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《法制與經濟雜志》2014年第五期

一、杭州市余杭區流動人口法律援助基本情況

隨著我國城鎮化的發展，現在每年有大多農民工流入城市。據統計未來25年我國還將有4億農民工進入城市，流動人口法律援助的潛在需求量很大。現在隨著經濟快速發展和人民群眾對法律援助的逐步了解，流動人口請求法律援助越來越多，這既是對法律援助工作的支持，但同時又給法律援助造成很大的壓力。杭州市余杭區在為流動人口提供法律援助方面，做了大量的工作，很多切實舉措走在全國前列，值得各地借鑒。

（一）流動人口法律援助案件申請情況根據《法律援助條例》第十條、十一條、十二條的相關規定可知，我國的法律援助案件可分為指定援助和申請援助。由法院指定的法律援助案件一般適用于特定的刑事案件，主要是盲聾啞人、未成年人、可能被判處死刑的人和貧困者，僅小部分是犯罪嫌疑人和其親屬直接申請的。以2012年為例，余杭區刑事法律援助案件共452件，其中僅36件是申請援助，余杭區法律援助中心經審查后均予批準；民事案件共1023件，全部是申請援助，余杭區法律援助中心經審查后均予批準。由此得知，杭州市余杭區申請法律援助后獲批得到法律援助的成功率很高，2012年批準率為100%。

（二）流動人口法律援助案件數量及類型2012年杭州全市共辦理法律援助案件11295件，涉及農民工法律援助5597件，占案件總數的49.6%。接待來訪法律咨詢44741人（次），涉及農民法律咨詢15578人（次），占總咨詢量的34.8%，為農民工討回欠薪4005.93萬，使農民工更多地選擇法律手段維護合法權益。其中就余杭區而言，2012年共辦理法律援助案件1475件，相較于2010年的1744件和2011年1174件，整體呈上升趨勢。從比例上分析，2012年法律援助案件總計1475件，其中66%系為流動人口所提供的法律援助；且無論民事、刑事還是非訴案件，為流動人口提供援助的比例均接近及過半，刑事案件的比例高達86.7%（詳見下表：《2012年余杭區流動人口法律援助受援比例表》）。從案件類型來分析，流動人口法律援助案件中，在民事部分請求支付勞動報酬、工傷的占很高比例。其中請求支付勞動報酬共536起，涉及農民工的就有320起，涉及工傷案件的主體均為農民工；刑事案件中，故意殺人、故意傷害、搶劫、盜竊、尋釁滋事、容留他人等侵犯人身權、財產權的案件占絕對比，經濟型犯罪占比很小。

（三）對流動人口提供法律援助的積極舉措和成效1.深入基層建立工作站，貼近流動人口提供法律援助截止2013年7月，余杭區已建成法律援助工作站33個。其中依托基層司法所的工作站20個，依托婦聯、看守所、監獄等的工作站13個。此外，余杭區法律援助中心設立了四個專門的受理流動人口法律援助申請的工作站，即余杭區法院法律援助工作站、余杭區勞動仲裁委員會法律援助工作站、余杭區交通事故處理中心法律援助工作站以及運河街道外來人口法律援助工作站。上述工作站在為流動人口近距離、高效及時提供法律援助方面發揮了巨大的作用，是余杭區法律援助工作的一大亮點。2.著眼援助案件質量，為流動人口提供優質法律援助余杭區法律援助案件重視援助案件辦案質量，結案率、勝訴率都很高。以2012年度為例，民事法律援助案件中，調解結案的占到所有訴訟案件的64%，勝訴案件占34%，敗訴案件僅1起；在刑事法律援助案件中已結案件407起，其中援助律師的辯護意見被全部及部分采納的案件占比73%，順利挽回損失或取得利益156起，其中尚有45件案件未結案；非訴案件重在挽回損失或取得利益，其中順利為農民工討薪成功案件達852起。在2010年的杭州某公司群體性討薪案中，⑤余杭區法律援助中心第一時間組成援助律師團為其提供法律援助，連續奮戰45小時，化解了這起勞資糾紛，取得了良好的社會效果。

