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《殘疾人研究雜志》2016年第2期

摘要：

殘疾人和健全人一樣，具有勞動就業的基本權利。新中國成立以來，我國政府為推動殘疾人事業發展，啟動了以生存保障為目標和促進就業保障、完善就業服務等殘疾人勞動就業政策，對殘疾人就業起到了促進作用。隨著社會進步和殘疾人就業權利的提升，要實現殘疾人和健全人一樣平等就業，還需開拓福利主義的權利模式，實行以擇業自由為主要方向的就業促進政策。當前，政府需要盡快出臺權利保護模式下的殘疾人勞動就業政策，促進殘疾人人力資源的開發，擴展殘疾人就業的選擇范圍，最終實現殘疾人自由擇業權。

關鍵詞：

殘疾人；就業；保障；人力資源開發

殘疾人與健全人一樣，享有法律賦予的平等就業、自由擇業和取得勞動報酬或收入的勞動就業權利[1]。平等就業能夠使殘疾人獲得工作收入、參與社會生活實現人生理想和價值。通過平等就業，還可以使更多殘疾人成為國家和社會的人力資源，有效防止殘疾勞動力資源閑置和國家財富流失。因此，促進和保障殘疾人就業，無論是對殘疾人還是對國家的可持續發展都具有十分重要的意義。新中國成立60多年來，通過殘疾人就業政策的實施，殘疾人的就業率和就業規模都有很大提升，殘疾人就業保障也實現了從保障基本生活到保障就業基本權利及促進就業形式多元化的跨越。但是，由于殘疾人能力開發和職業培訓等制度保障不足，限制了殘疾人職業選擇的自由度。目前仍然需要進一步完善殘疾人就業保障制度理念，提升更高層次的就業政策。以下根據就業保障理念的變遷，將殘疾人就業政策發展過程劃分為：生存保障為目標的就業政策、勞動權利保障為目標的就業政策和就業服務為主的就業政策三個階段。通過梳理我國殘疾人就業政策理念的變遷過程和就業政策的發展階段，分析殘疾人就業政策變革的需要和原因，提出未來以擇業自由為目標的就業政策改革方向。

1生存保障為目標的殘疾人就業政策（1949年～1965年）

新中國成立到改革開放之前，由于經濟和社會發展處于恢復期，殘疾人就業政策也處于初創階段，對勞動就業的安排還限于生產自救，所以，這一時期殘疾人就業政策旨在維持殘疾人群體的基本生活需要。

1.1就業政策理念

解放前由于受帝國主義、封建主義、官僚資本主義的統治和奴役，殘疾人處于社會底層，相當一部分殘疾人過著沿街乞討、朝不保夕的生活。政府認識到殘疾人在社會生活中面臨的困境，將保障殘疾人生活作為當時中國經濟恢復和社會建設的一部分，積極關懷和倡導殘疾人就業以保證殘疾人有尊嚴的生活。這個時期的有關殘疾人就業政策幾乎都與保障殘疾人生活相關，或者說殘疾人就業政策的主要目標就是解除殘疾人生活困境。雖然充分適應了國民經濟恢復時期的經濟和社會環境要求，符合當時的物質文明和精神文明水平，但是，這個時期殘疾人就業政策理念只停留在保障殘疾人基本生存的最低層次。

1.2政策內容以收入補償和生活救助為主

1949年新中國成立后，黨和政府關注殘疾人的生活，采取各種措施救貧濟殘，開展生產自救[2]。沿街乞討、流離失所的殘疾人結束了悲慘狀況轉由政府收養救濟，獲得了基本生存的物質材料。二十世紀50年代中期，傷殘人福利院、榮軍療養院、精神病院等相繼出現。對暫無法就業而生活有困難的殘疾人給予救濟，無依無靠的殘疾人、殘疾孤兒和殘疾老人被分別安置在社會福利院、兒童福利院和敬老院[3]。在城市，為解除企業職工疾病傷殘方面的后顧之憂，1951年2月當時的政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》[4]，并在國營、公私合營、私營及合作社經營的工廠、礦場及其附屬單位與業務管理機關、鐵路、航運、郵電的各企業單位及附屬單位予以實施，這項政策使傷殘職工的生活得到了基本保障。城市中一些處于無業狀態但具備勞動能力的殘疾人，參加了貧民生產組織，開展了生產自救，并舉辦了手工業合作社（組），這些手工業合作社（組）發展成為后來的福利工廠或者企業，通過這些自救活動，殘疾人有了比較固定的生產勞動場所。在農村，凡缺乏土地和生產工具的殘疾人都分到了土地和生產工具，并參加了村互助組、合作社，通過生產資料的獲得，農村殘疾人有了一定的生產收入，滿足了他們的基本生活需要。

