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一、多邊主義的概念及其有效性問題

(一)多邊主義概念探析

近年來，我國領導人講話和官方文件中多次強調國際社會應弘揚多邊主義。2005年9月14日，在紐約出席聯合國成立60周年安理會首腦會議，發表了題為《維護安理會權威，加強集體安全機制》的講話，提出的三條建議中第一條即為“堅持多邊主義”；總理2009年5月在布拉格出席第十一次中歐領導人會晤時，批駁了G2概念后表示，“一兩個國家或大國集團不可能解決全球的問題，多極化和多邊主義是大勢所趨，人心所向。”聯合國秘書長潘基文也一再倡導多邊主義。在2007年10月24日的《聯合國日致辭》中，他強調“全球問題要靠全球辦法來解決，單槍匹馬的辦法不可行”，“在我們這個相互依存和日益全球化的世界上，多邊主義是唯一正確的道路”。此外，許多國際會議通過的文件中，也明確倡導多邊主義理念。如，2004年亞歐外長會議通過的《多邊主義宣言》中明確提出“致力于支持多邊主義”。以上幾處提到的多邊主義概念，在很大程度上已經成為一種與單邊主義相對、體現國際關系民主化和開放、包容、協商精神的一種理念、精神或原則。在國際舞臺上，多邊主義的推行者可以獲得更多的道義支持。綜上所述，廣義的多邊主義至少應包括三層含義:1.一種多邊外交實踐及其制度安排(魯杰所界定的狹義的多邊主義);2.一種國家外交政策，這一政策強調多邊合作與對話;3.如上所述，多邊主義還可以是一種理念、精神或政策原則，在外交語言中，它常被作為一個褒義詞使用。基歐漢和魯杰對多邊主義的定義中，只規定了參與國家的數目應不低于三個，在這樣的定義框架下，多邊主義幾乎成為一個無所不包的概念(除單邊行動和雙邊合作之外)。從聯合國到歐盟、東盟等各種地區組織，從G8到G20，從朝核問題六方會談制度到醞釀中的中、美、日或中、俄、印以及作為G2概念延伸的中、美、歐等三邊合作，都可以歸為多邊主義之列。多邊主義的興起使人們看到了國際無政府狀態下實現治理或合作的可能性，“克服國際無政府狀態、超越沖突性政治的通常辦法，在于爭取建立解決問題、消除威脅并防止其重演的規范、規則和程序構成的多邊機制”。

