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《桂海論叢雜志》2016年第5期

摘要：

殘疾人就業服務制度的完善對提高殘疾人生活水平具有重要意義。當前，我國殘疾人就業服務制度存在服務主體單一、服務方式不夠靈活、服務效果不夠理想等弊端。需要在協同的視角下，依托于目標明確、多主體融合、靈活性等原則，通過殘聯、社會組織、殘疾人及其家庭、就業單位等方面的共同努力，實現以就業服務資源對接為基礎的就業服務模式創新。

關鍵詞：

協同；殘疾人；就業服務；就業

保障機制殘疾人是特殊的弱勢群體，許多殘疾人由于缺乏生活自理能力，難以融入社會。關心、愛護殘疾人，提高殘疾人的參與能力是社會主義社會義不容辭的責任，也是社會公平正義的具體體現。殘疾人社會服務的提出，順應了時代潮流的發展，可以說，殘疾人社會服務是完善改革開放成果的重要體現。在諸多殘疾人社會服務項目中，殘疾人就業服務不僅能有效提高殘疾人的生活水平，而且對提升殘疾人的自理能力、變“消極性福利”為“積極性福利”［1］等方面都具有重要的意義。

一、理論述評

國外學者對殘疾人就業服務的研究大致為三個方面：一是殘疾人就業服務需求及就業服務特征研究。如韓國學者對首爾、仁川、光州等地不同類型殘疾人就業服務需求的實地研究，對殘疾人個人特征與就業條件的具體分析（Guansunjin，2008）［2］。二是殘疾人就業服務現狀及影響因素的研究。包括對殘疾人就業數量、服務類型等的詳細統計分析，對殘疾人勞動力服務市場阻礙性因素的探究（WiltonR，2006）［3］。三是殘疾人就業服務促進政策與殘疾人相關法案研究。如對殘疾人就業服務支持相關政策研究（MisawaC，2016）［4］；以及通過對相關法案如《美國殘疾人法案》的具體研究，促進政府與社會對殘疾人由提供現金為主向創造與健全人享有同等機會為主的轉變；鼓勵雇主為殘疾員工提供便利的工作（JulieL，2010）［5］。國內學者對殘疾人就業服務的研究包括四個維度：一是以“問題意識”為導引，分析殘疾人就業數量少、勞動關系不穩定、參保率低等問題（黃淑敏，2007）［6］。二是影響殘疾人就業服務的因素分析，涉及對殘疾人自身的身體狀況、知識水平等內因（賴德勝等，2011）［7］，以及對社會偏見、政府政策、企業崗位等外因的研究（許琳，2010）［8］。三是殘疾人就業服務政策的比較研究，通過對發達國家殘疾人就業服務支持政策的深入分析，總結可供我國借鑒的成功經驗（呂學靜，2012）［9］。四是殘疾人就業服務的對策研究，涉及政府公共服務政策優化（鄭功成，2008）［10］，福利企業及社會組織規范發展（湯瀟，2013）［11］，社會扶殘助殘氛圍形成的期待（李迎生等，2008）［12］，以及對集中就業、分散就業、自謀職業等不同就業模式進行研究（程凱，2010）［13］。國內外學者的研究涉及面較廣，也較為深入。但現有的研究大多以“個體視角”及“消極福利”而非以“整體視角”及“積極福利”來看待殘疾人就業服務，影響了殘疾人就業服務的有效推行。本研究正是針對上述問題，從“協同”的視角出發，創新殘疾人的就業服務模式。協同是指“協同合作”之意，是通過協同而使得主體間相互作用、滲透、合作，進而形成諸多子系統，并在此基礎上實現系統功能的強化，即“整體效益大于各獨立組成部分綜合的效益”［14］。協同理念最初適用于企業效能的提升，認為“多元化的戰略可以創造諸多協同模式，在這種模式之下，企業的效能被無形的放大”［15］。20世紀末有關協同的研究多集中于交易活動的細節及由此對交易成本降低的探討。目前，協同的研究主要涉及社會學、管理學、經濟學等學科，受研究領域及視角的影響，不同學科對協同研究的出發點不盡相同。社會學關注于社會資本與協同之間的關系，認為隨著社會資本積累擴大的影響，專業領域的邊界會變得愈加模糊，這為協同合作的產生及發展提供了現實基礎，當代社會大到社會治理，小到治理主體間的合作，都受協同思維的影響，多元合作的治理局面也日益形成；管理學對協同理論的認識會專注于組織結構的變化，隨著組織變革的發展，傳統的組織（如科層制）形式會隨著橫向主體的聯系而愈加趨向扁平化甚至網絡化［16］的方向發展，這種趨勢與協同的發展是雙向的，也是相互作用的；經濟學對協同的研究則從成本角度來考慮，認為協作能較大程度的減少交易成本，同時會增加企業的績效。由此可看出，協同的方式無論對個人、組織還是社會，都有諸多益處?？傮w上看，協同理論在社會服務領域表現出的特點集中于以下幾方面：

