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一、權利公平原則的含義和依據(jù)

（一）憲法和法律依據(jù)我國憲法為權利公平原則提供了最高規(guī)范依據(jù)?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄皣易鹬睾捅Ｕ先藱唷！边@些規(guī)定是權利公平原則的憲法基礎。具體到行政法上，其基本要求就是平等對待相對人，不歧視。行政機關實施行政行為，無論是抽象行為還是具體行政行為，無論是授予權益行為還是負擔行政行為，無論是賦予某種資格的行為還是作出某種處罰的行為，都必須依法平等地對待任何人，不能因相對人的身份、民族、性別、宗教信仰等的不同而對之予以不公平的待遇。行政許可法為權利公平原則提供了依據(jù)。2004年7月施行的《行政許可法》第5條規(guī)定：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則?！薄胺戏ǘl件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權利，行政機關不得歧視?！睋?jù)此規(guī)定，許可權利的設定和實施必須堅持公平、公正原則的要求。其中第3款體現(xiàn)的是平等和不得歧視的理念。

（二）政策依據(jù)2004年國務院的《全面推進依法行政實施綱要》將權利公平原則作為依法行政的重要內容，要求行政機關予以堅持：“行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式?！边@是以政策的形式要求行政機關認真實施權利公平原則。綜上，權利公平原則既有憲法基礎，也有法律和政策依據(jù)。作為行政法一項原則，已經(jīng)獲得承認。

二、我國權利公平原則的現(xiàn)狀和問題

考察我國立法發(fā)現(xiàn)，權利公平原則在立法和法律規(guī)范實施中有所體現(xiàn)，同時也存在有待改進和提升的地方。

（一）取得了一些成就我國一系列法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中體現(xiàn)了權利公平原則。主要體現(xiàn)如下。

1.實體性權利義務配置逐漸公平。如《行政許可法》一些條文突出體現(xiàn)了權利公平原則的精神。該法第15條第2款規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場?！睋?jù)此規(guī)定，“公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可”實際上是行政相對人的許可權利問題，禁止地方性法規(guī)和規(guī)章不得設定應當由國家統(tǒng)一設定的這些許可，就是確保相對人在全國范圍內的權利公平，避免地方立法基于地方保護主義的思維而人為制造權利不公平。而其第2項的規(guī)定更直接強調，地方性法規(guī)和規(guī)章不得通過行政許可的設定，對外地相對人設定不公平的權利。可見，《行政許可法》特別注重從立法層面遵守權利公平原則。可以說，這是從源頭上重視權利公平原則的確認。

2.程序性權利義務配置逐漸公平。程序性權利公平原則也是權利公平的重要內容。我國一些法律有所體現(xiàn)，如《行政處罰法》設定了簡易程序、一般程序和聽證程序。聽證事項針對的是影響相對人權益較重大的情形?！缎姓S可法》中也設置了聽證程序。《行政強制法》除了設置一般程序性要求外，還針對不同的行政強制措施設置了有針對性的具體程序性要求。通過這些不同類型的程序，相對人的程序性權利能夠獲得更好的保護。

3.監(jiān)督和救濟制度逐漸公平。權利公平原則還體現(xiàn)在監(jiān)督和救濟制度上。以《行政許可法》為例，該法第63條規(guī)定：“行政機關實施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益?！边@三個“不得”就是對行政主體行使權力的限制，只有這些要求得到遵守，相對人權利公平原則才能得以實現(xiàn)。該法第69條針對不同的行為者違法與否及違法的嚴重性，確立了不同的監(jiān)督措施，體現(xiàn)了立法者區(qū)別對待和獎懲分明的價值取向，即在監(jiān)督上的公平。救濟制度上的權利公平原則還體現(xiàn)在具體救濟制度中的規(guī)定。如行政復議中對申請人提供了充分的主張權利的機會。行政訴訟過程中，給原告提供了充分的主張權利的機會。此外，權利公平原則還要求行政復議機關、行政信訪處理機關、法院要將權利公平原則作為審查具體行政行為或職務行為是否合法合理的標準和依據(jù)。

