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摘要：隨著社會的迅速發展，殘疾人的就業權保障問題日益嚴重。我國雖為殘疾人就業提供了一定的法律保障，但由于保障體系的不完善，導致殘疾人就業仍然處于困難境地。讓殘疾人這一社會弱勢群體真正平等地參與到社會運轉中，實現自身價值，為其提供有效的法律保障，即立法保障、執法保障和司法保障，實屬必要。

關鍵詞：殘疾人；就業權；法律保障

近年來，山東、江蘇、湖南等省份為殘疾人就業專門設置了報考職位。但由于殘疾人在面試、體檢等方面存在不利因素，最終進入公務員系統就業的殘疾人所占比例很小。實踐中很多因素影響著殘疾人就業權的實現，如從戶籍上對殘疾人的就業進行限制；部分普通崗位提出了較高的身體要求限制，使得殘疾人因為這些“條件”性門檻而被限制在崗位之外；對殘疾人的外貌、語言等提出不合理要求，從而限制殘疾人競爭相關工作崗位[1]。所以，有必要為殘疾人就業提供良好的法律保障，包括立法保障、執法保障和司法保障。

一、我國殘疾人就業權的立法保障體系

我國有關殘疾人權益保障的現行立法有憲法、一般性法律、行政法規和國務院部門規章，以及地方性法規和地方政府規章，基本建立起了涉及殘疾人權益保障的立法體系。第一，《憲法》。《憲法》第42條第1款規定：“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。”殘疾人與其他公民一樣，有權主張和享有勞動權利，履行勞動義務。第2款規定：“國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。”第4款規定：“國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練。”《憲法》第45條在法律層面上確認了國家及政府保障殘疾人就業的職責。第二，《就業促進法》。該法明確了保障殘疾人就業的四個主體及具體責任，國家是責任主體，各級政府負責具體組織實施，用人單位不得對殘疾人進行就業歧視，各級殘聯充分發揮代表、服務職能。第三，《殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》。《殘疾人保障法》是維護殘疾人群體權益、制定相應政策的重要依據，《殘疾人就業條例》是與其配套的行政法規，二者一致確認了保障殘疾人就業的責任主體是國家和政府，確認了殘疾人的就業方針。第四，其他規范性文件。如財政部、民政部、中國殘聯《關于促進殘疾人就業政府采購政策的通知》（財庫[2017]141號）；地方性法規如《湖北省殘疾人就業保障金征收使用管理實施辦法》（2017年）。

二、我國殘疾人就業權法律保障體系存在的問題

我國現有法律法規是以積極促進就業為主，懲罰追究責任為輔的體系架構。結合實踐，我國殘疾人就業權法律保障體系還存在問題。第一，殘疾人就業權的立法保障體系存在缺失。首先，殘疾人就業歧視法律規制的缺失。一直以來，我國很多法律專家、學者及各級人大代表都在提議制定該部法律，但由于種種客觀原因，該部法律目前仍未能正式出臺[2]。我國《殘疾人就業條例》等法律法規中雖明確規定禁止就業歧視，但并未明確其內涵和外延，就業歧視的判斷標準和依據等還是模糊狀態。其次，殘疾人就業服務法律規制的缺失。我國法律中規定的政府部門、殘聯組織等需承擔的服務責任缺乏可操作性。現實中，一些殘疾人就業服務機構只注重保障金的征收，而不落實就業服務，所開展的殘疾人職業培訓也沒有考慮就業需求和市場需求。最后，殘疾人救濟途徑和法律責任規制的缺失。一是救濟方式實體性規定過于原則，導致就業維權更多的是上訪，而非訴訟。二是法律責任條款過于簡單。現行法律條款中未具體規定對侵犯殘疾人就業權益的行為是追究行政責任、刑事責任還是民事責任。第二，殘疾人就業權的行政執法保障體系存在缺失。首先，殘疾人就業權行政執法主體存在缺失。殘疾人聯合會缺乏行政執法權，其性質是人民團體。其次，殘疾人就業權行政執法措施存在缺失。例如，《殘疾人就業保障金征收使用管理辦法》規定由殘保金征收部門向處罰部門提供相關信息，由處罰部門對未按規定繳納保障金的用人單位給予行政處罰。但在實際執行中，兩個部門互相扯皮，導致行政處罰落空。最后，殘疾人就業權行政執法監督存在缺失。當前，對于侵害殘疾人就業權的行為是否可實施行政處罰缺乏明確的法律規定，對此類行政執法行為的監督甚少。第三，殘疾人就業權的司法保障體系存在缺失。我國關于殘疾人就業權的司法保障，分散體現在《勞動》《就業促進法》等法律法規中，沒有建立專門的司法保障機制，有些條款的規定太籠統，如規定“受到就業歧視時，可以向法院提起訴訟”，但對舉證責任、訴訟程序、法律援助等未做出明確規定。另外，在法律救濟途徑上常常面臨“窘境”，即究竟適用民事訴訟救濟途徑，還是適用行政訴訟救濟途徑。如果適用民事訴訟，則須由殘疾人承擔舉證責任，而殘疾人很難提出對自己有利的證據。如果適用行政訴訟，則起訴前須先進行勞動仲裁，這對殘疾人維權來說又是一道無形的障礙。因此，專門訴訟制度和司法救濟途徑的缺失不利于殘疾人就業權益的維護。