(二“)有效性”缺失的多邊主義

2001年，小布什上臺后奉行的單邊主義政策給國際關系準則和地區穩定帶來巨大沖擊，也引起人們對違反多邊主義原則后果的反思。隨著小布什下臺和美國陷入嚴重的金融危機，多邊主義的呼聲和實踐(如圍繞金融危機展開的G20峰會、中日韓峰會等)日趨高漲。面對全球金融危機造成的巨大沖擊，歐洲著名智庫藝珂研究院(AdeccoInstitute)主席、德國前經濟與勞工部長沃爾夫岡•克萊門特(WolfangClement)呼吁“艱難時世更需要多邊主義”，多邊主義似乎又成為解決當今世界面臨的各種問題和危機的萬能靈藥。然而，當我們在多邊主義模式上寄予過多希望和理想時，多邊主義本身的缺陷可能被掩蓋。當我們高舉多邊主義大旗時，也需要對其固有的局限性有一個清醒的認識。多邊主義的有效性(effectiveness)取決于協議的達成和協議的實施兩個方面。與單邊主義和多邊主義相比，這種合作模式在效率上有著顯而易見的天然劣勢:單邊主義行為雖然其實際效果和國際政治后果都難以預料，但由于其完全按照單個國家自己的意志作為，不存在協議達成和實施困難的問題;雙邊主義雖然存在兩個方面的問題，但雙邊磋商在程序上要簡單得多，而雙邊條約的落實也往往較為容易。擁有“大國協調”傳統的歐洲是多邊主義和全球治理的積極倡導者。2003年12月，歐盟在其歷史上第一份安全戰略文件《更美好世界中的歐洲安全》中，正式提出了“有效的多邊主義”概念，并以其作為對外戰略的核心原則。此后，“有效的多邊主義”概念在國際政治舞臺和學術界廣為流行。然而，這一概念恰恰彰顯出國際政治中多邊主義“有效性”缺乏的基本現實。作為地區合作的典范，多邊主義既是其內部運作的重要原則，也已經成為其作為一個整體對外政策的基本主張。然而，事實上，歐盟本身作為一個主權國家組成的多邊框架，即集中反映了多邊主義框架下制度復雜、權力交織、決策效率低下等多種弊端。2009年歐洲主權危機爆發后，歐元區核心國家與周邊國家爭執不斷，在救援問題上難以取得共識，使得危機一再蔓延升級。缺乏效率的多邊決策制度成為主權債務危機久拖不決的重要原因。與歐洲相比，東亞地區在冷戰后建立了ARF、“10+1”、“10+3”、東亞峰會等更多的多邊合作框架，然而，將這些對話和論壇性質的多邊框架發展為更具有效性的地區多邊合作制度平臺的設想(如“東亞共同體”)，卻始終無法真正實施。一些學者甚至認為，眾多的多邊合作框架在該地區相互競爭，形成了一種“制度過剩”(institutionalsurplus)的局面，甚至有可能導致東亞地區主義的終結。無論是歐洲的一體化還是東亞的地區合作，都面臨著多邊合作框架效率或有效性不足的難題。隨著冷戰后各種多邊制度的大規模出現，國際社會的主要問題已經不再是“制度短缺”，但問題的另一方面在于，真正有效的多邊制度卻依然匱乏。作為一種國際合作形式，某些多邊主義對國際和地區問題的解決起到了重要作用。聯合國作為主權國家之間最大的全球性多邊合作框架，盡管遠遠不能發揮“全球政府”的作用并常常被置于尷尬的境地，但它在維護人類和平和促進共同發展方面，取得了舉世公認、無可替代的成就，因而至少在一定程度上是一種有效的多邊主義;然而，更多的多邊主義合作框架是一種“俱樂部性質”，甚至被譏為“清談館”，在解決實質性問題上，往往并沒能發揮預期的作用，屬于效率低下或者失敗的多邊主義。其實，效率低下已經成為人們對多邊主義最普遍的指責，甚至聯合國在很多問題領域也是如此。聯合國作為全球最具影響力的多邊主義，未能阻止美國發動伊拉克戰爭;IMF在很大程度上是為西方大國利益服務的，其在對發展中國家資金援助時附加的嚴苛的政治條件表明，它有時甚至已淪為發達國家控制發展中國家的工具;WTO在推行自由貿易制度時，往往并不顧及國與國之間事實上巨大的不平等，多哈回合談判的破裂被視為多邊主義陷入困境的典型案例;新興的G20在應對全球金融危機上雖然并非沒有取得成效，但同樣也存在著共識困難、效率低下的弊病。事實上，多邊主義由于其自身特點和當今國際政治環境的約束，在理論層面和實踐層面都面臨著難以完全克服的困境。