（二）存在的問題我國目前只有少數(shù)法律法規(guī)規(guī)定公平原則，還有不少法律沒有明確將權利公平規(guī)定為一項原則，如《行政處罰法》、《立法法》、《行政復議法》、《國家賠償法》等均沒有將公平作為一項基本原則。還有不少法律法規(guī)規(guī)章中的權利配置明顯不符合公平原則的要求。

1.實體權利配置不公平的現(xiàn)象比較突出。如我國《社會保險法》按照職業(yè)身份設定了不同主體不同類型的養(yǎng)老保險。第10條規(guī)定：“職工應當參加基本養(yǎng)老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養(yǎng)老保險費。”“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費。”“公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定?！睋?jù)此，《社會保險法》第10條分別規(guī)定各類群體的養(yǎng)老保險制度。它為三類主體確立了不同的處理方法，這為三類不同類型主體的保險權利制造不公平的差別對待提供了可能和機會。該法第20條第1款和第22條第1款都規(guī)定了，國家建立和完善新型農(nóng)村（城鎮(zhèn)居民）社會養(yǎng)老保險制度。從這些規(guī)定可以看出，立法者沒有為職業(yè)養(yǎng)老保險分類制度設立任何限制性條件，似乎行政機關可以隨意建立不受限制的職業(yè)分類的養(yǎng)老保險制度。立法者這種立法顯然是不當?shù)模驗樗鼪]有考慮到能力及需求照顧程度，而簡單的職業(yè)分類養(yǎng)老保險不能反映被保險人負擔保費的經(jīng)濟能力及需求保護的程度，有損社會保險互助共濟功能，因此特定的職業(yè)類別與資源分配之間，不具有合理的關聯(lián)性。我國企業(yè)職工、機關事業(yè)單位人員、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險三大類，在繳費比例、政府財政責任、養(yǎng)老金待遇等方面存在著明顯的差距。這種差距在《社會保險法》中沒有受到任何限制。體現(xiàn)出該法在權利公平方面存在著結構性缺陷。

2.程序權利配置不公平的現(xiàn)象仍然存在。我國至今沒有制定《行政程序法》，法律在約束權力和保障權利方面均有不足。很多法律中沒有任何程序性權利保障。如《教師法》第39條規(guī)定了教師的申訴權，但沒有任何具體制度構造。

3.監(jiān)督和救濟權利缺乏公平精神。由于我國《行政復議法》、《行政訴訟法》等沒有將權利公平原則明確確定為審查具體行政行為是否合法合理的標準，使得審查機關很難通過倒逼機制，迫使行政機關在行使權力時堅持權利公平原則。以行政訴訟救濟制度來說，我國目前能夠提起行政訴訟的主要是涉及財產(chǎn)類和人身權利受到行政機關侵犯的情況。公民依據(jù)憲法第34條的選舉權和被選舉權、第35條的政治權利和自由，第36條享有的宗教信仰自由受到行政機關的侵犯的，還不能納入行政訴訟受理范圍，無法獲得任何的司法救濟程序的保護。綜上，權利公平原則尚未成為立法機關、行政機關和具體行政行為審查機關自覺遵守的規(guī)范，法律規(guī)定粗疏，行政機關不能嚴格依法辦事，審查機關沒有嚴格按照權利公平原則對具體行政行為進行審查，因此，實施權利公平原則的工作還處于起步階段，消除不符合權力公平原則的任務還很艱巨。

三、落實權利公平原則的對策措施

針對前文所說存在的問題，此處提出以下幾項對策性措施，以推動權利公平原則從抽象的規(guī)定轉變?yōu)榫唧w的規(guī)則，從文本規(guī)定轉變?yōu)榫唧w的實踐行動，從拘束立法機關和行政機關，擴大到具體行政行為的審查范圍。

