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一、行政效益原則的地位

1．行政法原則體系周佑勇教授認(rèn)為，法律有其共同的價(jià)值追求，行政法乃法律之一種，現(xiàn)代法律的基本價(jià)值也就提示出行政法的價(jià)值。現(xiàn)代法律追求的基本價(jià)值是自由、平等、正義（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。行政法雖然有其特定的規(guī)范對(duì)象和制度內(nèi)容，但行政法的價(jià)值追求并沒(méi)有特殊性。從總體上或根本上講，法的基本價(jià)值就是正義價(jià)值。行政法的基本原則作為法律價(jià)值的載體，其承載的根本價(jià)值也應(yīng)當(dāng)是法的正義價(jià)值。行政法的基本矛盾即行政與法的對(duì)立統(tǒng)一。劃定“行政與法的關(guān)系”必然要注入民主法治的現(xiàn)代法律精神，體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值取向。這就不僅要求行政活動(dòng)要嚴(yán)格符合法律的規(guī)定，即體現(xiàn)法的形式正義，還要求行政活動(dòng)具有實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性，體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義和程序正義。據(jù)此周佑勇教授提出了行政法的三項(xiàng)基本原則：行政法定原則、行政均衡原則、行政正當(dāng)原則。另外，在人們理性精神潮流趨勢(shì)下，行政效益原則業(yè)已成為重要的一項(xiàng)行政法原則。2．行政效益根本論以組織理論為視角，行政法基本原則中，行政效益原則處于最高位階。國(guó)家作為一種社會(huì)組織形式，其價(jià)值追求是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體效益最大化。以一種民法觀點(diǎn)來(lái)對(duì)待國(guó)家，國(guó)家作為一種社會(huì)組織形式，與其他社會(huì)組織形式一樣是處于平等地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。國(guó)家為社會(huì)提供服務(wù)，而社會(huì)則回饋國(guó)家稅務(wù)收入。國(guó)家與其他社會(huì)組織形式一樣是向市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù)的組織，并從市場(chǎng)交換回自己需要的產(chǎn)品和服務(wù)。社會(huì)之所以承認(rèn)國(guó)家，是因?yàn)樗谑袌?chǎng)中是必不可少的，并且有了國(guó)家則可實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的效益最大。行政法三項(xiàng)基本原則“行政法定、行政均衡、行政正當(dāng)”均包含有對(duì)社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)的價(jià)值追求，可以說(shuō)，行政法效益原則是最根本的行政法原則。

二、行政效益原則的法源性論證

行政法原則的法源性地位，在現(xiàn)行的我國(guó)行政法體系中并未得到明確。但是，刑法和民法原則不同，刑法原則和民法原則分別在刑法典和民法典中得到了明確的承認(rèn)。雖然行政法效益原則的法源地位并未確立，但并不是說(shuō)我國(guó)行政法中沒(méi)有對(duì)行政效益原則的體現(xiàn)。在我國(guó)現(xiàn)行憲法、行政法、行政法規(guī)中，多處牽涉到行政效益，有的行政法規(guī)甚至直接提到行政效益原則。

（一）憲法中的效益條款我國(guó)歷來(lái)注重行政效率，兩部《憲法》中有效率（效益）要求條款。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)）第二章，政權(quán)機(jī)關(guān)，第十八條。《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)）第一章，總綱，第十四條；第二十七條。

（二）行政法中的效益條款《中華人民共和國(guó)行政許可法》（2003年8月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)2003年8月27日中華人民共和國(guó)主席令第七號(hào)公布自2004年7月1日起施行）第一章，總則，第一條；第六條；第十條二款。第二章，行政許可的設(shè)定，第十三條。第三章，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)，第二十五條。第四章，行政許可的實(shí)施程序，第一節(jié)，申請(qǐng)與受理，第三十三條。第六章，監(jiān)督檢查，第六十七條。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（1996年3月17日中華人民共和國(guó)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，1996年3月17日中華人民共和國(guó)主席令第六十三號(hào)公布，自1996年10月1日起施行，根據(jù)2009年8月27日中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《關(guān)于修改部分法律的決定》修正）第一章，總則，第一條。《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（2005年8月28日中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)，2005年8月28日中華人民共和國(guó)主席令第三十八號(hào)公布，自2006年3月1日起施行）第一章，總則，第六條。第五章，執(zhí)法監(jiān)督，第一百一十二條。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（2005年4月27日中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議于通過(guò)，2005年4月27日中華人民共和國(guó)主席令第三十五號(hào)公布，自2006年1月1日起施行）第一章，總則，第一條；第八條。《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（1997年5月9日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)，2010年6月25日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法〉的決定》修正）第一章，總則，第一條；第十八條。以上條款都包含效益原則。