二、多邊主義面臨的理論困境

(一)合法性與有效性的兩難

國際制度的合法性(legitimacy)來源主要包括程序正義、制度效率、國際社會主導性共有觀念認可等。[11](P86~87)由于國際社會處于無政府狀態，以及國家主權平等原則、國際關系民主化原則等已經為國際社會中的多數國家接受，某種多邊外交制度要取得程序正義、受到國際社會主導性共有觀念認可，必須使其成員構成具有相當的代表性(representiveness)，盡可能地把有關國家包括進來。全球公民社會的興起、新興國家的崛起、非政府力量的發展以及由此造成的國際政治行為體的多元化，使原有國際制度代表性日益不足，民主赤字、正義赤字問題日趨嚴重，普遍面臨改革的壓力;眾多新興多邊制度的興起加速了這一進程。2008年全球金融危機的發生，更是使世界對西方自由秩序特別是國際金融制度的合法性產生了普遍懷疑。其實，即便是美國掌控國際金融霸權的“布雷頓森林體系”，也是一種美、日、歐等西方大國分享領導權的多邊框架，而不是純粹的等級制結構:世界銀行和IMF兩大國際金融組織的領導人，約定成俗地分別由美國人和歐洲人分享;“西方七國集團”則是管控西方國家經濟的國際多邊制度形式。然而，隨著新興經濟體的崛起，G7/G8作為國際經濟管理機構的代表性日益不足。在全球金融危機的沖擊下，不得不吸納更多的新興經濟體以解決自身合法性危機。在一定程度上而言，多邊主義可以被視為民主原則在國際關系領域的運用，從而在原本無序的國際社會中達成某種秩序并實現國際合作。多邊主義概念與國際無政府狀態緊密相聯，“是為了形成國際體制，使國際體制規范國家的行為”;按照魯杰的定義，狹義的多邊主義即是指多邊國際制度。作為一種制度的多邊主義，通過擴大代表性增強自身合法性的做法，卻可能降低自身的效率或有效性。“小團體的有效性”法則表明，隨著成員的擴大，團體協調一致難度會不斷增加，從而導致團體效率的下降。多邊主義作為一種開放的制度，在建立后可能會呈現出不斷擴大化的趨勢，然而，如果依這種趨勢建立一個包括目前聯合國所有成員國、具有最廣泛代表性的“G193”(目前聯合國共有193個成員國)，它能起到的實際作用卻讓人懷疑。成員的不斷擴大還可能使多邊主義制度內部的合作網絡和協商渠道更趨復雜，導致國際合作出現巴格瓦蒂(JagdishBhagwati)所說的“意大利面碗效應”(spaghettibowl?effect)。①2009年12月舉行的哥本哈根氣候峰會共有192個國家參與，可以說是人類歷史上一次空前的“大多邊”行動，而且幾乎所有的國家都參與決策。然而，此次被稱為“拯救人類最后機會”的會議，在各國紛亂的討價還價和爭吵不休之后，所取得的實質性成果卻遠遠不能讓人滿意，甚至被視為國際多邊行動失敗的又一典型案例。為此，一些學者提出了“少邊主義”(minilateralism)的概念，用以解決在國際環境和氣候談判中多邊主義難以進展的困局。然而，由于多邊主義是一種對維持國際制度具有重要作用的程序合法性資源，盡管單純從制度效率方面來說少邊形式經常會優于多邊形式，多數新生的國際制度仍然采取了多邊形式。當然，G20取代G7/G8作為應對全球金融危機主要組織的誕生也表明，即便單純從效率或有效性角度看，“少邊”也并非總是優于“多邊”。合法性與有效性的兩難悖論同時提出的現實問題是:多邊主義的“邊界”在哪里?前文所述學者們對多邊主義概念的界定，都只說明了參與國的最低數目，卻沒有對其成員的上限做出規定。西方現代國內政治制度通過代議制較好地解決了合法性與有效性的兩難，那么，我們是否可以參照代議制民主思路，由部分具有代表性的國家組成多邊制度來解決這種理論上的兩難呢?國際無政府狀態使得這種設想在實踐上很難付諸實施。即便這樣的設想能夠成立，這種多邊治理框架可能只不過是傳統的大國協調模式的變種而已。