（一）違憲或者違法審查予以解決我國憲法第5條規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。如前所述，權利公平原則有扎實的憲法基礎和依據(jù)，那么法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)應當符合此項基本原則的要求。如果不符合憲法這項要求，應當通過違憲或者違憲審查的方法予以處理。1958年全國人大常委會制定的《戶口登記條例》第10條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)?！边@一條專門限制農(nóng)村人戶口遷往城市的制度設計，對農(nóng)村人來說，明顯不公平。按照憲法第62條規(guī)定，全國人大應當將其改變或者撤銷。上海市人大常委會制定的地方性法規(guī)《上海市出租汽車管理條例》第11條規(guī)定：“出租汽車駕駛員必須具備下列條件：（一）有本市常住戶籍……”這實際上是阻止外地人到上海城市出租車服務工作，這也是對就業(yè)權公平的限制或者阻止。上述這些違反權利公平原則的法律和法規(guī)本應早已廢除或者修改，但至今還依然在實施中。只有通過建立可行的違憲審查或者違法審查機制，將這些違憲和違法的規(guī)定廢除或者修改，權利配置上的公平性才能得到彰顯。

（二）制定符合權利公平原則的法律規(guī)范、修改不符合權利公平原則的法律規(guī)范和政策1.制定符合權利公平原則的法律規(guī)范。將來制定《行政程序法》應當將此項原則明確規(guī)定在法律中，使之成為拘束行政權行使的重要原則，并將它擴展為拘束立法機關和司法機關的原則。在此方面，我國澳門地區(qū)提供了有益的立法經(jīng)驗。其《行政程序法典》第5條規(guī)定：“公共行政當局與私人發(fā)生關系時應遵循平等原則，不得因被管理者之血統(tǒng)、性別、種族、語言、原居地、宗教、政治信仰或意識形態(tài)、教育、經(jīng)濟狀況、社會地位，而使之享有特權、受惠、受損害、或剝奪其任何權利或免除其任何義務?！边@里的平等原則與權利公平原則基本相當。在一些國家中，平等原則也被稱之為“行政公平原則”。再如將來制定《社會救助法》、《基本醫(yī)療衛(wèi)生服務法》等法律時，應當強調權利公平原則是行政機關必須遵守的原則。2.修改法律規(guī)范和政策。我國現(xiàn)行不少法律規(guī)范和政策還不能體現(xiàn)權利公平原則的精神，因此需要加以修改或者廢除。如前述《社會保險法》中確立了職業(yè)性分類的養(yǎng)老保險制度，法律授予行政機關不受任何限制的實施權力，對這種不完全符合權利公平原則的類型化養(yǎng)老保險制度予以限制。將來修改時，應該將權利公平原則作為此項養(yǎng)老保險制度予以完善的重要標準。再如《行政復議法》和《行政訴訟法》中應當將包括權利公平在內的行政法原則作為審查具體行政行為的依據(jù)和違法情形，使得權利公平原則成為審查具體行政行為是否合理有效的標準和依據(jù)。

（三）細化行政復議和行政訴訟等操作規(guī)程實施權利公平原則行政復議和行政訴訟制度是監(jiān)督行政權、救濟公民權利的主渠道。行政復議機關和法院可以通過行政解釋、司法解釋等途徑，建構操作性規(guī)程，將權利公平原則作為審查具體行政行為的重要依據(jù)和標準。

1.以權利公平原則作為行政復議機關審查具體行政行為的技術規(guī)范?！缎姓妥h法》第28條規(guī)定：“行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經(jīng)行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復議決定：（一）具體行政行為認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內容適當?shù)?，決定維持；……（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：1．主要事實不清、證據(jù)不足的；2．適用依據(jù)錯誤的；3．違反法定程序的；4．超越或者濫用職權的；……”。將“權利公平原則”導入上述條文的適用中，有以下幾個方法：第一，將上述條文中第一項“依據(jù)正確”的依據(jù)解釋為包括了“權利公平原則”等依據(jù)；其中的“程序合法”包括了有關程序性的適用是否符合程序性權利公平原則的要求；其中的“內容適當”包括了作出的具體行政行為是否符合權利公平原則的要求。第二，對上述條文第三項適用的幾個條件進行解釋，使之包含“權利公平原則”的要求：“主要事實不足”包含了涉及相對人權利事項的事實；“適用依據(jù)錯誤”包括是否適用了“權利公平原則”；“違反法定程序”包含了違反“程序性權利公平原則”的內容?！盀E用職權”也包含違反權利公平原則的情形。濫用職權在客觀方面的情形包括“行政機關所作出的決定違背一般人的理智，無正當理由違反慣例，違反平等適用原則，違反通常的比例法則，或違反一般公平觀念的情形……”。建議國務院在《行政復議法實施條例》將上述內容規(guī)定其中，或者通過相關解釋的形式表達出來。

