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行政法與市場經濟有著密切的聯系

中國在實行計劃經濟的年代，行政法很不發達，很不完善，甚至可以說，那時實質上沒有行政法。誠然，在計劃經濟時代，民法、刑法等其他部門法也很不發達，很不完善。但不管怎樣，那時的法院還是設置著民事審判庭、刑事審判庭，依據著某些很不完善的法(主要是政策)審理著民、刑事案件;公民違法，要被追究相應的民、刑事責任。而行政法的情況就不是這樣，不僅法院未設置行政審判庭，不受理公民控告政府機關違法、侵權行為的案件，就是在行政系統內部，也沒有專門受理公民不服行政行為的復議機構和制度;政府機關行為違法，沒有正式的法律途徑追究責任。在那時，既沒有法(或幾乎沒有法)規范政府的行為，也沒有追究政府違法責任的機構和制度，因此可以認為在計劃經濟時代不存在行政法。

自八十年代起，中國開始逐步向市場經濟過渡，行政法才真正生長、發展起來。首先，國家開始制定法律、法規規范各行政領域行政相對人的行為。其次，或與此同時，國家也開始制定法律、法規規范政府機關的行為，包括以行政組織法規規范政府機關的組織、職權;以行政行為法規范政府機關的活動原則和活動程序;以行政監督和責任法規范政府機關違法、侵權行為責任的追究。進入九十年代，中國更是通過人大正式制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》，由國務院了《行政復議條例》、《行政監察條例》、《國家公務員暫行條例》，相應地建立起了行政監督、行政責任、行政救濟等行政法制度，特別是“民告官”的行政復議和行政訴訟制度。中國行政法在短短十幾年的時間內，走過了外國一些行政法發達國家幾十年，甚至上百年的路程。

以上事實說明了什么問題呢?為什么在計劃經濟體制下行政法那樣不發達，甚至不存在，而一旦步入市場經濟，行政法就以如此決的速度生長和發展起來?這說明行政法與市場經濟存在某種特殊的聯系。

行政法就其實質而言，是規范和控制政府權力，調整政府與公民(公民個人與公民組織)之間關系的法律。在封建時代，君權至上，統治者的權力不受控制，從而不可能有行政法。在自由資本主義時代，政府權力有限，其所介入的領域和所干預的事項有限，公民與政府打交道的場合不多，故社會對行政法的需要程度不大，因此，那時雖有行政法，但行政法很不發展。人類進入二十世紀以后，社會、經濟隨著現代科學技術進步有了迅猛的發展?？萍歼M步和經濟高速發展一方面給人類帶來了大量的財富，另一方面也給社會帶來了大量的矛盾和問題，如環境污染、生態破壞、不正當競爭與壟斷、通貨膨脹、失業、吸毒等。解決這些社會問題提出了加強政府權力的需要。行政權從而開始廣泛介入人們社會、經濟生活的各個領域，以至到后來人們從搖籃到墳墓都離不開政府，離不開行政權。政府對社會、經濟的管理、監督、指導、協調在一定程度上消除或緩解了社會矛盾，為社會各群體共同相處和經濟活動的進行及發展提供了秩序，但行政權的加強又給人們帶來了新的社會間題:行政機關及其工作人員濫用權力，貪污腐敗、以權謀私、侵犯行政相對人的合法權益。人們為解決社會問題、消除社會弊害，保護自己生存、發展而創立起來的控制機制(政府及其行政權)在消除社會弊害的同時卻制造出新的社會弊害，給人們帶來新的災難。為此，人們不得不改造舊的機制，在舊的機制中增加新的控制系統，以使原控制機制既能有效地發揮作用，對社會實施有效的調控，保障社會秩序，又使之不致或盡可能少地產生負作用，給公民個人或組織的合法權益造成侵害。這個新的控制系統就是行政法及其制度。

可見，社會經濟發展所引發的各種.矛盾、問題導致了加強行政權的需要，行政權加強所引發的各種新矛盾、新問題則導致了加強行政法的需要。行政法所確立的一系列原則、制度，保障行政權依授權者的目的、授權者規定的方式、程序行使;使行政權行使者難于濫用權力，一旦濫用即要受到責任追究。