（一）網絡化

毋庸置疑，協同需要多元主體的共同參與，也需要資源的優化組合。在此條件下，通過主體間的協同，形成最佳的服務資源（社會資源、市場資源，有形資源、無形資源，等等）供給方式。網絡化并不意味著權力的分散，恰恰相反，網絡化需要一個相對權威的主體在資源調動、分配、整合等方面發揮主導作用，形成固化的網絡管理格局。以社會治理為例，在小政府、大社會的治理背景下，社會資源被逐步調動起來，但這并不意味著政府處于管理的劣勢，政府在資源的引入、使用等方面應發揮主要作用，要適當放權，并與其他主體一起共同完成社會服務的任務。

（二）顧客導向

協同的最終目的在于滿足顧客的多元化需求。目前，信息的扁平化、多元化使得人們獲取知識的能力大幅度提高，人們的需求已經發生了質的變化。在此種情況下，需要對不同服務主體間所掌握顧客需求的信息進行分類，并以協同理念為基礎，形成信息融合的機制，只有這樣才能適應時代的發展。

（三）效能優化

除滿足顧客需求外，協同還能減少（產品或者服務）生產過程中的成本，優化管理效能。此外，通過協同的方式，能形成針對性較強、靈活性較高、項目化運作的管理模式。由此觀之，協同理論是真正意義上的資源融合，有利于服務質量的提升。如若將協同視角引入殘疾人就業服務體系中，還要考慮殘疾人就業服務存在的問題，以及在該視角下，殘疾人就業服務應遵循的原則，這樣才能有的放矢，提出針對性的政策建議。

二、當前殘疾人就業服務存在的問題

目前，我國殘疾人就業服務多以殘疾人就業服務中心為依托，通過規范化的管理，在殘疾人群體間開展諸如就業政策咨詢、就業培訓、就業教育、能力評估等方面的服務項目。經過多年發展，我國殘疾人就業服務取得了良好的效果。僅以江蘇省南京市為例，“到2015年，城鎮有就業能力且有就業愿望的殘疾人登記失業率控制在5%以內，每年安置1000名殘疾人就業，全市建成殘疾人扶貧基地80家，直接幫助3000名殘疾人脫貧”［17］。但從整體來看，我國殘疾人就業服務政策仍存在諸多問題，主要表現在：

（一）服務主體較為單一

2007年2月國務院頒布的《殘疾人就業條例》規定：“各級人民政府和有關部門應當為就業困難的殘疾人提供有針對性的就業援助服務，鼓勵和扶持職業培訓機構為殘疾人提供職業培訓”，這表明政府在殘疾人就業服務中的主導作用。這一規定考慮到了殘疾人就業促進的復雜性，短期內對推動殘疾人就業服務可取得一定的效果，但從長遠來看，仍然存在服務主體單一、信息不對稱、執行力度不夠等問題，進而影響了殘疾人就業服務的質量，主要表現在：一方面，殘聯部門的主體地位較為突出。僅以2015年為例，我國城鎮新就業殘疾人26.3萬人，其中政策性就業（包括集中就業或按比例就業，以上方式直接或間接由殘聯部門組織安排）的人數合計為13.4萬人（占比為51%），而公益性崗位和輔助性就業崗位的就業人數僅為1.3萬人和1.2萬人［18］，以上數據足以說明殘聯部門在殘疾人就業服務中的領導地位。另一方面，助殘社會組織的發展規模較小。目前，許多助殘社會組織提供的就業服務多集中于就業政策咨詢、就業單位信息溝通等內容，如筆者在江蘇省南京市調研時發現，某一社會組織為殘疾人提供的就業服務只集中于就業信息的統計工作，沒有涉及到殘疾人就業的培訓等內容。此外，專業化程度不高等問題限制了助殘社會組織的發展規模。