2.以權利公平原則作為法院審查具體行政行為的訴訟技術規(guī)范。行政法基本原則既是法官進行法律解釋活動的依據(jù)和基本標準，也是實現(xiàn)法律漏洞補充之工具。而行政法基本原則并非僅僅起宣示作用,而是具有法律效力的,法院在司法活動中可以也應當適用之?！缎姓V訟法》第54條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決：（1）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。（2）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：①主要證據(jù)不足的；②適用法律、法規(guī)錯誤的；③違反法定程序的；④超越職權的；⑤濫用職權的。……”建議最高人民法院通過司法解釋或者批復的形式，將權利公平原則導入其中，作為審查具體行政行為是否合法有效的標準和依據(jù)。具體方法，可以適用前述行政復議審查的技術規(guī)范。在我國司法實踐中，權利公平原則實際上已經(jīng)作為行政法基本原則在具體案件得到適用。在鄧州市城市公交有限責任公司與賈洪彬城市公共汽車運營行政許可糾紛上訴一案中，一審被告鄧州市建設局在未報經(jīng)政府審批授權、未進行相關法定程序、未進行清理整頓和上報批準的情況下，與尚未正式成立的上訴人鄧州市城市公交有限責任公司簽訂了《出讓合同》。二審法院認為：城市公共客運交通經(jīng)營權是公共資源，其出讓屬于行政許可范疇，應當依法堅持公正、公開、公平的原則，依照法律法規(guī)及行政規(guī)章規(guī)定的形式和程序，而不能隨意許可。一審被告鄧州市建設局不經(jīng)過任何法定的程序，將城市公共客運交通經(jīng)營權以出讓合同的方式出讓給一家尚未依法成立的公司，違反了行政法的基本原則之公平原則，明顯屬于行政恣意。該案中，法院將“公平原則”作為行政法的基本原則適用在具體案件，用來審查具體行政行為是否合法有效。我國雖然不是一個判例法國家，但是法院在具體案件的判決中對其闡述和適用，對于公平原則在行政法領域的落實具有重大的意義。同時，作為行政法基本原則，即使當前尚未在所有成文法中明確作出規(guī)定，但這種對公平原則的運用，將會通過司法解釋的方式融入到司法實踐中去，對法院審判行為和具體行政行為都將產(chǎn)生重要的影響。

3.將權利公平原則作為行政申訴、行政信訪等審查行政行為是否合法有效的依據(jù)和標準。行政申訴、行政信訪也是我國相對人權利的重要方法。如《教師法》規(guī)定的行政申訴、《公務員法》規(guī)定的公務員行政申訴、《教育法》確立的學生行政申訴等。《信訪條例》規(guī)定的行政信訪等也是權利救濟的重要方式。行政申訴和行政信訪處理機關可以借鑒行政復議機關、法院處理案件的方式，將權利公平原則導入其中，對行政行為（行政申訴、行政信訪審查的對象不同于行政復議和行政訴訟中的“具體行政行為”，行政申訴審查的公權行為中有一部分屬于具體行政行為，有一部分屬于內部行政行為；行政信訪審查的對象是“職務行為”）是否合法合理進行審查。具體操作方法可參照前述行政復議、行政訴訟的技術規(guī)范。

作者：李玉單位：華東政法大學