1.3該時期殘疾人就業政策的效果

在就業保障水平上，將殘疾人視為勞動救濟的對象，給予了最基本的生活保障，殘疾人的生產生活得到了基本維持。雖然這個階段的殘疾人就業政策體現了殘疾人的基本生存權利，但是無法體現殘疾人天然的勞動就業權利。在對殘疾人勞動就業的具體支持上，僅限輸血式的生產資料供給，對殘疾人勞動就業缺乏技術指導和勞動培訓。從促進殘疾人就業的效果來看，實現勞動就業的殘疾人人數和規模十分有限。1958年，福利工廠數量為463個，安置殘疾人3800人。在就業的領域和崗位上看，從事的職業單一化、崗位主要是普通工人和較低的職位。從原則規范上，當時政府還欠缺立法意識，未出臺相應的法律法規保障殘疾人勞動就業權利，導致了殘疾人未被納入勞動力市場之中[5]。總之，這一階段，殘疾人勞動就業政策初現萌芽，但是殘疾人勞動就業的邊緣性地位沒有發生根本性改變。

2以勞動權利保障為目標的就業政策（1978年～2007年）

改革開放后，我國建立了社會主義市場經濟體制，殘疾人也被納入到勞動力市場之中，殘疾人就業政策步入了前所未有的跨越式發展階段，對勞動就業的安排由原來的生產自救發展到多種形式就業，就業政策的目標由保障基本生存需要發展到保障殘疾人的勞動權利，積極實現殘疾人在勞動市場中的就業權利。

2.1就業政策理念

隨著經濟現代化發展和政治民主進步，就業政策的理念也不可能只是滿足殘疾人的基本生存需要，其理念需要進一步提升到關心殘疾人基本權益上面，特別是為殘疾人贏得尊嚴和社會認可的勞動就業權利上來。因此，保障殘疾人勞動權利，實現殘疾人平等就業，是新時期殘疾人就業政策關注的主要問題。勞動就業是基本的公民權利之一。在改革開放，經濟迅速發展的時期，需要更為注重與人類文明發展的結合。既要重視解放生產力和發展生產力，又要重視人的發展，實現人的基本權利。為此，政府在這一時期，通過多種就業形式的改革，實現了殘疾人更為廣泛的就業，一定程度上保證了殘疾人的就業權利。

2.2以勞動權利保障為基本政策內容

這一時期的就業政策，主要是通過改變就業形式以促進和保障更多的殘疾人就業。經歷從停頓階段到集中就業，再從分散就業到按比例就業，再到提出鼓勵殘疾人自愿組織起來就業的階段，最終形成了以在福利企業中集中就業，在機關、團體、企業事業組織和城鄉經濟組織中按比例就業，因地制宜、因人而異、靈活機動地自愿組織起來就業、個體就業及社區就業等多種形式并存的殘疾人勞動就業多元就業格局。在農村，殘疾人根據自身特點，參加種植業、養殖業或家庭手工業等多種形式的生產勞動實現就業，同時在鄉鎮企業和村辦企業中施行殘疾人按比例就業[6]。20世紀60年代后期，由于的影響，殘疾人事業遭到全面破壞，殘疾人勞動就業工作停滯不前。結束后，我國實行了改革開放的基本國策，殘疾人勞動就業工作得到了迅速恢復。我國殘疾人就業人數逐年增加，1978年～1987年，殘疾人就業人數平均每年增長31.6%。到1987年底，街道、廠礦、鄉鎮辦的福利企業發展到24741個，占福利企業總數的88.9%[7]。福利企業集中就業逐漸成為我國安置殘疾人就業的傳統渠道，也成為經濟體制轉型期殘疾人就業的主要形式，為解決后殘疾人就業發揮了重要的作用。　1988年國務院制定的《中國殘疾人事業五年工作綱要》和1990年頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》，使殘疾人的就業權益得到了國家法律政策確認，開啟了殘疾人就業的新篇章。以《中華人民共和國殘疾人保障法》為基本依據，國家后續又頒布《社會福利企業招用殘疾人職工暫行規定》、《分散按比例安排殘疾人就業辦法》、《殘疾人就業保障金管理暫行規定》、《工傷保險條例》等法規，對殘疾人勞動就業權利進行了特殊規定，要求各級政府進行統籌規劃，為各種形式就業創造條件，還規定了安排殘疾人就業達不到比例的單位按實際差額比例繳納殘疾人就業保障金和鼓勵超比例安排殘疾人就業等。2007年施行的《殘疾人就業條例》提出殘疾人就業實行集中就業與分散就業相結合的方針，促進了多元就業格局的形成。

