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《國家檢察官學院學報》2016年第4期

摘要：

我國檢務公開經歷了起步、發展、成熟三大階段。以最高人民檢察院《關于全面推進檢務公開工作的意見》為標志，檢務公開進入一個全新的發展階段。調研表明，我國檢務公開已經形成了比較完備的規范體系，取得了巨大的成就，人民群眾總體上是滿意的。但同時也存在一些問題，需要從統一規范性文件并出臺正式立法、及時更新門戶網站檢務信息、合理擴大檢務公開的范圍、完善檢務公開救濟機制等方面加以完善。

關鍵詞：

檢務公開;司法公開;實證評估;司法知情權;監督權

在我國，檢務公開自1998年改革伊始，距今已有17年。隨著黨中央和最高人民檢察院等相繼出臺規范性文件，檢務公開制度日趨成熟。自孟建柱同志2013年11月25日在《人民日報》撰文《深化司法體制改革》，首次將審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開納入司法公開的范圍以來，檢務公開改革越來越受到重視，并在中共十八屆四中全會得到進一步確認。〔1〕最高人民檢察院將“深化司法公開，推進陽光檢察”寫入2014年工作報告，也將檢務公開納入司法公開的范圍。2015年2月28日，最高人民檢察院又出臺了《關于全面推進檢務公開工作的意見》和《最高人民檢察院檢務公開典型事例》，對檢務公開的總體要求、公開內容、方式和方法進行了全面部署。通過最高人民檢察院的全國范圍內檢務公開的十一個典型事例，我們可以看出，我國檢務公開的發展正形勢大好。為保證公正司法、提高司法公信力，不斷踐行和深化檢務公開，在眾多司法解釋等規范性文件和政府政策的指導下，各級人民檢察院檢務公開的實施試點和改革措施也都在如火如荼地進行，取得了豐富的改革實踐經驗。筆者通過對我國各地人民檢察院政務公開、隊伍公開等基本情況，以及重要案件信息、執法流程、公開聽證、文書公開等檢察機關執法情況的公開狀況進行調研評估后發現，有關檢務公開的認識理念、體制機制、公開方式和保障條件等方面都有一定的發展和改進空間，需要進一步完善。

一、檢務公開制度的發展歷程

我國檢務公開制度至今已經發展到第十七個年頭。最高人民檢察院陸續出臺了很多司法解釋、內部規章等規范性文件，推動著我國檢務公開制度不斷走向成熟，使得檢務公開不僅僅限于向當事人和社會公眾公開，還包括向人民監督員公開和向大眾媒體、網絡平臺公開，公開的方式和渠道也隨著信息化的發展變得更加多元化，檢務信息的獲取也更加快捷。大體來看，根據發展程度的不同，我國檢務公開制度的發展歷程主要可以分為以下三個階段。

（一）起步階段（1998—2000年）1998年10月最高人民檢察院下發《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》，是我國檢務公開邁出的具有標志性意義的一步。該《決定》論述了檢務公開的重大意義、檢務公開的內容和形式，并提出了人民檢察院的“檢務十公開”，自此掀開了檢務公開改革的序幕。通過最高人民檢察院在此階段所的司法解釋等規范性文件，我們可以看出，由于當時信息科技發展水平有限，先進科學技術尚未得到完全普及，檢務公開的方式和內容都較為單一，主要通過公告、報刊、電臺、情況通報會等方式進行公開。較為現代化的也就只有廣播電視和新聞會等，而且缺乏相關保障機制。但同時也應當看到，在檢務公開剛剛起步的這兩年，各項檢務公開內容的實施建設已經得到相應重視，為日后檢務公開的發展完善提供了契機。

（二）發展階段（2000—2009年）在2000年到2009年之間，我國檢務公開改革不斷深入推進，如拓寬信息化公開平臺、探索不起訴公開審查聽證模式等。2000年1月1日，最高人民檢察院第九屆檢察委員會第五十二次會議通過《檢察改革三年實施意見》。這是我國檢務公開進入發展階段的標志性文件。該《實施意見》第五部分“改革檢察機關內、外部監督制約機制，保證公正、廉潔和高效”之第23條規定：“進一步深化‘檢務公開’，不斷拓寬‘檢務公開’的范圍、方式和途徑。”2003年開始，檢務公開又增加了向人民監督員公開這一重要內容，為解決“誰來監督監督者”這一問題提供了可行的解決措施。2005年8月24日最高人民檢察院公布的第二個改革規劃，即《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》第16條指出，要“進一步深化檢務公開”，全面增強檢察機關法律監督能力，發展完善中國特色社會主義檢察制度。隨后，我國檢察機關努力拓寬檢務公開渠道，不斷完善定期通報制度和新聞發言人制度，并在2007年10月基本建成了全國檢察機關信息化應用基礎網絡平臺，全國32個省級院、347個地市級院和2323個縣級院建成了計算機局域網，最高人民檢察院互聯網門戶網站完成改版。〔2〕此階段是不斷深化檢務公開，探索和發展公開渠道、方式的階段。