但是在計劃經濟體制下，行政法為什么發展不起來呢?計劃經濟體制下行政權不可謂不強大，濫用行政權的情況不能說不存在，甚至不能說不嚴重，然而行政法卻幾乎處于空白狀態?？梢娦姓ǖ陌l展還需要其他條件，其中之一就是行政權的相對一方一一公民和公民組織(包括企業組織、事業組織、社會團體等)—要在法律一L具有完全獨立的人格，在經濟上有獨立的財產利益，真正在法律權利義務上成為與行政機關相對應的一方主體。法律對于一方依附于另一方的關系是沒有多少用武之地的。在計劃經濟體制下，公民個人幾乎均從屬于一定的組織、單位，各組織、單位又均從屬于一定的行政機關。那時不要說國營企、事業單位不具有真正獨立的法人地位，就是當時的集體組織，也不享有完全獨立的經營自主權。管理者與被管理者不是獨立享有法律權利義務的雙方主體，而是一方從屬于或依附于另一方。

對于從屬、依附關系來說，其維系所依靠的是命令、服從，而不是法律。這是一方面，另一方面，當時作為被管理者的企業和其他組織絕大多數是國營或國有的，它們沒有屬于本身自己所有的財產，至于公民個人，其財產僅限于有限的生活資料和微薄的工資收入，這種經濟狀況自然不可能使行政相對人成為與行政機關平等爭論法律是非(是否違法，是否侵權等)的一方法律主體，從而管理者也就不需要，被管理者也不會要求制定行政法來規范雙方的關系。

市場經濟體制則不同，在這種體制下，企業獲得了獨立的經營自主權，它們在市場競爭中自擔風險，自負盈虧，它們的生存和發展要求有法律保護它們免受行政權的任意支配和干預，它們不愿意聽命于政府機關及其行政長官反復無常不斷變化的命令、指令、指示，然而市場經濟又需要政府對經濟進行宏觀調控，對相對人的行為進行一定的管理。在這種情況下，就需要以法律規定政府和被管理者各自的權利、義務，以法律規范它們的相互關系。不僅政府可以依法制裁違法的相對人，相對人也可以依法對政府的違法行為提起訴訟，要求政府承擔違法責任。政府和被管理者均成為了獨立的法律關系主體。這是一方面，另一方面，在市場經濟體制下，企業和其他組織有了自己的財產，公民個人也不僅擁有生產資料，甚至還舉辦私人企業和其他經濟實體，強大的經濟實力使它們有信心作為與政府相對應的法律主體;同時，其所擁有的屬于它們自己的大筆財富也深感到需要法律保護，以避免被政府以各種非法手段(如濫罰款、濫攤派、違法征收、沒收等)拿走。這樣，行政法就成了全社會的個人、組織，特別是擁有財產權、經營權的企業和其他經濟組織的迫切需要。中國行政法正是在這種需要中產生和發展起來的。

由此可見，社會經濟發展所引發的矛盾而導致的加強行政監控的需要以及行政權加強，行政權對社會經濟生活的廣泛干預所引發的新的矛盾(權力濫用和對被管理者權益的侵犯)而導致的對行政權控制的需要是行政法產生的社會基礎。而行使行政權的政府與作為行政管理相對方的公民、法人、其他組織均成為獨立的法律權利義務主體(這就是首先要求政企分開，政府與其他行政相對人分開，使企業和其他行政相對人脫離與政府的依附關系)是行政法存在和運作的前提條件。此前提條件在計劃經濟體制下不可能具備而只有在市場經濟體制下才能成就，因此，我們可以認為，市場經濟是行政法生長和發展的土壤，行政法植根于市場經濟體制之中。

行政法與市場經濟的關系如此:行政法離不開市場經濟，沒有市場經濟，行政法就不可能或者難以生長和發展。同樣地，市場經濟也離不開行政法，沒有行政法對行政權的規范和控制，沒有行政法對政府與公民、法人、其他組織關系的適當調整，市場經濟不可能正常運行和發展。

市場經濟體制下行政法的作用主要表現在以下三個方面:

一、賦予政府權力，確定政府權力的界限

市場經濟一方面需要政府權力的一定介入，以保障秩序;另一方面需要排除政府權力的過度干預，以保障市場主體的自由和活力。為此，就必須健全、完善行政組織法，明確規定各行政機關的職權、職責。行政組織法確定行政機關的職權、職責的意義在于:第一，明確各行政機關有權干什么，它能夠對行政管理相對人作出什么行為，行政相對人對行政機關哪些行為有服從的義務;第二，明確各行政機關應該干什么，它應該對社會實施哪些管理行為和為相對人提供哪些管理服務，行政機關不實施相應行為和提供相應服務，行政相對人可以以其“不作為”為由提起申訴、控告或向法院起訴相應行政機關;第三，明確各行政機關只能干什么，不能干什么，根據依法行政的原則，行政機關實施行政行為必須有法律依據，首先必須有法定職權、職責的依據，行政機關超越職權、職責對相對人實施的行為，相對人沒有服從的義務，行政機關要求相對人服從，相對人可以以其“越權”為由提起申訴、控告或向法院起訴相應行政機關。由此可見，法定職權、職責既是行政機關對社會實施管理，維護社會經濟秩序的依據，也是行政相對人防止行政機關行為不確定而任意所為，保護其合法權益不受行政越權或行政不作為侵犯的武器。

二、規范政府權力的行使，確定政府行為的方式

市場經濟的正常運作很大程度上取決于對政府權力的限制、制約。政府權力過大，什么都管，什么都干預，就會使市場失去生機，使經濟失去活力，就可能走計劃經濟的回頭路。但是要保障市場經濟的運行，防止政府對市場主體權益的侵犯，光靠限制政府權力是不夠的，甚至是很不夠的。政府權力即使以法律明確界定了并且界定得較為合理、適當，但是政府如果在行使這些權力時隨心所欲，以權謀私，貪污腐敗，同樣會使市場失去秩序，使市場主體失去對平等競爭的信心，從而把經濟搞亂、搞垮。因此，還必須制定完善行政程序法，以法規范政府行為的方式，確定政府行使行政權的基本原則(如公開、公平、公正原則)。行政程序法的意義在于:第一，保障民主，防止專斷。行政雖然不同于立法和司法，實行首長負責制，但現代行政同樣要求一定的民主程序，如制定法規、規章、政策，必須保證行政相對人的一定參與，行政機關作出影響行政相對人權益的行為，事前要通知相對人，讓相對人獲得必要的情報，并聽取相對人的意見，等等。第二，保障廉政，防止腐敗。行政程序中最重要的程序有公開程序、聽證程序、職能分離程序、不單方接觸程序、說明理由程序等?！肮_”包括法規、規章、政策和其他規范性文件公開，有關涉及相對人權益的信息、情報公開，有關影響相對人權益的決定、行為公開。凡對于公眾保密，不能讓公眾了解、查閱、復制的文件、信息、材料，應該有法律、法規的根據。“聽證”指行政機關作出與行政相對人權益有關的決定時，應當聽取相對人的意見、申述、建議，接受其提供的證據和有關材料，并根據需要組織當事人辯論、質證，行政機關在充分考慮到各種相關因素和權衡各種意見后再作相應決定。“職能分離”是為了加強權力制約，防止某些機構、個人專權，濫用權力而將行政機關內某些相互聯系的職能(如調查職能與裁決職能，執行職能與監督職能等)加以分離使之分屬不同的機構和人員掌管?！安粏畏浇佑|”是指行政機關就某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或裁決，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸(包括接受一方當事人的宴請，在家接待一方當事人求見等)?！罢f明理由”指行政機關作出涉及相對人權益的決定、裁決，特別是作出對相對人權益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明法律、事實根據及相關理由。所有這些程序顯然有利于促進廉政，防止腐敗。三，保障相對人權益，防止侵權。行政程序包括事前程序，事中程序，事后程序。