2.3殘疾人就業政策的效果

從生存保障為目標的就業政策，到勞動權利保障為目標的就業政策的發展，意味著我國將以行善觀念為目的的殘疾人救濟安置已經提升到保障殘疾人權利和尊嚴的法制軌道。這一時期頒布的法律法規以及所形成的多元就業格局在很大程度上保證了殘疾人就業的穩定性和持續性，對保障殘疾人的就業權利起到了支撐作用。集中就業對接納人的生理和心理缺陷、改進和提高生產管理水平起到了積極作用，同時也有利于改進福利設施，解決各種不同的輔助工具，配置適應殘疾人生理特點的生活設施。按比例安排就業通過減免稅優惠政策及各種扶持保護措施，通過多渠道、多層次和多種形式，安排了一定的殘疾人勞動就業。不僅克服了單一依靠舉辦福利企業集中安置殘疾人就業的局限性，也實現了將殘疾人就業由國家負擔轉變為社會責任，增強了殘疾人平等參與社會的積極性。近年來，殘疾人個人或自愿組織起來從事個體經營，以及政府鼓勵的社區就業和居家就業等豐富了殘疾人的就業方式，提高了殘疾人就業政策的操作性和可行性。然而，這一時期的多元就業格局也存在問題，一是福利企業自身存在體制不活、設備簡陋、資金匱乏、產品落后、管理人員和生產人員素質偏低等問題，導致對抗市場機制的能力不強，福利企業在市場競爭中處于不利地位。二是按比例就業的實際效果并不好，主要表現在以下方面：用人單位聘用殘疾人的懲罰力度和監督力度不足，導致殘疾人按比例就業崗位不高、掛名就業依然存在；獎勵措施過于機械化，用人單位為稅收優惠或者鼓勵性補貼而進行安置，殘疾人常處于無關緊要的崗位就業；缺乏跟蹤評價、考核指標過于簡單，未納入就業殘疾人在崗位上的延續性和晉升等指標，殘疾人職業生涯的發展受到抑制等。

3以就業服務為主的就業政策（2008年至今）

隨著改革開放的深入和就業格局趨于穩定，就業政策的發展不再只依靠就業形式的調整實現，而是要通過完善就業服務體系和提出相關的政策措施來提高殘疾人就業質量。因此，這一時期殘疾人就業政策的重心放在了就業服務體系的建設上。

3.1就業政策理念的發展

盡管經過了半個世紀的努力，殘疾人就業工作取得了許多進展，殘疾人就業方式逐步放開、就業崗位的選擇面逐步擴寬。但是，因就業服務和支持體系無法跟進，出現了職業技能培訓項目固化不能滿足勞動力市場需求、就業輔助支持不足、就業援助力度不高等問題，殘疾人的就業工作依然面臨挑戰。為解決這些問題，政府和社會將就業工作的重點從過去調整殘疾人就業方式和優化就業格局，轉移到了職業培訓和支持服務方面，將構建和規范就業服務體系，積極完善殘疾人就業促進的相關政策措施作為這一時期的主要任務。通過就業服務體系的完善，讓有勞動意愿的各類殘疾人都能夠平等、廣泛的獲得就業服務，提高殘疾人就業水平。