（三）成熟階段（2009年至今）2009年以來，檢務公開改革已經成為我國檢察改革的重要任務，不僅要不斷實現檢務公開制度本身的發展和全面細化，還要與人民監督員制度、群眾工作制度等其他相關制度相結合，建立起一套全面、系統的檢務公開體制。2013年12月10日，最高人民檢察院在《2014—2018年基層人民檢察院建設規劃》中提出要深入推進基層人民檢察院檢務公開工作，細化執法辦案公開的范圍、對象、時機、方式和要求，健全主動公開和依申請公開制度。除法律規定需要保密的以外，執法依據、執法程序、辦案過程和檢察機關終結性法律文件一律向社會公開。同時，2014年還建成了全國統一的檢務信息公開網絡平臺———“人民檢察院案件信息公開網”。在總結全國檢務公開試點經驗和廣泛征求意見的前提下，最高人民檢察院于2014年10月1日公布《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》，引領檢務公開進入一個全新時期。此階段的改革措施不僅拓寬了檢務公開的方式和范圍，增加了實現機制，還專門針對具體的檢務公開平臺了具有針對性的規范文件，如2014年7月公布的《最高人民檢察院新聞會實施辦法》和《最高人民檢察院職務犯罪大要案信息暫行辦法》，以專門促進新聞會工作的制度化和規范化。通過網絡平臺建設，檢察案件信息公開、政務信息和隊伍信息公開以及聽證公開等各種檢務公開工作都有了實現的基礎。

二、檢務公開的制度規范評估

檢務公開關系到當事人和社會公眾的司法知情權能否得到實現，涉及公開主體、公開對象、公開范圍、公開方式、公開內容、公開程序、公開救濟以及檢察機關執法辦案過程中信息公開的相關保障機制。只有制定全面、細致、符合國情的檢務公開制度規范性文件體系，才能根據理論指導實踐的要求，使制度體系更加完善、實踐成果更加豐富。當前我國有關檢務公開的規范性文件數量很多，呈現出一定特點，以下詳述。

（一）檢務公開制度規范的現狀

為了保障人民群眾對司法工作的知情權、參與權和監督權，通過檢務公開增強執法工作的透明度，規范執法辦案行為，相關部門出臺了很多規范性文件，形成了檢務公開規范體系，涉及通過包括網絡、媒體等各種平臺在內的向當事人、社會大眾公開和向人民監督員公開等內容。首先，在向當事人和社會大眾公開方面，1998年10月，最高人民檢察院下發《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》，部署了全國檢察機關的檢務公開工作。這是我國檢務公開制度的開端。隨后，1999年1月4日，最高人民檢察院制定《人民檢察院“檢務公開”具體實施辦法》，要求檢察人員在執行公務時必須履行告知義務，保障當事人對檢務信息的知情權。之后，最高人民檢察院下發一些文件，專門規定了信息通報制度和新聞發言人制度，如2006年6月最高人民檢察院頒布的《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意 見》對定期通報和新聞發言人制度作了進一步完善。為擴大檢察工作公開審查的范圍，2001年3月5日，最高人民檢察院公訴廳印發了《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則（試行）》，要求對存在較大爭議且在當地有較大社會影響的不起訴案件進行公開審查。在申訴案件公開審查方面，2011年12月29日，最高人民檢察院第十一屆檢察委員會通過的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》和2013年3月22日最高人民檢察院出臺的《關于加強和改進刑事申訴檢察工作的意見》都要求嚴格落實刑事申訴案件公開審查制度，重點提高公開審查工作水平和實效。除相關的文件性規定之外，最高人民檢察院還將檢務公開作為檢察改革的重要組成部分納入檢察改革規劃之中。《檢察改革三年實施意見》第五部分第23條、《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》第16條、2009年3月最高人民檢察院印發的《關于貫徹落實〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見———關于深化檢察改革2009—2012年工作規劃》以及《2014—2018年基層人民檢察院建設規劃》都將檢務公開的內容作為檢察改革的重要任務，提出要深入推進檢務公開工作，細化執法辦案公開的范圍、對象、時機、方式和要求。《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》是十八屆三中全會以后我國全面深化檢察改革的重要成果，主要規定了全面推行案件程序性信息網上查詢、健全重要案件信息機制、加大法律文書公開力度三個方面的內容。2015年2月28日最高人民檢察院出臺的《關于全面推進檢務公開工作的意見》是迄今為止最新最全面的直接規定檢務公開的文件，出臺目的在于全面推進檢務公開各項機制建設。其次，有關向人民監督員公開的規范性文件主要有2003年9月2日最高人民檢察院的《關于人民檢察院直接受理偵查案件試行人民監督員制度的規定（試行）》、2004年《最高人民檢察院關于人民監督員制度的規定（試行）》、《關于適用〈最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）〉若干問題的意見》和《最高人民檢察院關于進一步擴大人民監督員制度試點工作的方案》以及《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》、2010年10月的《關于實行人民監督員制度的規定》。另外，2014年9月10日，最高人民檢察院、司法部印發了《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》，確定北京、吉林、浙江、安徽、福建、山東、湖北、廣西、重慶、寧夏為開展人民監督員選任管理方式改革試點的省（區、市），明確了人民監督員的設置、管理和選任機關、選任條件、選任程序。人民監督員制度進入了一個歷史新時期。〔3〕人民監督員制度的創立和不斷完善，標志著檢察信息向人民監督員公開的進一步發展。