（三）行政法規(guī)中的效益條款我國(guó)行政法規(guī)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》中，直接規(guī)定了行政遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則。其他行政法規(guī)中，也多有效益條款。《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（1997年8月3日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第227號(hào)自之日起施行）第一章，總則，第一條：為了規(guī)范國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，加強(qiáng)編制管理，提高行政效率，根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法，制定本條例；第二條：國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則。《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（2007年2月24日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第486號(hào)自2007年5月1日起施行）第一章，總則，第一條：為了規(guī)范地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)編制管理，提高行政效能，根據(jù)憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，制定本條例；第三條：地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理工作，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，適應(yīng)全面履行職能的需要，遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則。《行政法規(guī)制定程序條例》（2001年11月16日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第321號(hào)公布自2002年1月1日起施行）第三章，起草，第十一條：起草行政法規(guī)，除應(yīng)當(dāng)遵循立法法確定的立法原則，并符合憲法和法律的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，相同或者相近的職能規(guī)定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡(jiǎn)化行政管理手續(xù)。《規(guī)章制定程序條例》（2001年11月16日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第322號(hào)公布自2002年1月1日起施行）第一章，總則，第五條二款：制定規(guī)章，應(yīng)當(dāng)符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，相同或者相近的職能應(yīng)當(dāng)規(guī)定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡(jiǎn)化行政管理手續(xù)。《信訪條例》（2005年1月5日國(guó)務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，2005年1月10日國(guó)務(wù)院令［2005］第431號(hào)公布，自2005年5月1日起施行）第一章，總則，第七條二款：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。我國(guó)行政法沒(méi)有法典化，因此，行政法原則具有法律淵源地位是困難的。但是，行政法原則是否可以對(duì)行政規(guī)則的制定產(chǎn)生拘束力則可以討論。在行政法體系中，存在著大量的不能作為審判依據(jù)，但可對(duì)相當(dāng)人權(quán)益產(chǎn)生影響的行政規(guī)則。行政規(guī)則在沒(méi)有發(fā)生行政性糾紛的情況下，在行政事務(wù)管轄范圍內(nèi)是具有普遍拘束力的（組織或個(gè)人）行為規(guī)范。如若發(fā)生行政性糾紛，在英國(guó)行政法上，這種行政規(guī)則如果合理則不屬法院審查范圍。但是，作為行政規(guī)則制定機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行政首府，則完全可就行政規(guī)則的制定和實(shí)施進(jìn)行全方位監(jiān)督。這些行政規(guī)則的制定，如果能夠遵從行政法原則，則可進(jìn)一步使法治國(guó)的建設(shè)具體化、可操作化，也可促使行政規(guī)則文件更趨合理合法。

三、行政法效益原則內(nèi)容的展開(kāi)

行政法的效益原則，是指行政法律制度體系，要能夠?qū)崿F(xiàn)減少社會(huì)成本，增進(jìn)社會(huì)公共福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展的目標(biāo)，并在社會(huì)公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中盡可能滿足社會(huì)成員的個(gè)人利益最大化。為了實(shí)現(xiàn)減少社會(huì)成本、增進(jìn)社會(huì)公共福祉的目標(biāo)，行政法需要遵循一些更具體的原則，這些原則即行政法效益原則的具體內(nèi)容。科層組織結(jié)構(gòu)是建立在勞動(dòng)分工理論的基礎(chǔ)上的，分工被認(rèn)為是效益的原因。所以，為實(shí)現(xiàn)組織效益，行政法首先需要遵循明確分工原則。雖然行政績(jī)效本身不是行政管理活動(dòng)的環(huán)節(jié)和手段，但它是衡量管理活動(dòng)客觀效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，效益高低是行政管理中各種要素組合是否科學(xué)的綜合反映。甚至可以說(shuō)，沒(méi)有績(jī)效評(píng)估，就沒(méi)有組織效益。因此，為實(shí)現(xiàn)組織效益，行政法其次需要遵循評(píng)估績(jī)效（效益）原則。在分工理論的基礎(chǔ)上，行政是政府組織的職能，政府組織享有對(duì)社會(huì)特定領(lǐng)域的排他性裁量權(quán)，因而，行政法需要遵循行政裁量原則。同時(shí)，公正裁量是減少社會(huì)糾紛的保障，行政法還需遵循裁量公正原則。另外，社會(huì)教化是政府組織減少社會(huì)協(xié)同成本的主要手段，行政法需要遵循注重教化原則。綜上所述，行政法效益原則的內(nèi)容，包括明確分工原則、評(píng)估績(jī)效原則、行政裁量原則、裁量公正原則、注重教化原則五個(gè)方面。