3.2政策內容的發展

這一時期的就業政策，以創造公平就業的環境，消除就業歧視，對就業困難人員給予扶持為基調，以2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》等法律法規為支撐，以2008年《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》、2011年《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》、2012年《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》、2012年《盲人醫療按摩管理辦法》、《關于繼續推進2013年殘疾人就業服務有關工作的通知》等政策文件為依托，提出進一步穩定就業格局的延續性規定，也同時明確了就業服務和職業培訓的重要性，對殘疾人就業的政策支持內容和實行就業援助等做出了一系列具體規定。提出健全覆蓋城鄉的勞動就業公共服務體系，建立殘疾人職業培訓補貼與培訓質量、一次性就業率相銜接的機制；完善殘疾人就業服務信息網，由公共就業服務機構和平臺免費提供職業指導、職業評估、職業介紹等服務；開展就業服務機構規范化建設和基層就業保障服務隊伍建設；將就業困難殘疾人納入就業援助范圍，通過即時崗位援助、社會保險補貼等政策，為特殊困難殘疾人提供就業扶持；創新了就業困難殘疾人的就業模式，為具有一定勞動能力的智力、精神和重度肢體殘疾人提供輔助性就業，為心智障礙者提供支持性就業服務。將農村扶貧開發政策措施和支農惠農政策落實到農村貧困殘疾人家庭，制定和完善針對殘疾人特點的扶貧政策措施。扶持農村殘疾人從事種養業、手工業、家庭服務業和多種增收項目、組織農村殘疾人轉移就業等。

3.3就業政策的效果

這一時期的殘疾人就業服務體系建設，有利于提高殘疾人的服務質量和服務效率。殘疾人失業登記工作全面開展，為失業殘疾人就業提供了全方位服務。殘疾人職業技能培訓和農村殘疾人實用技術培訓，提高了殘疾人就業的市場競爭能力。政府積極推進殘疾人輔助性就業，創辦殘疾人輔助性就業機構，為專類的殘疾人提供了就業機會。通過職業技能培訓對提高殘疾人的勞動技能、擴大殘疾人就業規模起到積極的推動作用。2008年～2015年，每年城鎮新增就業殘疾人數為26.3萬～36.8萬。截至2015年，39.3萬人次城鎮殘疾人接受了職業培訓。全國城鎮就業人數430.2萬；1678.0萬農村殘疾人在業，其中1323.2萬殘疾人從事農業生產勞動。但是，這一時期的就業政策仍是為維系現有就業格局所進行的有限的就業服務，要實現殘疾人平等就業，就目前就業政策而言，仍存在許多尚待解決的問題。現有就業服務體系是對具備勞動能力但缺乏技能的殘疾人提供服務，對有就業意愿但是開發成本較高的殘疾人，扶持便相對較少。這與一些政府相關部門和就業服務部門存在的功利主義思想有關。一些人認為與其投入大量成本去開發那些不易開發的殘疾人，還不如選擇予以生活救濟。在農村，就業政策的實施也受到理念的影響。相當數量的農村殘疾人因為身心殘疾而未能被作為扶貧對象，有一些人認為貧困殘疾人是扶不起來的，給予再多投入也是空談，只能通過救濟和供養來完成脫貧。由于殘疾人就業工作理念落后，扶貧開發政策難以惠及，不少有勞動能力的農村殘疾人，都喪失了技能提升和開發的時機，沒有機會享受政府扶持的創業扶持項目。

4以擇業自由為目標進行

殘疾人就業政策變革歷經三個階段的殘疾人就業政策發展與探索，可以得知殘疾人就業不能依靠就業方式的轉換、更不能在落后理念的指引下進行。當前，殘疾人的勞動就業權利已經得到了法律法規的保護，但是殘疾人自由擇業的權利卻一直受到忽略。基于法理精神，擇業自由是憲法賦予勞動者的基本權利[8]，而且殘疾人的潛能也是無限量的，經過人力資源的開發，殘疾人可以滿足更多職業和崗位的要求。下一個階段，有必要將殘疾人就業政策的重點放在殘疾人自身增能、提升殘疾人市場競爭能力上面。只有這樣，才能真正實現殘疾人公平就業的權利，推動我國殘疾人就業的跨越發展。

4.1樹立新的就業政策理念

過去一直提倡的殘疾人就業政策，是以殘疾人的身心缺陷為準繩、以是否具有勞動能力為依據來安排勞動就業。一旦離開了較好的勞動能力條件，殘疾人的勞動就業便受到直接影響。事實上，勞動能力具備的情況下，社會環境障礙對殘疾人就業也是重要的制約因素。如就業觀、勞動力市場排斥、人文環境[9]等都會降低殘疾人就業的比例。在當前社會，人們常認為殘疾人不宜從事某些工作或者認為殘疾人只適合某些工作，例如，視力殘疾人只適合按摩業、肢體殘疾人適合做修理工等，為殘疾人簡單機械地貼上標簽。落后的殘疾就業觀，導致了當前殘疾人從事的職業結構單一，擇業意識被固化的問題。目前殘疾人從事的主要為第一或第二產業、純體力或固定單一職業，從事行業主要是修理業、按摩業、文藝事業等，狹窄的職業選擇不僅對殘疾人極為不公平，對殘疾人就業工作開展也十分不利。只有掃除環境的障礙才能推動殘疾人就業的根本發展。樹立積極的殘疾人就業觀，以擇業自由作為殘疾人就業工作的理念基礎，為殘疾人就業提供充分的選擇和空間，才是當前殘疾人就業政策改革的突破口。

