，使各項監管措施更加難以及時、準確、有效地實施。

3.全球銀行業的國際化對穩健的銀行監管提出了新的要求。銀行國際化在給國際金融市場帶來空前繁榮的同時，也帶來了巨大的潛在風險。據國際清算銀行1996年的統計，在銀行業為主導的外匯交易市場上，日交易規模估計可達1．2萬億美元，幾乎為1989年的兩倍；許多商業銀行進行大量風險極高的OTC交易，到1995年3月底，合約總額達41萬億美元。由于國際銀行間的業務往來空前增加，風險的累積、擴散十分迅捷，在全球支付與清算系統中，一旦某家銀行出現問題不能按時清算，必然會造成全球性的連鎖反應。

4．轉型經濟和新興市場的發展要求調整國際銀行業的監管。轉型經濟和新興市場的發展，使得這些國家的銀行業獲得了新的發展空間。在世界經濟一體化浪潮的推動下，一方面發達國家的銀行業在轉型和新興市場的發展潛力和盈利機會的吸引下，開始向這些地區擴張；與此同時，發展中國家也紛紛加快金融改革步伐，如推進本幣自由兌換、開放金融市場、放松外資銀行進入管制和國際資本流動管制，并在國外廣泛設立分支機構，這就使得轉型經濟和新興市場在國際銀行業中的重要性不斷趨于上升。但是，在傳統的國際銀行業監管原則的制定中，考慮轉型經濟和新興市場方面十分有限，這就使得原來的監管原則對于新興市場和轉型經濟來說顯得有些隔靴搔癢。

二、有效銀行監管制度的核心內容

“如何適應新的變化情況來建立一套有效的監管制度”、“如何提高監管當局反金融危機的能力”是各國監管當局在不斷思考和不斷控制的問題，巴塞爾委員會1997年推出的“核心原則”和新近公布的“新資本協議框架”正是這樣一種努力所取得的成果。這些成果表明，一套有效的銀行監管機制具備這樣一些因素：

1．進行全面的風險管理。1988年“巴塞爾協議”起草時，由于銀行業仍側重于傳統的銀行業職能，信用風險被視為最重要的風險要素。但是，隨著國際金融市場的蓬勃發展和銀行業國際化趨勢的增強，僅僅管理信用風險也就難以滿足有效監管的要求了。對信用風險、市場風險、國家和轉移風險、利率風險、流動性風除、操作風除、法律風險、信譽風險等各種風險實施全面風險管理，成為銀行業監管的一個重要趨勢。在各個局部風險的管理方面，巴塞爾委員會的探索也是富有代表性的。巴塞爾委員會的“銀行業有效監管核心原則”和“新資本協議框架”，更使防范銀行業風鹼的視野大大拓寬。金融機構自身也正在努力提高資本充足率的同時，認真考慮如何控制交易風除。可以說，銀行業已經進入了一個全面的風險管理時期。

2．加強銀行內部風險控制。90年中期，“巴林風暴”和“大和風波”使國際金融界大為震驚。對于這兩個風險案例，人們的一個共識是：巴林銀行倒閉和大和銀行巨額虧損的根源在于內部控制系統不完善。這同時也說明，商業銀行內部監管是銀行風險的基礎和關鍵所在，離開商業銀行完善的內部控制和風險監督，外部監管的有效性是難以得到保證的。因此，在強化中央銀行外部風險監管的同時，需要商業銀行加強其內部風險管理系統和市場監督。新西蘭儲備銀行于1996年1月起推行新的監管制度，提出央行雖然有責任保護銀行體系，但是當銀行出現問題時，中央銀行不再出面挽救，并希望商業銀行完善其內部控制制度。這項改革旨在完善商業銀行在存款保險和央行挽救下產生的道德風險危機問題，避免銀行過度冒險，刺激銀行加強控制經營風險、提高董事會的管理質量。德意志銀行為加強內部監督控制，實行全員控制和全員監督，即有專業控制，又有地區和部門控制，職責明確，責任到人，已形成一套較為科學和完整的內部管理體系。英國的巴克萊銀行努力準確衡量經營風險并對風險定價，在放款時，還對信貸風險設立特殊的準備金。

