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《法制與經濟雜志》2014年第五期

一、環境公益訴訟啟動主體的優劣分析

環境公益訴訟的啟動主體是由檢察機關單獨享有還是由檢察機關和其他社會成員包括公民、法人和社會組織共同享有，一直是一個爭議話題，這也就是在啟動主體上是一元啟動主體還是多元啟動主體之爭。下面筆者著重分析兩種啟動模式的優劣:

（一）檢察機關一元啟動模式的優劣這種模式就是將環境公益訴訟的啟動主體僅僅賦予檢察機關，由檢察機關單獨享有啟動環境公益訴訟的權利，其他社會成員則無權啟動環境公益訴訟。如果其他社會成員認為環境公益受到損害，可以請求檢察機關提起環境公益訴訟，但其本身不能直接提起訴訟，即環境公益訴訟的啟動主體由檢察機關壟斷。這種模式的優點是：其一，檢察機關作為國家的法律監督機關，其角色定位就是維護國家和社會利益，這一特點剛好與提起環境公益訴訟的角色定位相吻合。其二，檢察機關作為國家專業的法律機關，其工作人員具有較高的專業知識和能力素養，足以對抗侵害環境利益的行政機關、其他組織或者個人，這一點是普通的公民、社會組織沒有的優勢。正如馬懷德教授所說：“檢察機關可以利用檢察機關專業法律素養和履行公益代表人職責的天性來彌補公民個人專業素質之不足，彌補其除了專業品質和投身社會公益熱情之外的精力和財力之不足。”其三，如果允許普通公民、社會組織提起公益訴訟，則有可能造成訴權的濫用，浪費司法資源，甚至有些公民打著公益的旗號其實是為了私人利益而騙取社會同情贏得訴訟。這種模式的缺點是：如果僅僅將環境公益訴訟的啟動權授予檢察機關，就會將廣大的公民和社會組織排除在參與環境公益訴訟的大門之外，必將導致啟動環境公益訴訟的渠道過于狹窄。一方面不利于廣大的人民群眾行使當家作主的權力，參與國家和社會事務的管理；另一方面不利于這一制度效能的發揮，設立這個制度又給予方方面面的限制必將導致該制度效能的發揮。

（二）環境公益訴訟多元啟動模式的優劣這種模式就是將環境環境公益訴訟的起訴權同時賦予檢察機關和其他社會成員（包括公民、法人、社會組織和政府環保部門等）。這些啟動主體之間地位是平等的，沒有先后順序，都可以獨立自主地提起環境公益訴訟。這種模式的優點是：將環境公益訴訟的啟動權同時賦予檢察機關、社會組織和公民，不僅能讓更多的社會主體參與到國家和社會的管理中來，更能拓寬環境利益受損的救濟渠道，有利于這一制度最大化的發揮其保護環境公益的目的和功能。正如趙許明教授所講“通過國家、社會組織、公民三個渠道對公共利益進行司法救濟，動員了全國各個階層、各個方面，體現了‘人民國家，人民管理’的原則，實現了國家公訴和社會組織及公民訴訟緊密結合，是最佳的啟動方式。”這種模式的缺點是：多元化主體均具有直接提起環境公益訴訟的權利，一則訴訟的數量將激增，法院將面臨巨大的壓力，而且是否有必要進行訴訟或者是不是真正的公益訴訟得不論證，將導致司法資源的浪費。二則普通公民和社會組織認為的公共利益往往與自己息息相關，不一定是真正的社會公益，或者他們只是關心一種或幾種社會公益利益，難免以偏概全。三則普通公民和社會組織財力一般有限，而環境公益訴訟又需要高昂的訴訟成本，如何得到財力支持，也是他們提起訴訟的一個絆腳石。

二、構建我國環境公益訴訟啟動主體的順序選擇

環境公益訴訟的啟動，無論是檢察機關的一元啟動模式還是多元啟動模式都各有優劣。兩種模式的側重點不同，一元啟動模式的側重點是在充分保護公共利益的基礎上盡可能的防止司法資源的浪費，降低訴訟成本；多元啟動模式的側重點是充分發揚訴訟民主，讓更多的主體參與到環境公益訴訟中來，實現環境保護、人人參與的原則。立足中國目前的發展階段和憲政制度，結合國外相關制度的規定，構建多元化的環境公益訴訟啟動模式比較合適。但是，為了使環境公益訴訟既能使更多的主體參與，又要防止司法資源的浪費，既要在制度上賦予普通公民、法人和社會組織訴權，又要防止濫用。筆者認為，在賦予其他主體訴權的前提下，設計一個檢察機關前置審查程序，即公民、法人和其他社會組織如果發現環境公益受到損害，應當先提請檢察機關提起環境公益訴訟，自己先不能直接提起環境公益訴訟，只有檢察機關在一定期限內不提起，公民、法人和其他社會組織才可以直接向人民法院提起環境公益訴訟。這一措施也被國外環境公益訴訟制度所采納，并發揮著重要作用。英美法系國家采取前置審查起訴模式，即公民提起公益訴訟之前，必須通知并要求有關國家機關制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，當有關國家機關不提起訴訟時，公民才可徑行提起訴訟。多元主體擁有環境公益訴訟的啟動權，但檢察機關擁有前置審查權，這是司法民主和司法專業化結合的最佳體現。正如學者肖潘潘指出：“檢察機關應當成為提起環境公益訴訟的主體，公民、法人或者其他組織則起輔助作用，公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益或者社會公共利益的，應當以申請人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規定的時間內不提起訴訟的，公民、法人或者其他組織才能以自己的名義提起公益行政訴訟。”

關于公益訴訟的啟動模式，檢察機關、普通公民、法人和其他社會組織共同擁有訴權，但檢察機關前置審查程序，這一方案在我國的理論界和實務界也得到廣泛的認同和贊許。比如中國行政法學研究會出臺的《行政訴訟法修改建議稿》第二十九條規定：“人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關應當在1個月內予以糾正或予以書面答復。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在接到申請之日起2個月內不提起訴訟的，公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟。”就是對這一方案的最好體現和詮釋。

作者：胡志中單位：洛陽理工學院社科系