二、當前流動人口法律援助存在的問題

（一）流動人口法律援助存在立法缺陷首先目前我國的法律援助也只是一般意義上的政府責任，而非國家責任。因為關于法律援助的立法都只停留在政府行政立法的層面，而非國家層面人大的立法。所以現行的法律援助專門法無法很好地調節司法行政機關與法院、檢察院之間的關系，從而使得條例規定的內容在實施后無法取得理想的社會效果。其次現行法律法規中有些規定不利于流動人口維護自身權益。例如在《工傷保險條例》中認定工傷申請的需要提交“與用人單位存在勞動關系的證明材料”，但在現實中流動人口在維權時往往拿不出勞動關系的證明；再如《法律援助條例》規定公民在申請法律援助時需要提交經濟困難證明，表明我國在法律援助工作的指向是“經濟型”而非“權利型”，即以經濟能力來衡量是否對當事人是否提供援助。在實際操作中，申請人須提供由戶籍所在地村、社區出具的經濟困難證明，并由鎮、街道蓋章確認。這一規定往往導致那些常年在外的流動人口在居住地無法獲取經濟困難證明，而回戶籍地開具又成本高昂，最終只能無奈放棄申請援助。

（二）受援范圍有待進一步放寬我國現行法律援助的范圍主要是刑事和民事法律援助，很少涉及行政案件和非訴案件的法律援助。事實上，行政案件中面對強大的公權力原告方一般處于弱勢地位。余杭區的法律援助尚且走在前列，但在法援案件中涉及行政案件的僅國家賠償類案件、非訴案件僅占所有案件的9%，且訴訟形式比較單一。除此之外，現行條例也未能將法律援助涵蓋到國家法制運行的各個環節和各個層面。例如在刑事偵查階段若當事人想申請重新鑒定，能否因經濟困難免去鑒定費用的問題尚無明確規定；再如現在法律援助也未能深入到執行程序，使得當事人最終的權益無法更好地落實。

（三）流動人口維權成本高、難度大在民事法律援助中占比最大的是“討薪”案件。這類案件往往需經勞動仲裁、法院一審甚至二審，再加之強制執行才有可能完成，維權道路十分漫長。工傷案件則在仲裁之前還有工傷認定及傷殘等級鑒定兩大法律程序。漫長的維權之路超乎流動人口的想象，給其生活工作帶來了巨大的影響。在個別案件中，受援人雖然最終拿到了工資或賠償金，卻耗時兩年之久。這讓筆者不由想起英國政治家威廉•格拉德斯通的名言“遲到的義即非正義”，全社會均應充分反思。

（四）法律援助的辦案質量有待提高司法行政機關在對法律援助案件進行指派時，通常是隨機抽取或者輪流指派律師，這會造成律師專長與案件性質不匹配從而導致辦案質量不高。現實中很多律師尚停留在為生存而工作的階段。法律援助案件的補貼比委托案件收取的律師費低很多，有時甚至只有三到五分之一，因此部分律師辦理援助案件的積極性不高，甚至敷衍了事。而流動人口法律援助案件中常見的討薪、工傷案件程序尤其冗長，如律師積極性不高則更不利于受援人的權益保護。