三、我國殘疾人就業權法律保障體系的完善措施

我國殘疾人就業權法律保障條款和地方性法律法規存在著規定過于原則、執行困難、司法救濟途徑不明等問題，有必要健全完善我國殘疾人就業的立法、執法、司法保障制度。

（一）立法保障：完善殘疾人就業權的立法保障體系，健全法律法規第一，制定《反殘疾人就業歧視法》。在國際上而言，反就業歧視的學術研究已經在多國落地，成為人權保障的重要內容。比如美國、英國、澳大利亞等國都建立了較為完備的反就業歧視法律體系[3]。我國有必要制定《反殘疾人就業歧視法》。一是對“就業歧視”進行準確定義，明確其內涵和外延，以便區分構成就業歧視的行為，實施法律責任追究。二是明確組織實施機構及其職權范圍。其職權范圍包括：對殘疾人就業歧視行為的調查取證權、處罰權及支持起訴權。三是建立責任追究制度，懲處侵犯殘疾人就業權的行為。第二，修訂《殘疾人保障法》。該法第4章的規定過于原則，如第34條規定：“國家鼓勵和扶持殘疾人自主擇業、自主創業。”這僅表明對殘疾人自主擇業和自主創業的態度，并未明確以何種政策制度加以鼓勵和扶持，以及如何解決殘疾人在自主擇業和自主創業的過程中遇到的不公正待遇等問題。在修訂《殘疾人保障法》過程中，需將原則性的規定具體化，明確侵害殘疾人權利的法律責任主體、懲罰措施，完善殘疾人培訓制度等。第三，修訂《殘疾人就業條例》。這既是滿足殘疾人就業的現實需要，也是順應“大眾創業、萬眾創新”、“互聯網+”的形勢發展要求。一是建立殘疾人創業和互聯網企業幫扶機制，以及殘疾人貸款擔保補貼機制。二是完善殘疾人就業服務法律制度。明確規定為殘疾人提供就業服務的職責主體為行政機關。《殘疾人就業條例》把“中國殘疾人聯合會及其地方組織所屬的殘疾人就業服務機構”作為提供就業服務的職責主體并不妥當，該主體缺乏行政執法權。另外，可適當增加服務內容，如為殘疾人開展職業技能競賽等創新活動。三是完善殘疾人失業保險法律制度。其一，相關法律制定部門應擴大殘疾人事業保險的受益對象范圍，將范圍從現存的企業殘疾員工擴展至所有殘疾人勞動者，不限制企業，保證所有殘疾人勞動者的權益[4]。其二，適當降低殘疾人的義務繳費期限，并適當延長失業保險金的領取期限。目前，我國勞動者領取失業保險金的條件之一是“所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年及其以上的”，一般失業保險金的領取期限為“最長不得超過24個月”。考慮到殘疾人就業的特殊情況，對其履行繳費義務的期限可以適當降低2-3個月，對其失業保險金的領取期限適當延長6-8個月。其三，應根據殘疾人的具體情況，制定合理的失業救濟標準，以確保殘疾人的正常生活。