（二）對檢務公開制度規范的評價

從以上有關檢務公開的規范性文件可以發現，檢務信息無論是向當事人公開，還是向人民監督員公開，或是通過網絡、媒體向社會大眾公開，都有或粗略或詳細的條文規定，形成一定的檢務公開制度體系。為了更加豐富和完善該制度規范體系，有必要對其特點進行歸納和評估，指出不足之處，以促進相關規范的完善。第一，司法解釋等規范性文件的法律位階較低。我國尚沒有制定一部統一的《信息公開法》，為公權力機關公開執法信息提供法律依據。目前，只有2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》這一唯一一部關于政府信息公開的行政法規，而且這一法規所指的信息是“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，不包括有關的檢務信息。所以，我國檢察機關信息公開缺乏法律依據。〔4〕就當前制度規范的現狀來看，直接規范檢務公開的只有最高人民檢察院的眾多司法解釋和司法解釋性文件，以及黨中央的一些文件。這些規范性文件或指導性文件效力位階較低，實踐執行效果不免會打折扣。第二，制度規定較為零散，體系性不強。從我國檢務公開的發展歷程可以看出，構成檢務公開制度規范體系的眾多司法解釋性文件，要么由一個文件概括性地規定檢務公開的內容、對象、方式、范圍等，要么只規定某一方面的內容，如不起訴案件公開審查。筆者不否認單獨規定檢務公開某一部分問題所能夠起到的指導作用，但僅就構建全面系統的檢務公開制度規范體系來說，這種分散的規定終究會被統一的信息公開法典所取代。第三，對檢務公開的內容規定不詳細。這一點在《最高人民檢察院關于全面推進檢務公開工作的意見》中有所體現。這一目前最高人民檢察院出臺的最全面、最新的有關檢務公開的規定，僅有三千余字，將檢務公開的內容歸納為三種類型：檢察案件信息、檢察政務信息和檢察隊伍信息，并從四個方面構建檢務公開機制，分別是公開信息審核把關機制、風險評估和預警處置機制、民意收集轉化機制以及檢務公開救濟機制。但是，對于具體如何建立健全各項機制仍沒有可操作性的規定，需要日后統一立法。

三、對檢察機關基本情況公開的評估

歸納起來，可以將檢察機關基本情況的公開大致分為檢察政務信息公開和檢察隊伍信息公開，以下分別對二者的實施情況進行評估。

（一）對檢察政務信息公開的評估

政務信息包括國家、地區和部門的工作程序、決策過程、資金使用、人員安排情況，應通過快捷、方便的通道保證公眾可以獲取。我們可以定期通過板報、簡報、政務信息通告欄等方式告訴公民這些信息，而且當公民需要時，可以不受阻礙地從政府機關那里很便利地獲得這些信息，政府不得以任何不正當理由拒絕。〔5〕直接規定檢察機關政務信息公開的是最高人民檢察院《關于全面推進檢務公開工作的意見》中“檢務公開的內容”部分，其規定：“主動公開檢察機關的性質任務、職權職責、機構設置、工作流程等與檢察職能相關的內容，檢察工作報告、專項工作報告，檢察工作重大決策部署、重大創新舉措、重大專項活動等內容，檢察改革進展情況，與檢察機關司法辦案有關的法律法規、司法解釋及其他規范性文件，違反規定程序過問案件的情況和檢察機關接受監督的情況，檢察統計數據及綜合分析，年度部門預算、決算。”這明確了檢察政務信息屬于檢察機關應當主動公開的內容。檢察政務信息屬于一般性的檢察機關工作信息，其公開對象主要是社會大眾，主要通過檢察機關辦案大廳和門戶網站這兩種方式公開。目前，在檢務公開迅速推進的今天，全國除極少數檢察機關以外，大多數檢察院都建立了門戶網站。通過抽樣查詢全國各級人民檢察院所建立的網站平臺，我們發現，各地對檢察政務信息公開的規定落實得比較到位，各級人民檢察院網站均設有“檢務公開”或者“信息公開”欄目，從不同程度公開檢察機關基本情況信息，但仍存在一些不盡如人意之處。一方面，關于“數據統計”有關內容的信息公開，檢察機關做得并不好，呈現出兩種情況。一種情況是在門戶網站的首頁中查找不到檢務數據公開的相關信息，如北京市人民檢察院網站公布了十三項檢務公開的內容，但是沒有檢察統計數據這一內容。〔6〕另外一種情況是設置有數據公開欄目的檢察院的網站，點擊后其內容為空白。如重慶陽光檢務網中“檢方數據”一欄點擊后出現“欄目［檢方數據］暫無信息！”的提示。另一方面，公布在網站上的相關信息更新不及時。對于某些檢察政務信息，門戶網站顯示的仍然是前一年甚至是更早之前的文件。如深圳市人民檢察院官方網站“信息公開”一欄中的預算公開僅有兩條內容，標題分別為“2013年財政撥款開支的‘三公’經費支出決算和2014年預算情況”與“2014年部門預算”，〔7〕2015年的部門預算還沒有及時更新到網站上，不符合檢務公開的及時性原則。

（二）對檢察隊伍信息公開的評估

檢察隊伍信息公開最新的直接規范依據是最高人民檢察院《關于全面推進檢務公開工作的意見》。〔8〕隊伍信息公開不僅關乎檢察機關的人員隊伍建設，更重要的是主動將檢察隊伍人員基本情況置于人民的監督之下，這是提升檢察機關司法公信力最有效的方法之一。檢察隊伍信息包含三個方面的內容：一是領導班子成員、檢委會委員和檢察員等人員的任免情況；二是領導職權分工和人員編制情況；三是獎懲紀律規定和處理情況。按照上述《意見》的規定，每種檢察隊伍信息都應當公開，而且應當通過網絡平臺這一最便捷、受眾對象最廣泛的方式予以公開。第一，部分檢察院建立了檢察隊伍數據庫。通過數據庫的應用實現檢察人員信息動態更新，為干部考核、任免提供決策支持，實現隊伍管理科學化。〔9〕數據庫是高科技和大數據時代的產物，建立檢察隊伍數據庫，有利于在全國范圍內對檢察人員進行統一管理。但是，截止到目前，只有部分檢察院擁有此項技術，還沒有實現全國范圍內的信息互通和共享。這限制了網絡平臺公開的作用，不能實現信息共享的最大化。第二，領導班子成員任免情況以及職責分工公開情況較為良好。全國大部分檢察機關都在網站上公開了這些信息，整體實施情況可以說是差強人意。特別需要指出的是，河南省人民檢察院做到了將這些情況條理清晰、分類地公開，如將省院領導、檢察委員會專職委員、檢察委員會委員、人民監督員、特約檢察員、人事任免等內容分別設專欄予以公布。只有少部分檢察院在檢察隊伍公開方面公開不明確、列表不詳細，如某省級人民檢察院網站就只在“隊伍管理”欄目眾多新聞報道性質的文章，很少涉及本單位人員任免情況。〔10〕第三，重視人員表彰，對于違紀處理情況和結果幾乎不公開。全國各級檢察機關甚至最高人民檢察院的官方網站都存在這一問題。最高人民檢察院網站在“隊伍建設”一欄下專門設置“先進英模”版塊，平均每三、四日就會更新一篇先進事跡，但是違規違紀情況卻無從查找。我們不否認公開積極事例可以促進檢察人員之間“正能量”的傳遞，但違紀處理情況和結果不夠公開這一事實也是毋庸置疑的。