（二）服務方式不夠靈活

殘疾人就業服務不同于其他服務形式，它涉及就業類型、就業單位、殘疾人的意愿等多方面因素，應有針對性地采取多樣化的服務方式。但目前殘疾人就業服務多集中于按比例就業、集中就業、庇護性就業等幾種方式（部分地區還涉及到務農就業），而新興的就業方式發展動力不足，難以形成長期、穩固的服務模式，主要表現在：一方面，政策性就業服務效果不夠理想。我國規定企業按照不低于1.5%的比例安排殘疾人就業，對未安排或未達到標準的企業征收殘疾人就業保障金。這種形式在一定程度上改善了殘疾人在競爭中的不利地位，激發了殘疾人工作的潛力，減少了殘疾人的就業壓力。然而，按比例就業在我國推行時間較短，管理體制不夠完善，出現問題在所難免。如筆者在江蘇地區調查時發現，大部分企業寧愿交納殘疾人保障金也不愿意安排殘疾人就業。另一方面，新興就業方式發展空間不足。新興的就業方式（如靈活創業、自主性就業、公益性崗位就業、居家就業等）是未來殘疾人就業的發展方向，但受宣傳力度不夠、推動力不足、認知程度較低等因素的影響，新興的就業方式并未得到殘疾人的完全認可。

（三）服務效果不夠理想

殘疾人就業服務效果的好壞受就業崗位的社會評價、就業環境、工作期限、工作滿意度等多種因素影響。從現實來看，一方面，由于受自身條件的影響，部分有就業意愿的殘疾人在就業能力方面處于弱勢。另一方面，由于“用人單位或企業普遍缺乏履行對殘疾人就業義務的自覺性”［19］，較少設置殘疾人工作崗位，即使是福利企業，也不能完全滿足殘疾人的就業需求，況且部分福利企業處于虧損狀態，對引進殘疾人就業持排斥態度。此外，殘疾人就業崗前培訓類型如計算機類、手工類、農業實用型技術、保健按摩、就業前培訓等已經不能滿足殘疾人的需求，而新開發的培訓類型并未形成固定化的培訓方式，這也會影響殘疾人就業服務的效果。由于以上因素的共同影響，現有殘疾人就業服務效果并不盡如人意，雖然如集中就業、庇護性就業等措施一定程度上提高了殘疾人的就業率，但這類就業大多是短期就業，對殘疾人工作能力提升的幫扶效果不夠明顯。以上問題的解決并非朝夕之事，需要轉換服務視角，在管理、資金、人力等有效配合的基礎上形成多元化的服務模式。

三、協同視角下殘疾人就業服務應遵循的原則

在協同視角下推進殘疾人就業服務進程，還需要考慮諸多問題，如協同成本的測算，雖然通過協同的方式能減少實施成本，但資源在交換、融合、發展方面也會產生成本，需要對以上成本進行分析甚至測算，減少不必要的成本，使得協同的效能進一步優化；再比如權力的轉移問題，協同的前提條件是多元主體共同參與，但這是否會造成權威主體權力的轉移，進而影響協同的進程和效果也值得深入研究。對此，我們認為，協同視角下殘疾人就業服務應遵循以下原則：

（一）目標明確原則

殘疾人就業服務的最終目的在于幫助殘疾人實現穩定的、長期的就業，這需要政府、殘聯部門、社會組織、企業、殘疾人家庭等共同努力。在協同視角下，社會服務較容易出現主體地位不明確或權力轉移等問題，因此，殘疾人就業服務主體要有較強的針對性，不能因利益沖突而發生偏離目標的現象，需要做到：

1.要有明確的分工機制。政府要針對殘疾人就業服務提供相應的政策、資金、人力等方面的支持；殘聯部門要通過各種方式，融合社會、市場等部門參與到殘疾人就業服務中；社會組織要聯系相關部門為殘疾人提供工作崗位；殘疾人家庭要配合殘聯、社會組織等部門，從提高殘疾人能力的角度，放開約束，讓殘疾人走入社會。

2.殘疾人就業服務中心功能的轉換。殘疾人就業服務的載體集中于各地的殘疾人就業服務中心，該中心在殘疾人就業信息咨詢、就業培訓等方面發揮了重要的作用，但也存在一些問題，如部分服務中心的工作人員仍認為自己處于管理者的地位，缺乏服務意識，官僚化較為嚴重。這要求部分地區的殘疾人就業服務中心轉變職能，根據當前形勢的變化和殘疾人及其家庭的需求，進一步優化服務功能。