（二）執法保障：完善殘疾人就業權行政執法保障體系，良法重在落實執法是將“靜態”的法律條文“動態化”，使法律條文在實踐中成為維權之利器。執法在一定程度上能推動立法的完善，建立良好的執法保障尤為重要。第一，明確政府及其部門的執法職責。我國法律中明確規定了按比例安排殘疾人就業，各級政府及其部門無論是否有執法職責，應率先在公務人員招錄中安排殘疾人就業崗位，同時加強對用人單位安置殘疾人就業情況的監督檢查。第二，設立殘疾人就業保護機構。當前，我國勞動仲裁機構對殘疾人就業保護明顯不足，有必要在勞動保障部門內設置殘疾人就業保護機構，配備專業的調查人員和調解人員。調查人員主要負責對案情的調查取證，并告知雙方當事人調查結果，調解人員則主要負責居中調解。在勞動爭議糾紛不能得到調解的情況下，可通過專門的審議委員會進行裁定。第三，加強殘疾人就業執法監督。當下對勞動違法行為的查處力度不夠，執法力度薄弱，有的執法部門甚至漠視殘疾人就業侵權，加強對執法部門工作的監督十分必要。首先，強化執法部門的執法意識。其次，提高執法人員的執法能力，可對執法人員進行定期的“專題培訓”“定向培訓”等。最后，擴大執法監督范圍，將殘疾人就業執法納入執法監督的范圍，可通過“專項整治”“專項行動”等措施強化對執法機構的監督檢查。

（三）司法保障：完善殘疾人就業權司法保障體系，追究、懲處侵害殘疾人就業權的行為我國對侵害殘疾人就業權行為的追究、懲處不足，原因是很多侵犯殘疾人就業權益的案件無法進入訴訟。殘疾人因為經濟原因無法聘請到合適的訴訟人，即使進入訴訟審理階段，在舉證上處于弱勢，某些情況下由于自身缺陷無法完全領會法官及對方當事人的意思，所以為更好保障殘疾人就業權益，應完善相應的司法保障體系。應明確殘疾人訴訟人在資格條件、終止條件、法律責任等方面所具備的特殊要求，如殘疾人訴訟人應當具備一定的年資、無不良記錄等。另外，擴大殘疾人訴訟費用的減免范圍。現有法律規定對無固定生活來源的殘疾人免交訴訟費用，但該范圍狹窄，現實中一部分有微薄收入的殘疾人也難以步入訴訟之地。如果不擴大殘疾人繳納訴訟費用的減免范圍，難以保障殘疾人的訴訟權益。第二，建立舉證責任倒置制度。我國法律中直接規定了舉證責任倒置的八種情形，體現的是同情弱者的法律原則。與用人單位相比，殘疾人處于弱勢地位。因此，在舉證責任的分配上，應實行舉證責任倒置，即當殘疾人在實現就業權的過程中遭受了就業歧視或者其他不公正待遇，向法院提起訴訟時，殘疾人只需提供初步證據，主要舉證責任由用人單位負擔。第三，建立手語審理與翻譯制度。聯合國《殘疾人權利公約》在序言和第二條的定義中規定了為殘疾人提供“合理便利”和“無障礙環境”。具體到訴訟審理上，一是成立專門的手語法庭。即在法院安排既具備法律知識背景又熟悉手語的特殊工作人員，幫助殘疾人更好地參與訴訟案件的處理。二是培養和選拔手語法官。可在現有的優秀法官中培養，或者是設置一定的法官入職崗位進行選拔，在入職前和入職后進行不同程度的專業培訓。第四，建立特殊法律援助制度。殘疾人法律援助案件涉及的爭議往往是當事人的核心利益，如人身損害賠償金、工資報酬、撫養費等[5]。可從以下幾方面進行完善：一是擴大援助的對象范圍，不僅包括刑事案件中的盲聾啞人，還應包括民事和行政案件中的殘疾人。對于重度殘疾者直接進行援助，對于中度或輕度殘疾者根據其經濟條件做適度審查。二是建立專門的律師援助制度。要求為殘疾人提供法律援助的律師需具備一定的從業年資、辦案經驗等。三是保障殘疾人法律援助的經費來源。殘疾人就業是我國民生工作的重點，解決殘疾人就業問題，不僅能提高殘疾人的生活質量，而且能增加社會的穩定。我國政府應該注重完善有關殘疾人就業的法律保障，包括立法保障、執法保障和司法保障，真正維護殘疾人的就業合法權益。

參考文獻：

[1]芮洋.經濟新常態背景下中國殘疾人就業保障政策研究[J].改革與戰略，2017，33（2）:123-126.

[2]張民.論殘疾人就業權的法律保障[J].科技展望，2016，26（12）:283.

[3]楊旭.反殘疾人就業歧視的法律保障研究[J].西南政法大學學報，2015，17（3）:89-98.

[4]欒光.論我國殘疾人勞動就業權的法律保障[J].勞動保障世界，2017（8）:8.

[5]郎關福，李文鶴.法律援助辦案支持系統研究[J].中國司法，2015（3）:46－49．

作者：劉冬 單位：湖南師范大學