四、對檢察機關執法公開的評估

不同于上述檢察政務信息、隊伍信息等基本信息公開，檢察機關執法公開所公開的信息是檢察院在辦理每起案件時所形成的，是對執法行為的過程、節點、結果等具體細節的公開。根據檢務公開的實施現狀，可以將其分為重要案件信息公開、執法流程公開、公開聽證及法律監督公開宣告情況和訴訟文書公開幾部分。2015年，最高人民檢察院先后制定下發《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》、《關于公訴法律文書網上公開情況的通報》、《關于加強對刑事申訴復查決定書網上公開工作指導的通知》等規范性文件。檢察機關執法公開因其包含的信息內容普遍具有廣泛性、復雜性和實時性等特點，給信息公開帶來難度，實施起來較為不易。

（一）對重要案件信息公開實施情況的評估

《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》第三章對“重要案件信息”進行了專章規定。〔11〕這是檢察機關對重要案件信息公開做出的最全面的規定。同時，最高人民檢察院《關于全面推進檢務公開工作的意見》也將重要案件信息明確作為檢務公開的內容。〔12〕人民檢察院案件信息公開網自2014年10月1日全面上線以來，共案件程序性信息2046552件，重要案件信息65695件，法律文書505094份，受理辯護與預約22837件。各級檢察機關還大力拓展檢務公開新渠道。截至2015年11月，最高人民檢察院已全面開通“兩微一端”，信息5萬余條，粉絲數量達3000多萬；全國檢察機關共開通微博3960個、微信號2640個、新聞客戶端1500多個；全國檢察新媒體總粉絲數達8000多萬，信息300余萬條。其中，北京等7個省份實現三級院微博全覆蓋，福建等5個省份實現三級院微博、微信全覆蓋，山東等5個省份實現三級院微博、微信、客戶端全覆蓋。〔13〕可見，檢察機關重要案件信息公開不僅內容繁雜，公開方式也日漸多樣化。通過考察我國各級人民檢察院對重要案件信息的公開情況，可以發現其主要呈現以下特點：首先，已經辦結的典型案例公布較少。2015年2月28日，最高人民檢察院了11個檢務公開典型事例，對具有典型意義的黑龍江省、廣州市、蘇州市等地的檢務公開事例進行了網上。但這只是信息公開，而非在眾多案件中選取具有指導性、警示性的案件予以公開。我國雖非判例法國家，不以司法判例作為法律淵源，但是公布具有教育意義的典型案例可以增進各個檢察機關之間的實踐交流，在全國范圍內促進形成統一的決斷標準和執法依據。廣東省、四川省、江蘇省等檢察院的官方網站首頁還沒有設置專門版塊以公布典型案例。其次，基層檢察院重視立案、偵查、逮捕、提起公訴等訴訟節點信息公開，缺少對涉案財物處理情況和監督糾正情況的公開。從“人民檢察院案件信息公開網”所顯示的全國各地重要案件信息公開情況來看，各級檢察院或多或少地及時公開了本院辦理的具有較大影響的重要案件信息，決定立案偵查、批準逮捕、提起公訴等案件信息得到及時公布。同時，我們可以發現，受案件數量不同、經濟發展水平不同等因素的影響，各地重要案件信息公布數量相差很多，比如西藏自治區檢察機關的全部案件信息僅有七起。另外，對于涉案財物處理情況和對違法不當執行的監督糾正情況公開落實不到位，從網站中無法查到相關信息。再次，少數地區檢察機關沒有落實“辦理該案的人民檢察院負責本院重要案件信息”的規定，而是由省級檢察院統一全省重要案件信息。根據相關規定，重要案件基本信息由辦理該案件的檢察院負責，批準該案件公開的上級檢察院也可以同步，這一點全國各地檢察機關都做得比較好。但是仍有少數地區沒有完全按照此規定進行操作，比如海南省檢察機關截止到2015年6月21日一共36條重要案件信息，〔14〕且均為海南省人民檢察院負責，涉及到轄區內各級檢察院所辦理的案件，但其下屬各市、區、縣人民檢察院沒有重要案件信息。最后，重要案件信息的平臺主要是案件信息公開網，沒有充分利用新聞會等形式。根據《最高人民檢察院新聞會實施辦法》的規定，新聞會包括例行會、例行新聞會和專題會。〔15〕據介紹，自2月21日召開2014年首場新聞會以來，截至目前最高人民檢察院新聞會舉辦了6場，〔16〕但內容主要是新聞事項，宣傳性質濃厚，幾乎沒有涉及重要案件信息。