所有這些程序的一個重要目的就是防止行政相對人權益被行政機關任意專斷的行為侵犯。例如事前的告示、通知程序，事中的調查、聽證程序，事后的行政復議、行政訴訟程序，無疑都有助于制約行政機關及其工作人員濫用權力，保護行政相對人的合法權益。第四，保障行政效率，防止推誘拖拉的官僚主義。行政程序中的一個重要制度是行政行為的步驟、順序、時限法定制度，任何行政行為都必須遵循法定步驟、順序、時限，違反則要承擔法律責任。而法定步驟、順序、時限都應是經過認真的科學研究而選擇的最合理，適當的路線、速度，因而行政機關依此步驟、順序、時限行事無疑能提高行政效率和防止其相互推樓，相互扯皮，拖拉耽擱等而影響行政效率。

三、規定政府侵權行為的貴任，為行政相對人提供法律救濟

市場經濟的生機活力源于市場主體—參與市場經濟的組織和個人—的積極競爭精神，而市場主體的積極競爭精神則又很大程度上取決于法律對其合法權益(包括他們的人身權、財產權、經營權等)和自由的保護，使之免受各種不法行為的侵害，包括免受行政侵權行為的侵害。因此，要使市場經濟體制正常運作，除了要有行政組織法和行政程序法以外，還必須健全和完善行政救濟法，通過行政救濟法規定行政相對人在受到或即將受到行政侵權行為侵害時請求排除侵害和恢復被侵害的權益，以及追究行政侵權機關和相應公務員違法責任的途徑、制度。目前，我國行政救濟的主要制度有行政申訴制度，行政復議制度，行政訴訟制度，行政賠償制度。法律確定這些行政救濟制度的意義在于:第一，增強公民個人、組織對政府的信任和參與社會經濟生活的安全感，營造市場經濟的良好軟環境。市場經濟與責任政府是緊密聯系的。政府如對侵權行為不承擔法律責任，公民個人、組織受到行政侵權如不能獲得救濟，人們就會失去創造財富，發展經濟的積極性，市場經濟就會難以正常運轉，這是顯而易見的道理;第二，提高政府工作人員的法治觀念，促進政府依法行政。法治與尊重人權，尊重被管理者的合法權益是緊密聯系的。政府機關及其工作人員因行政侵權行為受到法律追究后，就會使他們逐步懂得權力是不可濫用的，被管理者的權益是不可以隨意侵犯的，從而使政府機關及其工作人員逐步養成依法行政的習慣。逐步以法治代替人治。第三，增強外商投資的信心，促進對外開放。外商進入一國投資，其目的是很明顯的，那就是要賺錢。賺錢不能不考慮賺錢行為的安全和賺到的錢的安全。如果投資國的政府不能保證他們的此種安全，他們的權益受到政府機關及其工作人員侵犯后不能獲得適當的救濟，他們就不會有投資的積極性。因為一個國家沒有行政救濟制度，就等于在該國沒有可靠的人身、財產的安全保障，大多數國外投資者可能不愿冒此種風險。第四，維護社會公正，保障社會穩定。一個國家.無論法律如何嚴密，制度如何健全，不公正和冤屈的事情總是難以避免的，一個國家的政府，無論如何廉政、勤政，個別的腐敗行為，個別的官僚主義總是難以避免的，個別的政府機關或政府機關工作人員侵犯公民、法人、其他組織權益的事情也總是難以避免的。社會的不公正現象和政府機關及其工作人員的腐敗、官僚主義、侵權行為等自然是導致社會不穩定的因素，此種因素必須限制在一定的限度內，以不致于造成大的社會動蕩，這種限制機制的重要環節就是行政救濟制度:公民個人或組織受到政府機關及其工作人員違法行為的侵害，有了氣，法律為之提供一個途徑給他出氣消氣，氣出了消了，事情也就平息下來了。但是如果沒有這種途徑，怨氣越積越大，有怨氣的人越來越多，社會穩定性就要發生動搖了，沒有穩定，發展市場經濟，強國富民的希望就都只能是一句空話。

綜上所述，我們可以得出一個結論:搞市場經濟不能沒有行政法。這種如同搞市場經濟不能沒有民商法一樣。因此，要建立市場經濟體制，發展市場經濟，就必須象重視民商法一樣重視行政法，象健全完善民商法一樣健全完善行政法。