3．改善信息披露制度，引入市場約束。準確、及時、充分地獲取和處理各種信息，是對銀行業實施有效監管的一個基本前提。因此，完善信息披露制度也成為對銀行業加強監管的一個重要的趨勢。巴塞爾委員會新近推遲的“新資本框架協議”對銀行的資本結構、風險狀況、資本充足狀況等關鍵信息的披露提出了具體的要求。新框架充分肯定了是具有迫使銀行有效而合理的分配資金和控制風險的作用，穩健的、經營良好的銀行可以以更為有利的價格和條件從投資者、債權人、存款及其他交易對手那里獲得資金；而風險程度高的銀行在市場中則處于不利地位，它們必須支付更高的風險溢價、提供額外的擔保或采取其他安全措施。于是，這種市場懲罰機制可以促使銀行保持充足的資本水平，支持監管當局更有效地工作。為了確保市場約束的有效實施，必然要求建立銀行信息披露制度。新資本協議框架中所要求的信息披露的潛在參照標準是美國的銀行信息披露要求，如大型銀行要求按季度披露范圍廣泛的風險信息。

4．建立起銀行監管的國際合作機制。隨著銀行業的國際化，金融風險在國家之間相互轉移、擴散的趨勢不斷增強，加強銀行業監管的國際合作變得日益重要和迫切，全球性統一監管成為大勢所趨。在全球性統一監管的進程中，巴塞爾委員會、國際貨幣基金組織等國際機構發揮了重要作用。目前，國際銀行監管的雙邊合作盡管少些，雙邊信息溝通的主要形式是監管當局之間的非正式交流，但由于非常及時和靈活，同樣起到了溝通信息的作用，在處理銀行危機時尤其如此。

概括地說，有效銀行監管的核心內容包括全面風險管理、外部監管、內部控制以及市場約束四大支柱，且這四大支柱是緊密聯系在一起的。

三、有效銀行監管機制中監管主體的選擇

一些國家負責研究金融體制改革和銀行立法的官方組織幾乎都提出了應該由誰來履行銀行業監管職能的問題。對于轉軌的中國來講，認真、謹慎地思考這一問題顯得尤為重要。因此，銀行業監管的這種制度結構和決策過程涉及許多利益并從根本上決定著銀行業監管的效果。

綜觀世界各國，銀行業監管主體有由中央銀行負責的，有由財政部門負責的，有由政府設立專門的銀行監管機構負責的和由中央銀行聯合其他銀行業監管機構共同負責的，形式不一而足（具體見表1）。但近年來，面對金融業競爭的激化、經營風險上升和銀行業監管難度增加的現實，國際上銀行業監管主體有了相應的變化：一方面原來有些國家多頭、重疊的金融主體逐漸趨向單一。另一方面，許多國家中央銀行的監管職能得到不斷強化。

對于中央銀行作為主體的監管形式，人們不免會有這樣的疑問：一是中央銀行是否應獨立承擔監管職能；二是央行一身二任是否影響其銀行業監管職能的發揮。參照各國經驗，我們可以做這樣一番思考：

首先，中央銀行是否是作為監管主體的最佳選擇。從理論和一般意義上講，在現代市場經濟條件下，銀行業監管主體問題主要取決于監管的特點。與其他管制政策相比較，銀行業監管特點在于它的公益性、廣泛性和復雜性。銀行業監管的復雜性又主要體現為其專業性和技術性。銀行業監管主體問題的這些特點從理論和邏輯上規定了有效的監管制度應當在一個更為特定和一般的制度結構中產生。這種特定和一般性的銀行業監管制度結構從理論分析和探索的意義上看，至少包括以下要點：（1）銀行業監管主體的充分獨立性和自主性；（2）金融監管機構的技術性和專業性；（3）金融監管的分支機構與集中統

上述規定性表明，只要中央銀行具備充分的獨立性，并且法律賦予其監管金融業的職權，那么它就構成金融監管主體或機構的最佳選擇。這不僅因為金融監管的某些目標與中央銀行的貨幣政策目標直接相關，而且還在于中央銀行所具備的法律地位、與銀行的廣泛聯系、高度的專業性和技術性、廣泛分布的分支機構等“資源條件”，使得中央銀行最適宜充當金融監管主體的角色，它能比其他政府機構更為有效地和低成本地履行金融監管的職責。正因為如此，在現實中無論是單一的金融監管模式還是多頭的金融監管模式，中央銀行均在金融監管過程中發揮重要作用。而且，更多的市場經濟國家選擇了中央銀行集中進行的單一金融監管制度模式。