（一）明確分工原則基于組織理論的行政法效益原則，首先要求國(guó)家組織中各組成部門明確分工。國(guó)家組織通過(guò)憲法和組織法明確授予立法部門、行政部門、司法部門職責(zé)權(quán)限，盡量避免在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中各種權(quán)力的交錯(cuò)，以減少國(guó)家組織的運(yùn)行摩擦。在立法部門、行政部門、司法部門內(nèi)部系統(tǒng)中，同樣要求以憲法和組織法確立的原則，明確各組成機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。國(guó)家機(jī)構(gòu)一般是擁有壟斷性管理某些社會(huì)事務(wù)權(quán)力的社會(huì)最高層級(jí)的組織。國(guó)家機(jī)構(gòu)壟斷的管理權(quán)力包括，對(duì)外軍事權(quán)力，政治外交權(quán)力；對(duì)內(nèi)維護(hù)社會(huì)秩序的權(quán)力，民主政治建設(shè)權(quán)力，行政權(quán)力，司法權(quán)力。政府組織一般是管理國(guó)家社會(huì)事務(wù)中的行政事務(wù)。根據(jù)政府組織管理行政事務(wù)對(duì)象的不同屬性，可以將政府職能分為七大類，即政治外交職能、公共安全職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、文化管理職能、公共服務(wù)職能、司法行政職能、國(guó)防建設(shè)職能。1．政治外交職能。即政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行國(guó)際和平交往和利益交涉行為的壟斷性職權(quán)和功能，是政府機(jī)關(guān)的一種對(duì)外職能。2．公共安全職能。即政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家使用暴力進(jìn)行保障公共安全和穩(wěn)定社會(huì)秩序行為的壟斷性職權(quán)和功能，是政府機(jī)關(guān)的一種對(duì)內(nèi)職能。3．經(jīng)濟(jì)管理職能。即政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控行為的壟斷性職權(quán)和功能，是政府機(jī)關(guān)的一種對(duì)內(nèi)職能。經(jīng)濟(jì)管理職能又可分為三種職能：（1）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（2）保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；（3）保護(hù)生態(tài)環(huán)境。4．文化管理職能。即政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行意識(shí)形態(tài)建設(shè)和主流文化引導(dǎo)行為的壟斷性職權(quán)和功能，是政府機(jī)關(guān)的一種對(duì)內(nèi)職能。5．公共服務(wù)職能。即政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家向社會(huì)提供市場(chǎng)無(wú)力提供、而成員又必需的公共產(chǎn)品的壟斷性職權(quán)和功能，是政府機(jī)關(guān)的一種對(duì)內(nèi)職能。6．司法行政職能。即政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行與司法組織關(guān)聯(lián)的公共性行政行為的壟斷性職權(quán)和功能，是政府機(jī)關(guān)的一種對(duì)內(nèi)職能。7．國(guó)防建設(shè)職能。即政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行與軍隊(duì)組織關(guān)聯(lián)的公共性行政行為的壟斷性職權(quán)和功能，是政府機(jī)關(guān)的一種對(duì)內(nèi)職能。

（二）評(píng)估效益（績(jī)效）原則隨著公共管理新理念的產(chǎn)生，政府行政模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的行政模式，以政府壟斷為基礎(chǔ)，社會(huì)管理權(quán)力高度集中，嚴(yán)格的規(guī)章制度、過(guò)程取向的控制機(jī)制、官吏的非人格化等等是其主要特征。公共管理新理念，主張公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理權(quán)力非集中化，公民為本和結(jié)果導(dǎo)向等。績(jī)效評(píng)估為這些新理念的實(shí)施提供了有力的技術(shù)支持。這是因?yàn)椋紫龋瑳](méi)有公民滿意度的持續(xù)調(diào)查，公民為本就不能落實(shí)。其次，傳統(tǒng)行政集權(quán)模式，壓制了行政主體的積極性和首創(chuàng)精神，最終導(dǎo)致效率低下。公共管理的新模式要求分權(quán)，“從等級(jí)制到參與和協(xié)作”。績(jī)效評(píng)估為上級(jí)提供了充分的信息和控制績(jī)效的手段，從而為分權(quán)化改革提供了基礎(chǔ)。第三，結(jié)果導(dǎo)向的管理要求按效果而不是按投入撥款，而按效果撥款的前提是對(duì)績(jī)效的科學(xué)測(cè)定。傳統(tǒng)政府管理模式由于不衡量效果，也就很少取得效果。第四，績(jī)效評(píng)估對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的意義，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與公眾的關(guān)系上，績(jī)效評(píng)估提供了引導(dǎo)公眾做出正確選擇的信息，從而對(duì)公眾機(jī)構(gòu)形成壓力，迫使它們提高服務(wù)質(zhì)量和效率；在公共部門內(nèi)部，績(jī)效評(píng)估和在此基礎(chǔ)上的橫向、縱向比較有助于形成一種競(jìng)爭(zhēng)氣氛，同樣會(huì)起到提高服務(wù)質(zhì)量和效率的效果。第五，績(jī)效評(píng)估利于政府建立形象。績(jī)效評(píng)估推動(dòng)公眾對(duì)政府的了解、監(jiān)督和參與政府的工作，展示的成果能贏得公眾的支持和理解。另外，進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的政府姿態(tài)，本身就能幫助提高政府的信譽(yù)。