(二)多邊主義與集體行動的困境

多邊合作比雙邊合作更難取得實質性成果，已經成為研究者的普遍共識。作為一種理念，多邊主義要求不同國家從全人類的共同利益出發，而不能只顧本國的利益。按照多邊主義要求，克服各國對狹隘的國家利益和短期利益的追求，不同國家進行協調、協作、讓步是不可或缺的。盡管新自由制度主義和國際制度學派都相信多邊國際制度能促進國家間的合作，緩和國際無政府狀態，但多邊主義并不能改變國家以其自身利益為行動準則的本性，在缺少強力制約制度的情況下，如何避免多邊主義框架下“搭便車”(freeriding)行為，是一個理論上的難題，即著名的“集體行動的困境”(thedilemmaofcollectiveaction)。國際多邊合作得以實現的關鍵在于有效解決公共產品(PublicGoods)供給問題。根據美國著名經濟學家奧爾森(M.Olson)的觀點，任何公共物品都具有供應的相聯性(jointnessofsupply)與不可能排他性(impossibilityofexclusion)兩個特性。公共物品的這一特征，決定了如果缺乏相應的補償機制，其供給者并不能分享到比其他成員更多的好處;在缺乏利益驅動的情況下，以國家利益為主要行動指南的主權國家便不愿意單方面承擔國際公共物品供給的責任。傳統“霸權下的合作”是通過利益再補償的方式解決國際公共物品供給難題的。在霸權主導的國際多邊框架中，霸權國一方面承擔著提供國際公共物品的責任，但同時享有著由此帶來的制度收益。比如，在二戰后建立的“布雷頓森林體系”中，美元與黃金掛鉤并成為一種世界性貨幣，承擔了維持美元穩定的義務，實際上是為資本主義經濟體系提供了最重要的公共物品;但與此同時，美國通過該制度獲得了巨大收益，不僅可以向其他國家征收高額的鑄幣稅，而且可以通過量化寬松政策增發美元。20世紀70年代，由于“石油沖擊”帶來的經濟危機和美國實力的衰弱，黃金與美元掛鉤的政策一度讓美國不堪重負，以至于尼克松上臺后不得不宣布將二者脫鉤;2008年金融危機爆發后，美國卻利用該體制，通過量化寬松政策輕易地將自身危機轉嫁到其他國家，讓全世界為其經濟問題和過度消費買單。由此可見，“霸權下的合作”成功解決了國際公共物品提供者利益補償的問題，盡管這種補償并不是一種“權利與義務對等”的補償，而往往是一種使霸權國獲得巨大收益的過度補償。缺乏“帶頭人”和“主導國”，各國平等參與的“等邊多邊主義”模式(當然這種“純粹”的模型在實踐中幾乎是不存在的)卻不存在上述對公共物品提供者進行利益補償的制度渠道，而更多依靠的是“人人為我，我為人人”的國家道德自律。“去中心化”的開放性多邊主義在一定程度上解決了舊多邊主義“民主赤字”的問題，卻使得“國際領導赤字”問題更加突出。在這種多邊主義框架下，義務和責任需要由不同國家共同承擔，但多邊制度的成果卻往往是一種可以由所有成員共享的公共物品。公共物品的兩個特點決定集團成員在公共物品的消費和供給上存在搭便車的動機，即使集團成員不會為公共物品的生產和供應承擔任何成本也能為自己帶來收益，因為公共物品的消費并不排斥不承擔成本者的消費。[16](P8~14)比如，在全球氣候談判的多邊框架中，美國雖然參加了相關談判，但出于國家利益的考慮，美國國會拒絕批準《京都議定書》;德國總理默克爾上任之初被輿論譽為氣候保護的帶頭人，曾積極推動國際社會通過了一系列重要的氣候保護決議，但為了維護德國汽車工業集團的利益，默克爾不惜自食其言、出爾反爾，從“氣候總理”變成了“汽車總理”。由此可見，“集體行動的困境”是實現“有效的多邊主義”面臨的重大理論難題，盡管經濟學家已經從理論上提出了破解該困境的一些思路和對策，但具體到國際多邊合作領域，該難題仍未得到有效解決。

三、多邊主義在實踐中的困境

(一)如何避免“點菜式的多邊主義”?

