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一、社會行政法概念辨析

（一）社會治理新模式與社會行政法這種論述基于政府外部環境及自身理念、結構、功能的變化將行政法在中國的發展概括為三種形態：以“國家行政權——公民自由權”為主軸；以“國家行政權——自由權和社會權”為主軸；以“公共行政權——自由權和社會權”為主軸。劃分依據是行政權力主體結構的交替延展。具有代表性的學者有中南大學江必新、邵長茂。他們從國家任務、行政主體、行政行為方式的社會化等方面闡述了社會行政法產生的緣由和路徑。

（二）部門行政法意義上的社會行政法部門行政法是規范調整一定行政部門或領域內發生的國家行政關系及監督行政關系的法律規范總稱。部門行政法也稱行政法分論，包括政治秩序維持、生活條件改善、經濟政策實施三類。這一概念下，社會行政法是就“生活條件改善”這一領域出現的問題進行分析，通過行政任務的細化、規范化為行政法學界和實務部門進行理論研究、解決問題提供素材。具有代表性的有華東師范大學張淑芳，她認為，社會行政法是調整有關特定社會關系并解決特定社會問題以實現社會過程的行政法，包括社會福利、社會救助、社會安全和社會權益等問題。③本文所要探討的社會行政法就是部門行政法分類下的一個子系統。

二、社會行政法的界定

服務行政與“福利國家”理念的興起使行政法的格局發生了深刻變化，與這種社會國家的理念相適應，行政運行模式及行政法也發生了變化。1938年，德國學者厄斯特福斯多夫提出了“生存照顧”的概念，他認為現代人口生存模式下，個人無法僅依靠自身所擁有的生活資本生存下去，必須依賴公共服務的提供，國家因此負有廣泛照料人民“生存照顧”的義務，但他沒有明確指明生存照顧的范圍。今日，當民眾及學術界無不認為國家應是服務全民的“服務國家”……由狹義的治安行政到有對價性質的公用事業服務，到完全由國家單方面提供之救濟服務……都可以包括在現代“服務國家”的服務范圍之內。④依筆者看來，社會行政法體系應包括以下幾方面：

（一）有關社會福利的社會行政法社會福利制度和政策是社會文明的重要標志，社會福利水平，是衡量一國國民生活的重要標尺，政府在完善社會福利行政方面責無旁貸。建國以后的很長一段時間，中國都沒有形成系統的社會福利行政體系，1998年中央政府機構改革和社會保障制度改革，逐步確立了民政部作為中央社會福利行政中樞的地位，地方民政體系逐漸確立起來。但區以下的福利行政仍是薄弱環節。與歐美國家包羅萬象的社會福利制度相比，我國的社會福利給付水平整體過低，還處于補缺型的政策體系階段。法律、法規過于概念化造成政府在執行福利措施時裁量空間過大或者無法可依。⑤

(二)有關醫療保障服務的社會行政法1998年12月，國務院《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決議》，標志著我國城鄉醫療改革進入全面發展階段。目前，我國已建立由“城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療以及城鄉醫療救助”構成的基本醫療保障體系，大體實現了對城鄉居民的制度覆蓋。在管理方面，城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險多數由社會保障部管理，新農合由衛生部管理，各有一套完整獨立的管理系統。醫療保險實施四十多年來，在改善居民生活水平的同時，解決了居民患大病時的高額醫療費用問題，充分體現了社會公平原則。但醫療服務改革不能完全適應市場經濟的利益機制，因此必須納入國家社會行政法律體系加以保護。然而它還沒有一部統一的“醫療保險法”來規范，盡管國務院頒布了《決定》和《社會保險費用政教暫行條例》，但仍處于較低層次，無法適應社會保險發展過程中的應變性、前瞻性以及統籌性。⑥這些問題的解決亟待國家加快出臺相應法律規范政府的醫療改革。

（三）有關勞動就業的社會行政法社會就業是社會成員從事勞動獲取報酬的生存、發展活動，當人類發展到社會化大生產階段后，社會就業關系到人類生存的基本條件和要求。現代意義的勞動不僅具有經濟意義也是勞動者參與經濟活動、獲得社會的承認和尊重的基本手段。當前激烈的就業競爭和勞動力市場人力資源分配不均勻、就業信息不對稱等因素決定了就業不僅是個人問題，也是社會和政府的責任。因此，將有關勞動就業的法律法規作為社會行政法的范疇是合理的。⑦我國在勞動就業方面的法律法規已形成一個相對完備的系統，2004年4月26日，中國發表《中國的就業狀況和政策》白皮書，指出，中國政府實行積極地就業政策，確立了“勞動者自主就業，市場調節就業，政府促進就業”的就業方針。政府在積極采取各種有效措施，千方百計增加就業，擴大就業規模，在完善公共就業服務體系、促進下崗失業人員再就業、建立職業培訓體系、維護農民工就業權益等方面做出了巨大的貢獻，充分顯示了了社會主義中國特色就業模式。

（四）有關社會保險的社會行政法1986年六屆全國人大通過的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，第一次明確提出“社會保障”的概念，將社會保險、社會福利、社會救濟和社會優撫等制度，統一納入了社會保障體系。1999年國務院的《社會保險征繳暫行條例》，擴大了覆蓋范圍，使保險制度從勞動保險發展為社會保險并逐步走向國家主導與社會各方共擔責任的階段。2001年，勞動和社會保障部頒布行政規章《社會保險行政爭議處理辦法》。經過多年的發展，我國形成了以行政法規、地方性法規、部門規章等法律文件和相關政策體系。2010年十一屆全國人大十七次會議通過《中華人民共和國社會保險法》，進一步強化了政府責任，明確了社會保險行政部門和社會保險經辦機構的職責，使社會保險建設全面進入法制化的軌道。

（五）其他社會領域的社會行政法社會行政法程度上是以社會法為存在基礎的，而社會法的定位及范疇在國內甚至國外也是爭議頗大的問題。賈有土教授認為，社會法是“為了解決許多社會問題而制定的有關各種社會法規的總稱，用以保護某些特別需要扶助人群的經濟生活安全，或是用以普遍促進社會大眾的福利”。也有學者認為“社會法”并非特定化的概念，有關其基本內涵的界定，也是仁者見仁。社會行政法的內涵是以保護公共受益權的法律法規為核心而不斷豐富發展的，作為社會保障內容的社會救濟、優撫安置也屬于社會行政法范疇。此外，筆者認為調整教育、科技、文化、體育、環境領域的法律法規屬于社會行政法。科技、教育、體育、文化的進步，環境的保護不僅是政府的責任，也是社會中每個個體權益實現的基礎。隨著經濟社會的發展，政府在這些方面的責任將會越來越大，而相關的社會立法也要與實踐跟進，形成相對完善的社會法律體系。

作者：馬成剛曹斌斌單位：山東省東營市河口區人民法院