（三）行政裁量原則在傳統(tǒng)的行政法理論中，禁止授予行政機(jī)關(guān)以裁量權(quán)的控權(quán)模式，已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求，而被現(xiàn)代承認(rèn)裁量權(quán)的功能主義模式所取代，實(shí)際上行政裁量權(quán)早已被事實(shí)上接受。同時(shí)，法治已成為一種社會(huì)意識(shí)，政府依法治國(guó)也成為我們國(guó)家建設(shè)的重要目標(biāo)。功能主義模式的裁量權(quán)，是從形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的轉(zhuǎn)變。在功能主義模式下，行政權(quán)力在憲法授予的管理權(quán)力中行使裁量權(quán)。

（四）裁量公正原則中華人民共和國(guó)憲法（1982）第三十三條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民在法律面前人人平等。平等原則也被學(xué)者總結(jié)為憲法的一項(xiàng)基本原則。自然在行政法領(lǐng)域，行政法律面前必須人人平等。我們理解的平等是一種法律地位的平等。法律地位，即人們?cè)谏鐣?huì)法律關(guān)系中處于的位置。行政法的平等是一種制度下的平等，對(duì)于國(guó)家行政制度來(lái)說(shuō)，人人平等，任何人不得超越行政法制度。可見(jiàn)，平等并不是對(duì)社會(huì)產(chǎn)品和社會(huì)權(quán)力享有均等的占有權(quán)平均。自然人現(xiàn)實(shí)的平等是一種人格平等。人的基本權(quán)利，無(wú)差別的賦予每個(gè)可能行使的系統(tǒng)成員。但并不是所有實(shí)現(xiàn)的權(quán)利都是一樣的均等。或者我們也可以認(rèn)為是一種有限制的平等，某些權(quán)利的平等。但行政法律中平等的“人人”并不僅限于自然人，更多的時(shí)候則是指公司、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的自然人。對(duì)待獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體的自然人或公司，在經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)行為規(guī)范方面則更強(qiáng)調(diào)公平公正。公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則不止追求平等，而是追求公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。公平，指行政主體在對(duì)待同類行政相對(duì)人時(shí)，需要給予同等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，不能以不相關(guān)的因素為由歧視其平等主體身份。公正，則不僅僅限于公平對(duì)待。它是政府組織的精神標(biāo)桿。行政主體公平對(duì)待同類行政相對(duì)人時(shí)，不可能是絕對(duì)的公平。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)較弱的行政相對(duì)人，為了社會(huì)整體效益或者遠(yuǎn)期利益，可能會(huì)有一些政策性傾向。對(duì)于行政相對(duì)人的法律效益后果，行政主體也不可能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的均等。政府組織在出現(xiàn)不公平對(duì)待的情況下，需能夠說(shuō)明其公正的原因。除了實(shí)然法角度的制度規(guī)定之外，從應(yīng)然角度來(lái)看，公平公正原則可以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制要求、實(shí)現(xiàn)政治生活的民主，并最終激發(fā)社會(huì)活力。

（五）注重教化原則亞里士多德認(rèn)為，關(guān)于平等和正義這些問(wèn)題，要在理論上弄明白誰(shuí)所抱有的見(jiàn)解是正確的，這實(shí)在很困難。然而這類困難，比之更加困難的勸人遵守正義，那就微不足道了；人們要是其權(quán)力足以攫取私利，往往就不惜違反正義。弱者常常渴望平等和正義，強(qiáng)者對(duì)于這些則無(wú)所顧忌。法律（和禮俗）就是某種秩序；普遍良好的秩序基于普遍遵守法律（和禮俗）的習(xí)慣。即使是完善的法制，而且為全體公民所贊同，要是公民們的情操尚未經(jīng)習(xí)俗和教化陶冶而符合于整體的基本精神（宗旨）———要是城邦訂立了平民法制，而公民缺乏平民情緒，或城邦訂立了寡頭法制而公民缺乏寡頭情緒———這終究是不行的。

作者：謝永霞周佑勇單位：東南大學(xué)法學(xué)院博士生東南大學(xué)法學(xué)院教授