4.2圍繞人力資源開發更新就業政策內容

實現擇業自由，要積極發揮殘疾人的主動性和能動性，重視殘疾人的人力資源開發。應以人力資本投資和開發為核心政策內容，開展一系列的支持政策，實現殘疾人就業。殘疾人人力資源的開發，不僅有利于殘疾人就業質量、就業層次的提升，也有利于殘疾人擇業意識的提升和職業興趣的擴展。在擇業意識和職業興趣的培養方面，通過測量和評估獲得殘疾人個人的能力優勢和職業興趣。依據殘疾勞動者的職業興趣和能力優勢，開展個性化、更為精準的就業支持計劃，從而實現殘疾人精準就業。要對殘疾人就業崗位進行創新和發展，開拓內容多樣的公益崗位，設計適合殘疾人就業的彈性工作時間、移動工作地點等，為殘疾人自由擇業創造更多的條件。

4.3完善相關的制度和措施

自由擇業的實現程度與當前殘疾人就業保障制度的完善、無障礙建設和服務的完善存在必然的聯系。有必要加快完善殘疾人就業的相關保障制度和服務體系。一是要切實開展與殘疾人就業能力相關的康復訓練項目。在康復治療的基礎上，開啟殘疾人勞動功能和智慧功能，才能更好的提高殘疾人就業能力。二是要繼續完善更為靈活、更為人性化的職業培訓制度。結合殘疾人自身特點和興趣愛好，給予職業支持和輔導。有必要針對殘疾人的需要開展特殊教育，在職業教育方面應拓展到社會所需的各類職業，在職業培訓方面，開展生產培訓、創業培訓、管理能力培訓以及如何進行職業發展規劃等。三是要加大無障礙建設和輔助性就業服務的建設力度，如信息無障礙建設、出行暫雇服務、輔助交通工具等，為殘疾人就業自由出行、便捷的交往交流提供方便。小結政府需要秉承新的就業政策理念，出臺更為人性化、更為精準的殘疾人就業政策內容，實現殘疾人就業政策的變革。要實現殘疾人就業政策的變革，不僅需要就業政策理念的轉型，也需要更新殘疾人就業政策內容，完善相關保障制度和措施。在政策理念方面，更為注重殘疾人主觀能動性、特殊優勢和殘疾人職業興趣。政策內容方面，積極開展人力資本投資，就業領域和崗位創新和開發。相關制度和措施方面，緊密聯系殘疾人就業需要，完善殘疾人就業保障制度。除了基本生活性的就業保障，還需要有助于職業技能提升的開發性福利制度，例如培訓制度、康復制度等。

5結語

總之，未來要實現殘疾人平等就業的權利，實現殘疾人勞動就業政策的可持續發展，不僅要推進殘疾人就業政策理念的轉型，還要推進就業保障制度和措施的完善以不斷提升殘疾人個人的職業技能，促進殘疾人更為自由、更有尊嚴的就業。

參考文獻：

[1]楊宜勇,譚永生，構筑“一主多元”的殘疾人就業服務網絡.中國人力資源開發，2009,4:69-71.

[2]從社會底層到共同前進-中國殘疾人事業的歷史.中國網,2008.8.27.

[3]趙行良.中國殘疾人社會保障問題研究.學術季刊,1998,1:133-134.

[4]聞傳霞.關于我國發展殘疾人事業發展的思考.北京:中國人民大學.2005:9.

[5]楊偉國.美國殘疾人就業政策的變遷.美國研究,2008,2:63-76.

[6]鄧樸方.中國殘疾人.北京:華夏出版社,1990:24.

[7]中國殘疾人事業年鑒（1994~2000）.北京:華夏出版社,1996:608.

[8]熊輝.論擇業自由視野下的競業限制.河南財經政法大學學報,2013,2:135-140.

作者:高圓圓 單位:貴州大學公共管理學院