三、完善流動人口法律援助的建議

（一）明確政府責任國家在憲法中規定“法律面前人人平等”的這一原則，政府就有保障其得以具體實施并獲得實效的責任。所以政府需將流動人口法律援助納入國民經濟和社會發展規劃，從宏觀上把握法律援助的開展，同時從微觀上不斷建立和完善各項制度，從政府角度來保障流動人口法律援助的開展。1.保障援助經費法律援助經費的多少是影響法律援助范圍最直接、最現實的因素，決定了一個政府所能提供法律援助的總量。但是我國法律援助經費主要是依靠地方財政，使得法律援助經費各地保障水平參差不齊，存在越貧困的地方、越需要法律援助的地方經費保障卻越低的狀況。余杭區法律援助經費從2011年的90萬，到2012年的120萬，2013年的160萬，每年以33.3%的速度增長，在經費保障方面做得是比較好的。而從全國范圍來說，完善法律援助經費撥付制度，建立并實行最低經費保障制度使經費能夠和法律援助案件數量相匹配，提高地方流動人口維權的效率和質量，是政府需要認真考慮的事宜。建立并完善政府專項資金制度，首先要做到專款專用，不得挪用或擠壓資金。其次要確保法律援助經費使用的最大效益，合理使用經費，降低法律援助成本和耗費，將有限的經費多用于辦案，更好地發揮法律援助的社會功能。2.加強援助網絡建設流動人口的維權之路中存在著取證難、成本高等重重困難，加強法律援助網絡建設，聯合工商、社保、勞動等部門，確保司法救助的實現，維護流動人口的利益。同時建立專門面向流動人口的法律援助機構，促使法律向基層不斷延伸，方便流動人口申請援助。3.強化勞動監管首先要加強勞動合同管理。勞動部門應加強對用人單位的教育，加大單位對違法用工的懲罰力度，同時需針對流動人口工作的特點來制定并推行適合簽約時間短、季節性強的工作的勞動合同文本。其次逐步解決流動人口的社保問題。結合我國當下社會發展狀況，盡快建立起流動人口的社會保障制度。當務之急就是要完善流動人口工傷保險，實現社會統籌，督促企業及時為工人繳納工傷保險。4.考核辦案質量援助案件的辦案質量直接決定了受援人的收益程度。保障權利、制度先行，行政主管部門應出臺并切實實施援助案件質量考核，不依賴于法律工作者的職業素養和道德修養，而是以制度加以約束和保障。

（二）增強律師義務《國務院法律援助條例》明確規定律師對法律援助工作的協助義務。但在實踐中存在著律師專業與案件性質不匹配、律師積極性不高等情況，導致法律援助服務質量不高。筆者從事法律援助工作多年，最大的體會在于作為一名援助律師，需要具備愛心、耐心、責任心，⑥才能做好法律援助工作，在工作中實現自己的價值。1.懷著一顆愛心來接待受援人流動人口來申請法律援助的大多為社會的底層人口，他們從事著第二產業或者是第三產業中的低端行業。他們很多為生計奔波，生活在生活的邊緣，他們期待著律師能給他們一個方向，給他們生存的信心和信念。他們來咨詢時給他們倒一杯水，聽聽他們的苦水，對律師而言可能只是順手之勞，但是傳遞給當事人的是溫暖與愛。2.要有足夠的耐心來傾聽受援人流動人口大多文化水平低，表達能力差，通常與他們溝通起會比較吃力，而且他們對于同一個事件會反反復復講好多遍。如果這個時候沒有足夠的耐心，就不能充分地理順案情的前因后果，了解當事人的訴求，就不能很好地進行活動。只有心平氣和地聽受援人講完案情，了解他的訴求，律師才能給他很好的建議，也只有這樣他才會有效地配合律師的工作。3.增強法援律師的責任心在進行法律服務過程中，要時刻以當事人為中心，采取的法律措施應當符合當事人的利益和需要，對當事人做出的承諾應當言出必行。律師不能因為是法律援助的案件就敷衍了事，必須謹慎地對待指派的案件，在辦案的各個環節都不可以馬虎，該查詢就查詢，該申請就申請，需要據理力爭的則更應該拿出證據維護受援人的權益，只有這樣才能保證法律援助案件的保質保量。五、結語流動人口是中國城鎮化建設過程中涌現的新的社會群體，屬于社會“夾心層”。作為社會弱勢群體，以其人數眾多、流動性強等方面特點成為了法律援助工作的新重點。流動人口的法律援助工作任重而道遠，對于深化改革，釋放制度紅利，實現社會公平正義均有深遠意義。

作者：韓琪單位：浙江諾力亞律師事務所