3.社會組織的積極參與。許多社會組織的服務對象多集中于老年人、青少年等群體，較少考慮到殘疾人這一特殊群體。這一問題的形成有多方面原因，如許多助殘服務的購買主要集中于民政部門，殘聯部門的購買服務功能相對弱化；再比如殘疾人群體性特征明顯，部分群體較難融入社會，阻礙了服務的開展，等等。社會組織是以弱勢群體的幫扶為宗旨的，不能脫離于殘疾人群體，因此，相關部門應該加大殘疾人服務（尤其是就業服務）購買的力度，為社會組織服務的開展夯實基礎。

（二）多主體融合原則

所謂多主體融合是指殘疾人服務的主體能否通力合作形成多樣化的組合方式，服務主體融合是協作的前提。目前，殘疾人服務主體的融合需要殘聯部門發揮主導作用，聯合其他服務主體，需要考慮到：

1.管理成本。主體融合后不得不考慮成本問題，這是因為原有單一化的管理方式雖然會產生一定的弊端，但亦有信息傳遞透明、職責分工明確等優勢，無形之中減少了行政成本。如若引入其他主體共同參與殘疾人就業服務，則會造成管理成本的上升。減少管理成本的主要方式還在于權責明晰，殘聯方面要明確政策制定、實施、監督等功能，社會組織在服務方面要具有主動性，而其他部門也要從殘疾人就業促進的角度考慮問題，只有這樣才能減少管理成本，并形成完善的服務模式。

2.分權或均權。分權并不意味著均權，雖然在協同視角下，殘疾人就業服務倡導分權機制，但也要考慮到不同主體在殘疾人就業服務方面功能發揮的異同。如若實施均權的方式，不僅會造成多頭管理，而且也難以形成較強的服務結構，很難提升殘疾人的就業水平。

3.保障措施。保障措施是主體融合的基石，也是服務開展的前提。保障措施涉及多方面，如資金的保障，政府在殘疾人就業服務方面安排多少資金對社會組織參與的積極性有重要影響；再如專業人員的保障，殘疾人就業需要眾多專業人員的參與，以殘疾人就業培訓為例，不僅對培訓機構的資質要求做出規定，而且還要對培訓人員、設施設備等方面做進一步規定。

（三）靈活性原則

目前，社會服務多以項目化的方式來運作，一個項目的完成意味著服務的終止。這種方式對服務需求單一的群體來說效果較好，但是對殘疾人就業服務來說，由于致殘原因、殘疾類別的不同使得具有就業能力的殘疾人在服務需求方面表現出多樣性，這就需要殘疾人就業服務不能完全以項目化的方式來運作，應采取靈活服務的方式，需要考慮到：

1.購買服務的監督問題。靈活性原則要求殘疾人就業服務的購買涉及多個主體、多個項目，這為購買服務的監督提出了挑戰。因此，需要在第三方評估組織介入的基礎上，采取客觀的方式對購買服務進行監督。

2.標準化的問題。靈活性原則在豐富殘疾人服務項目的同時，也影響了服務的精準化。因此，要完善殘疾人就業服務的標準，這一標準不僅要針對項目（如殘疾人就業培訓項目、殘疾人就業心理咨詢項目）進行設置，而且要針對服務條件，如服務組織的硬件設施、人數安排、場所等。

3.服務時間的安排問題。要針對就業服務的期限設置不同的服務項目，如工作安排項目可設置較短時間，技能提升項目可設置較長時間。

四、協同視角下推進殘疾人就業服務模式創新的對策

協同視角為殘疾人就業服務的開展提供了理念支持，可創新諸多服務模式，以此提高殘疾人的就業水平。殘聯、社會組織、殘疾人家庭、就業單位等殘疾人相關服務主體，可通過資源互補、介入等方式達到融合的效果，進而形成創新的服務模式。殘疾人就業服務的有效開展需要發揮殘聯的核心地位，因此，殘聯需要做到：其一，完善殘疾人信息對接機制。需要完善殘疾人社會保障情況對接；殘疾人職業技術培訓和職業技能鑒定工作對接；殘疾人就業招聘工作對接；殘疾人相關信息平臺數據對接；殘疾人就業、培訓、創業等優惠政策對接等方面的工作，為殘疾人就業服務夯實政策基礎，加強殘疾人就業保障機制。其二，制定完善配套政策和標準體系。殘聯要聯合其他部門，加快推進與殘疾人權益保障、殘疾人就業緊密相關的殘疾人教育、殘疾人就業等立法工作。其三，完善殘疾人權益保障機制。加強殘疾人法律救助、法律服務和法律援助；建設統一的維權熱線，建立殘聯系統網上信訪工作平臺；切實落實主體責任，維護殘疾人合法利益訴求；廣泛開展普法宣傳教育，形成保障殘疾人合法權益的良好社會氛圍。以此為基礎，各主體可根據殘疾人對就業的需求形成不同的組合模式：