（二）對執法流程公開實施情況的評估

公開案件的執法流程，其實就是案件程序性信息的公開，包括具體案件的案由、受理時間、辦案期限、辦案進程、處理結果等程序性信息。〔17〕由于尚未審結的案件信息不宜向社會公開，此項信息的公開對象主要是當事人。根據相關規定〔18〕，獲取依申請公開的案件程序性信息需要經過辦理該案的檢察機關相關部門的審核，身份審核認證通過后，檢察機關應當以一定的方式提供查詢服務。提供查詢服務的方式有多種，包括通知、告知、送達、公開宣布、網上公布等。對檢察機關通過門戶網站公開案件程序性信息的實施情況具體評析如下：第一，網上查詢案件程序性信息方式便捷，分類明確。2014年10月1日開通的“人民檢察院案件信息公開網”，實現了對32個省、自治區、直轄市檢察機關案件信息公開的無縫鏈接。這些網站都在醒目位置設有“案件程序性信息查詢”一欄，并分為“反貪”、“反瀆”、“偵監”、“公訴”、“申訴”和“民行”六項內容，申請人通過輸入用戶名和密碼即可查詢相關信息。有些地方檢察院還出臺了案件程序性信息互聯網查詢的專門規定，以促進案件程序性信息公開的規范化。如廣東省人民檢察院出臺《廣東省檢察機關案件程序性信息互聯網查詢工作規定》，規定從2015年9月30日開始，全省各級檢察院將通過門戶網站，向案件相關人員或單位提供該院所辦理的偵查、審查逮捕、公訴、刑事申訴審查、刑事賠償、行政賠償監督、國家司法救助、民事訴訟監督、行政訴訟監督等14類案件程序性信息。〔19〕第二，少數檢察機關能夠做到通過實體和虛擬的多種平臺案件程序性信息。自2014年10月1日至2015年2月26日，最高人民檢察院網上案件程序性信息408條，公開數量始終保持前列的黑龍江省一共導出30952條程序性信息，全國大部分檢察機關都以網絡平臺（即“人民檢察院案件信息公開網”）為主要依托，只有少數檢察院能夠建立專門的門戶網站和接待窗口，實現多平臺、多渠道并用。特別需要指出的是，江蘇省南京市2014年9月成立了實體、網上、掌上三個“檢察為民服務中心”，實現了實體和虛擬同時運行，為市民提供查詢犯罪檔案、法律援助申請、舉報申訴控告等一系列便民服務。〔20〕自2014年9月1日正式掛牌成立至2014年底，該“檢察為民服務中心”共公布案件程序性信息4500件，取得良好成效。這種多元化的公開模式值得在全國范圍內推廣。第三，當事人申請公開案件程序性信息的救濟渠道不完善。救濟程序不健全是我國司法信息公開所面臨的普遍問題，沒有法律規定相應的救濟機制做保障，很容易使申請人的知情權受到侵害。就申請案件程序性信息來說，申請人向檢察機關提出公開程序性信息的申請之后，由檢察機關對相關證明材料進行審核，審核后符合條件的才予以公開。但實踐中，如果該檢察院認為申請人不符合條件，做出不公開的決定，則沒有申請復核或申訴等另外的救濟措施加以保障。

（三）對公開聽證及法律監督公開宣告情況的評估

公開聽證和法律監督公開宣告都是公開審查程序的重要內容。與公開示證、公開論證、公開答復等其他較簡便的公開審查程序相比，公開聽證更為正式，公開宣告更為常用，其過程的參與性很強，最能夠體現檢察機關執法過程審查辦理案件的公開、透明。最高人民檢察院出臺了一些規范性文件對檢察機關公開審查程序進行規范。《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則（試行）》對不起訴案件聽證的適用范圍、程序和內容予以明確；《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定》明確規定主要以聽證會的方式，對案件事實、適用法律存在較大爭議，或者有較大社會影響等刑事申訴案件進行公開審查，并對聽證的案件范圍、參加人員和程序進行規范。〔21〕最高人民檢察院《2014－2018年基層人民檢察院建設規劃》要求深入推進基層人民檢察院檢務公開工作，細化執法辦案公開的范圍、對象、時機、方式和要求，健全主動公開和依申請公開制度。總體上看，檢察機關進行公開聽證及法律監督公開宣告情況具有如下特點。第一，公開聽證程序試點工作運行良好。案件審查公開聽證程序在實踐中得到了較好地適用，廣泛應用于批捕、不起訴、民行抗訴等辦案程序。全國各級人民檢察院都將公開審查程序作為常態化工作逐漸穩步推進，并取得良好成效。比如，上海市徐匯區人民檢察院在全市檢察機關中首先通過檢委會簽發文件規范不起訴公開聽證和宣告，并進行試點推廣。據了解，截至2014年9月初，該院公訴、金融部門對9件10人已達成刑事和解的案件進行公開聽證（另有2件案件已完成聽證審批，分布為故意傷害案和虛開增值稅專用發票案），罪名涉及故意傷害、故意毀壞財物、過失致人死亡、信用卡詐騙、盜竊。〔22〕很多檢察院也積極創新公開聽證工作機制，如四川省富順縣人民檢察院就邀請縣人大代表、政協委員、人民監督員、人民聯絡員、被害單位代表，參加犯罪嫌疑人李某某涉嫌職務侵占案聽證會，創新“酌定不起訴聽證制度”，〔23〕積極踐行檢務公開。第二，法律監督公開宣告各地做法不一。由于法律規定不明確，各地對法律監督公開宣告程序的具體適用存在不一致的現象，主要是適用公開宣告程序的案件范圍不同。如山東省濱州市檢察院將不批準逮捕決定、犯罪嫌疑人及其辯護人提出異議的批準逮捕決定、申請立案監督的答復、不起訴決定、不抗訴決定、當事人署名舉報后不立案的答復、刑事賠償案件處理決定等12項決定均納入法律監督公開宣告范圍；而江蘇省蘇州市吳江區檢察院則把偵查糾違、羈押必要性審查、審查批準逮捕決定也納入該程序的適用范圍。第三，少數檢察機關法律監督公開宣告場所設置不合理。全國各地檢察機關大多設置了法律監督公開宣告場所，如上海市某區人民檢察院于2013年1月23日設立了首個“法律監督宣告室”，〔24〕蘇州市某區人民檢察院也于2013年3月27日設立了“法律監督宣告室”。還有的地方檢察機關設立專門的場所進行公開宣告，有上海市某區的“檢察廳”、浙江省臺州市某縣的“法律監督宣告廳”等，雖然名稱不同，但實際上都承擔著法律監督公開宣告的作用。可以說，場所設置實施情況整體較好，只有少數場所設置不合理。通常來講，面向社會公眾進行宣告的場所應當盡可能具有便民、開放的特點，建于一樓大廳或其他較開放的場所，使民眾能夠自由出入，但蘇州市某區檢察院在其辦公樓二樓設置宣告室，這樣做不利于民眾順利進入檢察院。〔25〕