前述對多邊主義一般意涵的三種界定，或多或少地忽視了多邊主義在外交實踐中可能存在的另一重要含義:與帝國主義政策、炫耀武力等相類似，“多邊主義”還可能是“作為實現國家目的的手段”，或“尋求權力與和平的斗爭”的工具。多邊主義的這一特性，正是本文所要強調的。龐中英教授將多邊主義效果不彰的原因歸結為“國際領導赤字”(internationalleadershipdeficit)，認為國際社會對“有效的多邊主義”的呼聲，本質上是對新的國際領導的呼吁。“國際領導赤字”并不意味著掌握了當前世界秩序主要領導權的美國及其盟國，在所有的多邊框架中都是消極的。國家的自利性以及“利益-偏好-行動”的分析模式表明，一國選擇或放棄多邊主義政策，以及是否愿意在多邊框架中扮演領導角色，從本質上取決于其在行動成本和收益之間的權衡。事實上，美歐在傳統的世界銀行、IMF在內的主要國際組織和G20等新生多邊框架中，都居于實際領導地位，美國一直強調其國際領導角色和領導責任，而歐盟從總體上而言也是全球氣候變化多邊進程的主要領導者。然而，西方大國發揮領導作用是在傳統的“霸權穩定”或“西方治下的和平”國際結構下進行的。根據國際政治中的霸權理論，霸權國在提供國際公共物品的同時，也享受著由此帶來的收益。在很多以應對全球性挑戰為目的的多邊框架中，領導者往往意味著必須承擔更多的責任，而不是享受更多的收益。多邊主義對傳統的霸權國家而言便僅僅是一種可能的政策選擇而不是必須的義務，變成了“用之則行、舍之則藏”的工具。這也成為造成“有效多邊主義”和“無效多邊主義”分野的關鍵因素。作為一種國際制度的多邊主義，不可避免地要遇到如何與超級大國美國共處的問題。在當今世界的主要多邊框架中，美國或直接參與，或擁有重大影響，“美國霸權與國際機制相輔相成，從某種意義上講，國際機制為美國霸權提供了便利的權力資源，其本身也成為美國霸權的重要組成部分，我們稱之為‘機制霸權’(RegimeHegemony)。”盡管多邊制度的建立也會對美國霸權造成一定制約，但美國讓步的目的也只是為了更好地實現自身利益，事實證明其讓步或妥協往往是非常有限的。小布什上臺后推行單邊主義政策，但這并不是否認所有的多邊框架，在具體執行上表現為“部分多邊主義”，即對自己有利的多邊主義就鼓吹推行，而自己的行為不被國際社會認可時就推行單邊主義、先發制人、窮兵黷武。其“多邊主義”具有選擇性，故稱“點菜式多邊主義”(AlacarteMultilateralism)。2003年，美國在沒有得到聯合國授權的情況下發動伊拉克戰爭的事例說明，國際社會最具權威的多邊框架都可以被超級大國隨心所欲地拋棄，那么，其它多邊制度又如何能避免類似的命運呢?

(二)多邊制度決策過程中的主導權問題

在歷史上幾次著名的多邊主義會議中，盡管參加國眾多，但會議決策的主導權都是集中在少數幾個大國手中。從1814年9月到1815年6月舉行的維也納會議是世界近代史上規模空前的一次國際會議，除奧斯曼帝國外，所有的歐洲國家都參加了。然而，在這種名義上的多邊會議中，“大會從未正式開過，一切重要事宜都是由俄、英、奧、普四強在幕后秘密商定的，難怪有人譏誚說‘會議不是在進行，而是在跳舞’。”此后，美、英、法、意四大國主導了1919年的巴黎和會;1945年雅爾塔會議則主要是美蘇妥協的產物。當前的國際政治面貌與二戰前已經有了很大不同，但大國主導國際事務、多邊決策中幕后操作、缺乏透明性的狀況仍然沒有得到根本改觀。由于國際經貿和貨幣領域的談判可能會影響到全球市場，國際經濟和金融領域的談判和決策過程往往不為外界所知，而國際安全領域的談判即便是在參與者眾多的“大多邊”框架中，規則制定仍然為少數大國掌握。現存多邊制度源自西方特別是美國的政治文化觀念，其基本原則、規則、規范和決策程序主要是西方文化的產物，因而不可避免地帶有西方中心主義色彩。西方國家特別是作為唯一超級大國的美國，因其在國家實力上的優勢地位，長期壟斷著國際制度主導權和在多邊框架中的話語霸權。它們通過對多邊框架中議事日程和規則的操控，使得多邊框架下產生的決議盡可能地反映其自身愿望和利益需求。多邊主義中的主權對等原則和自由契約原則并不能阻礙西方國家的話語霸權，中小國家在多邊主義框架中仍然處于弱勢地位。正如羅伯特•考克斯所指出的，現行國際制度加強了發達國家對世界其他部分的統治，是不公正分配的產物，因而在道德上是應該受到譴責的。總之，多邊主義框架組成的多邊形，絕不是一個規則的等邊多邊形。實力不同的各個國家在這個多邊形中所占的“邊”在長度上存在著巨大差距。在這種情況下，這個多邊形中眾多較短的“邊”可能只是少數幾個長“邊”的陪襯而已。如果在一種多邊框架中，仍然是由少數幾個大國掌控決策主導權，那么，這種多邊主義或許只是傳統強權政治下“大國協調”模式添加了一些點綴后的變種而已。