（一）社會組織與殘聯部門的整合

對殘疾人就業來說，殘聯的服務涉及職業信息、職業培訓、職業安排等方面內容，囊括了殘疾人就業服務的大部分內容，這使得社會組織介入殘疾人就業服務的空間較小。提高殘疾人的就業服務水平，需要社會組織介入相關服務的“額外領域”。如在就業培訓方面，殘聯提供的就業培訓多集中于基礎能力的提升（如計算機、會計、盲人按摩等），較少根據企業具體情況設置針對性的職業培訓。在這種情況下，可以發揮社會組織靈活性的優勢，通過購買殘聯組織服務的方式，根據企業的需求，集中安排上崗培訓，增加殘疾人工作安置的可能性。社會組織需要做好企業、殘聯、殘疾人之間溝通工作，把殘疾人的利益放在首要位置。

（二）殘疾人家庭與社會組織的整合

筆者調查發現，殘疾人就業難的重要原因還在于家庭成員的阻礙，部分殘疾人親屬考慮到風險、社會歧視的因素，寧愿殘疾人無業在家，也不愿意殘疾人走向工作崗位。社會組織需要與殘疾人家庭建立融合關系，通過宣傳、疏導、合作等方式，使得殘疾人家庭成員放開對殘疾人的就業限制。如社會組織可上門為殘疾人家庭服務，對部分家庭成員進行疏導，消除其對殘疾人就業的抵觸情緒，引導殘疾人走向工作崗位。

（三）企業與殘疾人服務相關部門的整合

企業是殘疾人就業服務的重要主體，但從前面的論述可知，部分企業考慮到風險問題，對殘疾人就業具有消極心理甚至產生抵觸情緒，這不利于殘疾人的有效就業。此外，部分地區殘保金的征收歸殘聯部門，因沒有執行效力（不同于稅務部門），使得征收效果不盡如人意。調查發現，部分殘聯系統的工作人員擔心殘保金的征收即使讓稅務部門代征，也會因工作協調而出現某些問題。因此，殘聯部門、社會組織要圍繞殘疾人就業服務與企業開展合作，如殘聯委托社會組織與企業進行溝通，為企業講解殘疾人就業安排與稅收之間的利害關系，通過掛靠等方式，在減少企業風險的同時，安排殘疾人進入企業工作。在主體整合的基礎上，還要考慮殘疾人就業服務資源的對接。殘疾人就業服務資源涉及信息資源、人力資源、政策資源、管理資源等，資源的所屬主體不同，如若處理不好，則會造成資源浪費。在協同的視角下，需要對殘疾人就業服務資源進行分類、整合、對接，主要包括：

1.人力資源的對接。要圍繞殘疾人就業開展專項的社會工作服務，這一服務的前提是形成社會工作小組，小組的成員主要由殘聯工作人員、社會組織成員、殘疾人、殘疾人家庭成員、就業單位工作人員等組成。在工作小組形成的基礎上，要定期開展小組活動，加強組織成員間的聯系，在殘疾人就業服務方面能形成針對性較強、關系緊密的人力資源對接模式。

2.信息資源的對接。殘疾人就業涉及殘聯、民政、社會保障、稅務等多個行政部門以及社會組織、企業等，在協同的視角下，需要整合多方信息資源，形成有效的對接模式。如部分地區在全民實施保險的情況下，要考慮能否覆蓋到就業的殘疾人，這需要社會保障與殘疾人部門實現有效的信息對接。又比如殘疾人創業的扶持需要殘聯、稅務，甚至教育等部門實現信息的有效對接。因此，需要建立相關的數據庫支持系統，提出與殘疾人就業有關的數據，并實現信息共享。此外，還要考慮與民政、衛生、公安、教育等部門的數據庫進行對接，以免造成數據整合的問題。

3.項目資源的對接。主要涉及購買服務項目的對接，如殘疾人就業服務與青少年社會服務項目的對接、與教育服務項目的對接，等等?；诖耍徺I殘疾人就業服務的主體應考慮實施打包的服務購買，即應針對殘疾人就業培訓、創業支持等服務，聯合殘聯、民政部門實施聯合的購買服務計劃。

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作者:曲紹旭 周沛 單位:南京工程學院 南京大學