（四）對訴訟文書公開實施情況的評估

訴訟文書公開是對檢察機關辦理案件過程所形成的終結性法律文書的公開，包括向當事人及其他訴訟參與人等特定對象的公開和向社會大眾不特定對象的公開。最高人民檢察院出臺的文件對訴訟文書公開的內容、方式等問題進行了相關規定，最為全面的是《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》。該規定設“法律文書公開”專章進行詳細規定：首先，向當事人、訴訟參與人公開的方式是及時送達和宣布；其次，對于撤案、不批捕等法律文書，可以通過電子觸摸屏公示以供查閱；再次，第18條、第19條、第20條明確了應當采用人民檢察院案件信息公開網公開的法律文書的具體內容、應當隱匿或屏蔽的信息，規定除內部工作性文書以外的“人民法院所作判決、裁定已生效的刑事案件起訴書、抗訴書、不起訴決定書、刑事申訴復查決定書和最高人民檢察院認為應當在該系統的其他法律文書”都應當在人民檢察院案件信息公開網上予以公開；最后，該規定還明確了公開法律文書的期限問題。總體上看，檢察機關公布訴訟文書情況如下：第一，法律文書公開實施運行情況良好。截止2014年10月16日中午12時，全國檢察機關在人民檢察院案件信息公開網上了15528份法律文書，〔26〕到2015年2月26日僅黑龍江省檢察院就10166份法律文書。此外，除了起訴書、抗訴書、不起訴決定書、刑事申訴復查決定書這些必須公開的法律文書以外，各地還積極探索試點，對其他種類法律文書也進行網上公開。如2013年12月，江蘇省檢察院指定南京市秦淮區檢察院、昆山市檢察院、泰州市姜堰區檢察院和徐州市云龍區檢察院作為試點單位，要求從2014年1月1日起對作出的不立案、不逮捕、不起訴、不抗訴、不支持監督申請等5大類8種文書全部在網上進行公開，以接受當事人和社會公眾的查閱和監督。〔27〕第二，公開的法律文書存在標題不統一、標題與內容不一致等問題。首先是標題不統一的問題。查閱檢察院案件信息公開網所公布的各法律文書可知，大多數文書的標題格式均為“［檢察院名稱］文書種類（犯罪嫌疑人和案由）”，但是，少數檢察院公布的法律文書卻是“［檢察院名稱］文書種類（自然人犯罪案件適用）”的形式，如“［永城市院］起訴書（自然人犯罪案件適用）”，沒有突出犯罪嫌疑人姓名和案由，給查閱和統計相關案件文書情況帶來一定的不便。其次，標題與內容不一致、隱匿姓名不規范的問題。如某檢察院所公布文書的標題顯示犯罪嫌疑人姓名為“李謀熱”，但文書內容對其姓名隱匿處理為“李某甲”，并沒有起到保護犯罪嫌疑人隱私的作用。第三，公開的檢察機關法律文書的種類范圍有待進一步拓寬。《人民檢察院案件信息公開工作規定（試行）》第18條采用兜底條款的方式，規定了四種應當公開的法律文書和其他應當公開的文書，其實檢察工作涉及的文書種類遠遠不止這些。從2012年最高人民檢察院印發的《人民檢察院刑事訴訟法律文書格式樣本》可知，人民檢察院在實際工作中涉及到的法律文書共有223種，〔28〕需要向相關對象公開的共有31種。〔29〕

五、檢務公開狀況的民意調查

為考察公眾對檢務公開實施狀況的評價，筆者組織課題組進行了實地調研。調研分兩個階段。第一階段：2015年8月19日在重慶市沙坪壩區土主鎮四塘村舉行群眾座談會，了解群眾對檢務公開的評價。參與人員主要有土主鎮司法所工作人員、村民代表、村委會成員、正在社區矯正人員及服刑人員家屬、刑滿釋放人員。第二階段：2015年8月27日在重慶市人民檢察院舉行檢務公開討論會，了解檢察機關內部人員對檢務公開的態度和落實情況。調研內容包括：檢察案件信息、檢察政務信息公開、檢察隊伍信息、當事人申請情況的公開；具體檢務公開制度配套機制的實施，包括公開審查、檢察法律文書釋法說理、聯系群眾、新媒體公開平臺建設、檢務公開場所建設、外部監督制度運行的相應配套機制的實施。從調研情況看，公眾對檢務公開實施狀況總體上比較滿意，但也提出了一些意見建議。