(三)多邊主義決議落實的困難和在解決實質性問題上的局限性

與國內制度一樣，各種多邊制度的有效性存在很大差異。有的多邊制度本身是一種倡議或論壇性質的，對個體或集體的實際行為影響甚微，甚至會成為一紙空文;有的多邊制度雖然具有一定的強制性，但有關國家可以選擇不參與或退出多邊制度來規避制裁。冷戰后誕生的以APEC、ARF、G20等為代表的“軟多邊”組織，在很大程度上區別于權利和義務關系明確的“硬多邊”組織。這種多邊主義與其說是具有約束力的正式國際制度，毋寧說只是一種信息分享平臺、利益協調機制和國際溝通渠道。在權利與義務關系沒有明確界定，違約者不需要承擔成本的情況下，其決議往往只是一種純粹的倡議。此外，傳統的多邊主義以國家為主要行為主體，但隨著全球公民社會的興起，非政府組織、公民社會部門、跨國公司等新興力量已經參與到眾多多邊行動當中。一方面，參與主體利益關系的復雜化使眾多以協商一致為原則的多邊制度越來越難以達成共識;另一方面，非國家行為主體擁有影響多邊決策的能力(特別是在環境和氣候變化等非傳統安全議題上)，但由于自身力量的局限性，其國際行為能力卻很有限，也影響到多邊決策實施的效果，而當其推動的某些決議不利于某些大國時，協議能夠得到執行的可能性更是大大降低。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年教授將多邊外交比喻為“社交俱樂部”，指出“多邊外交看起來雖然熱鬧，實際作用卻比較‘虛’。目前，多邊外交就國家間解決具體的實質問題仍比較困難，還需要通過加強雙邊外交來落實”，“多邊的基礎是雙邊，這種關系在目前的國際政治游戲中無法顛倒”。考察一下多邊框架下通過的決議文件，多數決議通常使用的詞匯包括“我們相信”、“我們認為”、“我們將”、“我們承諾”之類的詞匯，但對于違反決議制裁的規定或根本不予提及，或語言含糊難以實施，在聯合國安理會壟斷國際制裁的情況下，強制性制裁措施本身就存在合法性問題。外交辭令的豐富多彩使國際上多邊框架下的會議和協商很少無果而終，但問題在于，外交辭令掩蓋下的諸多決議和文件，有多少觸及到了實質問題并具有實際意義?而這些協議中的美好描述，又有多少能真正轉化為行動?這些都是帶有很大不確定性的。

四、結語

以上對多邊主義面臨困境的分析并非要否認其存在的價值。在迄今為止的大國協調模式、G2模式等各種全球治理方案中，多邊主義是最為國際社會多數國家所普遍接受的一個。如果我們將亞里士多德對政體的分類引入國際社會，我們大致可以做出這樣一個類比:世界帝國統治類似于君主(僭主)制(但世界歷史上并沒有出現過真正意義上的世界帝國);大國協調模式是一種貴族(寡頭)制式的治理;G2則是一種介于君主制與貴族(寡頭)制之間的混合模式;只有多邊主義精神與民主制最為契合。盡管民主制在西方古已有之，但古希臘的民主只是一種古老的城邦民主制;西方大規模現代民主制度的建立，則是代議制出現、解決了民主理想與大國治理之間的矛盾后才普及的。與民主制代表了國內政治發展的現代潮流所向一樣;多邊主義或許代表了在國際社會實現治理的一種趨向。我們可以套用并簡單修改丘吉爾論述民主制度的名言來評價多邊主義:在這個罪孽和不幸的世界上，人們嘗試過而且還會嘗試多種國際合作形式。沒有人佯稱多邊主義是完美無缺或智慧無比的。除了所有其它曾經被嘗試過的全球治理形式外，多邊主義是最糟糕的一種。②多邊主義為世界各國進行對話或“社交”提供了廣闊的平臺，這本身就具有非常重大的意義，它可能促進各國的溝通、減少國際政治中的“錯誤知覺”，進而改變國際政治面貌。當然，由于國際社會與國內政治的根本差別，以及多邊主義在理論和實踐上面臨的雙重困境，在相當長的時期內，多邊主義在全球治理中，特別是在解決實質性問題上，所能起到的作用仍將是有限的。

本文作者：卜永光單位：中國人民大學國際關系學院