其次，如何處理央行“一身二任”導致的利益沖突。當前，世界各國的央行一般都擔負著制定執行本國貨幣政策和對本國金融體系進行監管的雙重職能。在市場經濟中，當兩種職能常發生沖突，中央銀行一身兼二任，會不會影響其監管職能的發揮呢？這就是問題之所在。

中央銀行執行監管職能時，面臨的主要問題是，當央行執行以抑制通貨膨脹為目的的緊縮政策時，如果因此導致其監管下的銀行破產，這時央行是否應減輕其貨幣政策力度。如，美國聯邦儲備銀行在處理圣路易斯銀行破產案和日本處理“住友”事件時，都面臨過這樣的問題。另一方面，以長期歷史經驗看，還未出現過央行由于拯救某些銀行破產而向社會投放過多貨幣，以致引起通貨膨脹的先例。而且，假設將來真的發生這樣的事態，中央銀行同樣可以通過公開市場操作吸納過量貨幣，從而消除因此產生的利益沖突。事實上，金融監管通過嚴格的風險管理可以為貨幣政策工具的運用創造條件，配合和支持貨幣政策的操作。國外有一種觀點認為，金融監管是貨幣政策的～種工具：存貸比例的監管有利于消除貨幣供應的倒逼機制，增強央行吞吐基礎貨幣的主動權；對清償力的監管可以為公開市場業務操作奠定基礎；對資產流動性監管可以保證存款準備金率的作用力；加強對貸款風險的監管有利于再貼現政策的運用等。

總之，銀行監管是一種補救市場失靈和維護銀行業體系穩健有效運行，并藉以提高資源配置效率及使公共利益不受侵害的制度安排。中央銀行的性質和職能決定了它負有銀行業監管的重要職責。在中國，中國人民銀行無疑是作為銀行監管主體最佳選擇，1995年《中國人民銀行法》也明確了這一點。

四、中國的現實思考

近幾年，隨著中銀信托投資公司被接管收購，中國農村發展信托投資公司被行政關閉，以及廣東國際信托投資公司、海南發展銀行等的倒閉，銀行業的有效監管問題在我國也成為令人關注的問題。我國舊的銀行監管模式總體上是同舊的經濟體制和金融體制相適應的，因而不能適應市場經濟條件下金融機構與金融業務發展對監管的要求。目前，我國的銀行業監管還存在與現實不相適應的環節和方面：（1）對銀行業監管的目標認識模糊；（2）銀行業監管的內容存在盲點；（3）銀行業監管手段單

一、落后；（4）銀行業監督管人員素質不適應形勢發展需要。

面對加入WTO后的沖擊，為了進一步提高我國銀行業監管的協調性和有效性，這要求作為行使銀行業監管職能的中國人民銀行從我國的實際出發，借鑒西方發達國家銀行業監管實踐的成功經驗，轉變監管方式，完善監管機制。

其一，逐步實現由信用風險管理向全面風險管理的轉變。當前，我國對銀行風險資產以及資本充足率的監管，主要是考慮信用風險，基本上沒有考慮利率風險、操作風險等。隨著中國利率市場化的推進，利率波動更為頻繁；銀行業務操作的環節不斷增加，對電腦等的依賴加大，同時也相應加大操作風險。因此，要真實反映銀行風險狀況，就必須考慮利率風險和操作風險。這也顯示，如果不能對利率風險和操作風險進行很好的管理，就必須要配置更高水平的資本金。

其二，央行外部風險監管與商業銀行內部風險控制的協調。為了保證風險監管的有效性，人民銀行要把督促、檢查商業銀行是否建立和嚴格執行完善的內控制度作為風險監管的一個基本的重要環節來抓。此外，在條件成熟時，要建立商業銀行的信息披露制度。要求商業銀行適當披露其財務信息，以利于公眾了解銀行的運作情況，提高銀行體系的透明度，以市場力量來約束商業銀行經營行為，促使銀行穩健經營。通過中央銀行的外部監管、商業銀行的內部控制以及社會力量的公開監督來保證我國銀行業防范和化解金融風險的有效性，提高銀行業抵御風險的整體效能。