（一）人民群眾對檢務公開的評價

通過群眾座談會及調查問卷填表結果，我們了解到：群眾對檢務公開滿意度較高，認為檢務公開基本到位，也希望繼續深化司法改革。對于檢察案件信息公開，群眾的滿意度最高。從案件信息的公開中，群眾感受到了檢察機關以公開促公正的決心。每一次社會影響很大的案件信息的公開，都是對公民的一種法律教育，也是檢察機關認真辦案、公正辦案的體現。對于檢察政務信息的公開，群眾基本滿意，但對檢察政務信息公開中的違規過問案件的情況、統計數據及綜合分析以及年度部門預算、決算公開不滿意。群眾認為這些信息應當公開，尤其是檢察機關錢財物的使用情況應當公開透明，接受監督。對于檢察隊伍信息和當事人申請情況的信息公開，群眾表示比較滿意。他們認為去檢察院辦事也能找到相應的負責人，不過也有部分群眾表示，去檢察院辦事的時候，工作人員“不大理人”。對于檢察法律文書釋法說理工作，受調研群眾認為此項工作有待加強，尤其是口頭說理，希望檢察官能用通俗易懂的話告訴他們文書中的情理法理。對于檢察機關服務基層方面的工作，受調研群眾表示近年來，檢察機關在這方面的表現強于過去，但仍希望檢察官能走進群眾，檢察機關能夠貼近社區，希望能和檢察機關有進一步的交流。對于檢察機關新媒體公開平臺的建設，受調研群眾表示非常滿意。隨著近些年來網站、微博、微信等平臺的飛速發展，檢察機關公開方式也有了巨大變化。互聯網使得檢察機關信息公開更加快速、高效、便民。對于檢察機關開通門戶網站、微博、微信、新聞客戶端、APP軟件等新媒體平臺的做法，受調研群眾表示非常支持，同時也希望檢察機關扎扎實實地建設好、利用好新媒體公開平臺。對于檢察機關公開場所建設，大家表示非常滿意。近年來，檢察機關積極建設服務大廳、網絡平臺，這些努力和變化，大家有目共睹。受調研群眾希望檢務公開的場所可以更貼近社區，不要讓檢察院的院墻圈定了檢務公開場所。對于檢察機關外部監督制度建設，受調研群眾表示基本滿意，但希望檢察機關的外部監督可以更便捷、更高效，希望檢察機關提高透明度，讓權力在陽光下運行，便于人民群眾直接監督。

（二）檢察干警對檢務公開的評價

通過檢察機關討論會以及針對檢察機關的調查問卷填表結果，我們了解到：對于檢務公開的各項內容，重慶市人民檢察院做到了依法應公開的信息都公開，并積極建設檢務公開具體配套機制；檢察機關案件信息，包括重要案件信息、已生效法律文書、典型案例、涉案財物管理等，都在重慶檢察機關開通的法律監督網上公開。其中，重要案件信息同步在最高人民檢察院案件信息公開網上；法律文書公開情況每月都會在市檢察院內網上通報，也是考核基層檢察院的依據之一。對于檢察機關政務信息公開中的統計數據及綜合分析、年度部門預算、決算信息等，由于統計數據涉及敏感信息，因此并未予以公開；市財政機關統一公開各機關年度部門預算、決算信息，因此市檢察院就沒有再次公開。對于檢察隊伍信息、領導班子成員任免情況，重慶市人大負責公開，市檢察院內網也進行公開；領導班子成員分工情況，內網公開；檢察人員招錄由組織部統一公開。對于公開審查制度，重慶市檢察機關對不起訴案件、刑事申訴案件、逮捕、羈押必要性、刑事和解過程、提起抗訴的案件以及不支持監督申請的案件都進行公開審查。其中，2014年開展了30余起逮捕必要性公開審查工作。對于檢察法律文書釋法說理公開，囿于人力有限，全面實現口頭釋法說理有難度，但重慶市檢察機關正在嘗試通過法律文書附頁進行釋法說理，部分案件進行口頭說理。對于聯系群眾，重慶市檢察機關實行了新聞發言人、新聞會制度，開展“檢察開放日”活動，積極推進檢察服務進機關、進企業、進鄉村、進學校、進社區，積極建設派駐檢察室。其中，由于民眾熱情有所降低，“檢察開放日”的次數從以前的一月一次降低到現在的一年四次，一季一次。對于新媒體公開平臺的建設，重慶市人民檢察院表示已開通官方微信、微博、官方網站、APP。對于微信平臺，重慶市人民檢察院表示注重檢察機關微信平臺的實用性，正在積極地把傳播型微信轉變為功能型微信。對于檢務公開場所的建設，重慶基層檢察機關首先推進。目前，重慶基層檢察機關服務大廳建設得很好。市檢察院表示服務大廳的建設和管理要因地制宜，注重實效和便民。調研中發現，由于檢察機關案件多、工作量大而人力有限，導致檢務公開工作不全面、不及時。對于檢務公開，部分檢察機關工作人員并未完全轉變思想觀念，還沒完全從“要我公開”轉變為“我要公開”；部分檢察人員恐于承擔責任，導致檢務公開的力度過于謹慎，部分可公開的事項未能公開。

六、檢務公開的完善建議

十七年來，檢務公開改革實現了全方位縱深發展。一方面，最高人民檢察院的眾多規范性文件不斷更新，為檢務公開提供了更為詳細的實施依據；另一方面，全國各級檢察院也在不斷推行新的改革試點，積極響應檢務信息公開戰略部署。但是，通過上述全面評估，筆者也發現了一些問題。為了更好地推進檢務公開工作，完善檢務公開機制，筆者提出以下完善建議。

（一）統一規范性

文件并出臺正式立法數量繁多的規范性文件為檢務公開提供了依據。但囿于規范性文件的法律效力層級較低，我們有必要加強立法，以法律的強制執行力推進檢務公開改革。20世紀90年代末期以來，我國掀起了一股信息公開改革的浪潮，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院甚至公安部相繼著手制定推進信息公開的規范性文件。其中，以《政府信息公開條例》最具代表性。但是，《政府信息公開條例》并不能適用于法院、檢察院及公安機關的刑事執法活動，公安司法機關的信息公開改革仍然處于“各顯神通”的境地。我國將執法信息分為刑事與行政執法信息，兩者屬性存在差異，但不必區別對待。事實上，除了不能公開的信息外，刑事與行政執法信息都應當向社會公開，甚至可以由同一部規范性文件加以規定。2013年1月1日實施的《公安機關執法公開規定》則為例證。全國人大及其常委會應當及時總結國務院、最高人民法院、最高人民檢察院及公安部推進信息公開改革的經驗，制定統一適用的信息公開法，提升信息公開的執行力。國際上，由立法機關制定統一的信息自由法的做法并不少見。例如，2002年英國制定的《信息自由法案》、美國在1966年制定的《信息自由法》均適用于所有政府機關，包括法院與檢察院。一些國家還制定了配套法律，如美國司法部制定《與媒體關系指南》，〔30〕規定了特定領域的信息公開規則。我國可以借鑒這一立法模式，由法律規定信息公開的基本原則、公開范圍、救濟方式等，檢察機關制定配套實施的司法解釋。

（二）及時更新門戶網站檢務

信息在科學技術迅猛發展的信息化時代，網絡平臺成為檢察機關公開相關信息的主要依托。通過全國各級人民檢察院所建立的門戶網站進行信息公開，能夠方便社會公眾及時查詢檢務信息，增強執法工作的透明度，進而提升檢察機關公信力。事實上，建立門戶網站不一定能夠真正達到公開的效果，更重要的是要對網站上的每個欄目、每個版塊的檢務信息進行及時更新，同時保證所公開信息的充實性和準確性。在大數據時代，只有將應當公開的檢務信息盡可能地最大限度公開，充實門戶網站各版塊的實質內容，才能夠利用統計數據來反映檢務公開現狀，有利于日后采取針對性措施加以改進。具體來說，可以通過以下幾個方面加以完善：一是加強檢察機關硬件設施配備，引進技術人員。檢察機關門戶網站建設離不開完備的硬件設施和技術人員，這是通過網絡平臺進行信息公開的前提條件。網站的版面建設、系統的穩定、硬件設施的維修、數據信息的維護與軟件更新，都需要具有專業知識的技術人員進行日常運行維護。所以，必須加強物質、科技和人才三方面條件保障。二是落實網站鏈接，及時上傳相應檢務信息。雖然全國范圍內建立檢務公開門戶網站的檢察機關有很多，但是能夠做到每一條鏈接下都有對應信息的檢察機關卻屈指可數，大多數檢察機關網站存在某些版塊信息空缺的現象。如某檢察院信息公開網設置“數據統計”一欄，點擊之后卻沒有任何內容。為了改變這種現象，各個檢察院應當及時在各公開版塊上傳信息，充實檢務公開網站的內容。三是增加數據可信度，注重檢務公開實效。許多公開的數據信息充斥著贊揚和宣傳性質的內容，包括檢察院場所公開、民眾反映效果以及社會各界的響應等，有時檢察機關門戶網站主頁成了新聞報道專題，宣傳圖片占據大量篇幅。要改變檢務公開成為宣傳手段的認識和做法，增加所公開數據信息的真實性，切實達到保障公民信息知情權的目的。

（三）合理擴大檢務公開的范圍

檢務公開范圍的界定直接關系到當事人隱私權與公眾知情權的平衡問題。明確檢務公開的范圍首先要在規范性文件中做到統一。同時，還要貫徹“公開為原則，不公開為例外”的信息公開基本理念，擴大檢務公開的內容，在實現信息公開最大化的同時，保護國家秘密、商業秘密以及當事人的隱私權不受侵犯。在理念方面，界定檢務公開的范圍，要以保障當事人的合法權益為前提，以加強檢察機關執法辦案過程的信息公開為重點，以“讓人民群眾在檢察機關辦理的每一起案件中都能感受到公平正義”為目標。要達到上述目的，就應當將有助于保障當事人合法權益的檢務執法信息盡可能地公開，如在檢察機關法律文書公開方面，可以適當擴大公開的文書范圍，強化不立案通知書、撤銷逮捕決定書、不批準逮捕決定書、不予核準追訴決定書、撤銷案件決定書、撤回抗訴決定書、終止對犯罪嫌疑人偵查決定書、不提出沒收違法所得申請決定書、不提出強制醫療申請決定書等文書的公開力度。這些文書都直接維護和保障當事人權利，公開這些法律文書對當事人而言利大于弊，而且有助于增加檢察機關公信力，在群眾中樹立檢察機關的良好形象。另外，在實際操作層面要注重公開范圍的層級審查和質量把關，不能一味地公開所有檢察機關工作信息。對于涉及檢察院工作秘密和國家秘密以及不應當公開的個人隱私等信息，要嚴格遵守相關保密規定，執行保密制度。

（四）完善檢務公開相關救濟機制

檢務公開的救濟包括兩方面內容：一是對于某些檢務信息應當公開而沒有公開的，權利人享有的救濟權利；二是對于不應當公開而過度公開時，被侵犯隱私權者所享有的救濟權利。對前者來說，可以強化現有制度，增強檢務信息知情權救濟力度：一方面，當檢察機關拒絕公開檢察基本事務信息時，權利主體可以通過復議、復核程序保護自身合法權益；另一方面，當檢察機關拒絕公開檢察執法信息時，權利主體可以借助非法證據排除程序、證據補正程序等保護知情權。對于后者，當檢務信息被過度公開時，權利人可以提出撤回信息的申請，經過審核后，對于確實不應當公開的信息，有關機關應及時撤回，并對權利人給予相應的賠償。

作者：高一飛 單位：西南政法大學