其三，建立和健全我國銀行業危機的援救和補救處理體系。銀行業監管中的保護體系包括援救性措施和事后補救措施。前者即指央行擔當最后援助貸款和搶救行為。而事后補救措施的主要形式是存款保險制度，它是保護存款人利益、穩定金融體系的最后一道防線。我國長期以來銀行業監管的目標主要是保證中央銀行貨幣政策的實現。隨著我國市場經濟體制的建立，如何保護存款人的利益這一突出問題提到議事日程。為此，發展存款保險制度是我國銀行監管深入發展的必然舉措。

總之，近年來中央銀行已由過去單純的合規性稽核監督向以防范金融風險為核心的審慎監管轉變，我國的銀行業監管已經開始走上了系統化、規范化和國際化的軌道，但是，與國際銀行監管水平特別是發達國家銀行業監管水平還有一定差距，因此，必須增強中央銀行監管力度，建立科學的銀行業監管體系。為此，我國中央銀行應積極創造條件提高監管人員素質，建立和完善金融機構的信息披露制度、資信評級制度、年檢制度、監管程序以及存款保險制度，明確中央銀行作為最后貸款人的責任。年代中期，“巴林風暴”和“大和風波”使國際金融界大為震驚。對于這兩個風險案例，人們的一個共識是：巴林銀行倒閉和大和銀行巨額虧損的根源在于內部控制系統不完善。這同時也說明，商業銀行內部監管是銀行風險的基礎和關鍵所在，離開商業銀行完善的內部控制構與金融業務發展對監管的要求。目前，我國的銀行業監管還存在與現實不相適應的環節和方面：（1）對銀行業監管的目標認識模糊；（2）銀行業監管的內容存在盲點；（3）銀行業監管手段單

一、落后；（4）銀行業監督管人員素質不適應形勢發展需要。

面對加入WTO后的沖擊，為了進一步提高我國銀行業監管的協調性和有效性，這要求作為行使銀行業監管職能的中國人民銀行從我國的實際出發，借鑒西方發達國家銀行業監管實踐的成功經驗，轉變監管方式，完善監管機制。

其一，逐步實現由信用風險管理向全面風險管理的轉變。當前，我國對銀行風險資產以及資本充足率的監管，主要是考慮信用風險，基本上沒有考慮利率風險、操作風險等。隨著中國利率市場化的推進，利率波動更為頻繁；銀行業務操作的環節不斷增加，對電腦等的依賴加大，同時也相應加大操作風險。因此，要真實反映銀行風險狀況，就必須考慮利率風險和操作風險。這也顯示，如果不能對利率風險和操作風險進行很好的管理，就必須要配置更高水平的資本金。

其二，央行外部風險監管與商業銀行內部風險控制的協調。為了保證風險監管的有效性，人民銀行要把督促、檢查商業銀行是否建立和嚴格執行完善的內控制度作為風險監管的一個基本的重要環節來抓。此外，在條件成熟時，要建立商業銀行的信息披露制度。要求商業銀行適當披露其財務信息，以利于公眾了解銀行的運作情況，提高銀行體系的透明度，以市場力量來約束商業銀行經營行為，促使銀行穩健經營。通過中央銀行的外部監管、商業銀行的內部控制以及社會力量的公開監督來保證我國銀行業防范和化解金融風險的有效性，提高銀行業抵御風險的整體效能。

其三，建立和健全我國銀行業危機的援救和補救處理體系。銀行業監管中的保護體系包括援救性措施和事后補救措施。前者即指央行擔當最后援助貸款和搶救行為。而事后補救措施的主要形式是存款保險制度，它是保護存款人利益、穩定金融體系的最后一道防線。我國長期以來銀行業監管的目標主要是保證中央銀行貨幣政策的實現。隨著我國市場經濟體制的建立，如何保護存款人的利益這一突出問題提到議事日程。為此，發展存款保險制度是我國銀行監管深入發展的必然舉措。

總之，近年來中央銀行已由過去單純的合規性稽核監督向以防范金融風險為核心的審慎監管轉變，我國的銀行業監管已經開始走上了系統化、規范化和國際化的軌道，但是，與國際銀行監管水平特別是發達國家銀行業監管水平還有一定差距，因此，必須增強中央銀行監管力度，建立科學的銀行業監管體系。為此，我國中央銀行應積極創造條件提高監管人員素質，建立和完善金融機構的信息披露制度、資信評級制度、年檢制度、監管程序以及存款保險制度，明確中央銀行作為最后貸款人的責任。