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《河南警察學(xué)院學(xué)報》2016第5期

摘要:

在我國社區(qū)發(fā)育不完善、社區(qū)警務(wù)“先天不足”的現(xiàn)有條件下，實施問題導(dǎo)向的警務(wù)不失為很好的替代或補充選擇。十八大以來的新氣象、我國解決問題的傳統(tǒng)做法、西方問題導(dǎo)向警務(wù)的成熟經(jīng)驗為這種警務(wù)的開展提供了可行性。問題導(dǎo)向警務(wù)對警察隊伍的專業(yè)化建設(shè)提出了更高要求，也拷問了作為警察隊伍智庫的公安院校與相關(guān)研究人士的創(chuàng)新能力。

關(guān)鍵詞:

警務(wù);社區(qū)警務(wù);問題導(dǎo)向警務(wù)

一、“先天不足”的社區(qū)警務(wù)

我國于上世紀(jì)80年代引進(jìn)社區(qū)警務(wù)概念，并逐步在各地公安機關(guān)試點采用。2000年底中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)“民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見”，在闡述社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容時，提到要“建立社會治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)，有條件的地方……設(shè)立社區(qū)警務(wù)室”;2002年公安部出臺“關(guān)于加強社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見”，2006年進(jìn)一步作出“關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定”，這幾份文件使社區(qū)警務(wù)在我國城鄉(xiāng)地區(qū)全面鋪開。關(guān)于實施社區(qū)警務(wù)的原因，國內(nèi)學(xué)者和實戰(zhàn)部門專家往往會提到以下幾方面:一是我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致人口管理從單位向社區(qū)轉(zhuǎn)移，城市社會管理出現(xiàn)社區(qū)化趨勢，治安防控也應(yīng)該相應(yīng)采取社區(qū)化模式［1］;二是隨著我國政治體制改革與“小政府、大社會”觀念的提出，政府應(yīng)逐漸淡出不必要的社會事務(wù)，在社區(qū)中發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，社區(qū)應(yīng)逐漸恢復(fù)自主、自治、自助和保障功能［2］;三是犯罪學(xué)與社會學(xué)研究證明，犯罪是由社會生態(tài)失衡造成的，要恢復(fù)平衡，必須依靠社會自身的努力［3］;四是以警車巡邏、接到求助電話后快速出警、犯罪調(diào)查為主要工作方式的傳統(tǒng)警務(wù)模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要［4］。結(jié)合上文民政部關(guān)于社區(qū)建設(shè)的意見，可以說社區(qū)警務(wù)的開展是為了順應(yīng)新形勢下社會發(fā)展對治安工作和公安工作(兩者不能畫等號)的新需要，解決傳統(tǒng)警務(wù)模式的固有缺陷，其最終目的是解決社區(qū)問題，化解社區(qū)矛盾，維護(hù)社區(qū)治安，并且在此基礎(chǔ)上，逐步強化社區(qū)功能，實現(xiàn)社區(qū)自治。其實早在1991年，全國人大常務(wù)委員會《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》專門對社會治安綜合治理的主要任務(wù)作了規(guī)定，“打擊各種危害社會的違法犯罪活動……加強治安防范工作……鼓勵群眾自覺維護(hù)社會秩序……必須動員和組織全社會的力量，運用……多種手段進(jìn)行綜合治理”，這項工作交由各級綜治委(辦)具體負(fù)責(zé)。不難看出，這些任務(wù)目標(biāo)與警察的職能有著驚人的相似之處。正因為此，決定指出“公安部門，應(yīng)當(dāng)在社會治安綜合治理中充分發(fā)揮骨干作用”。所以從本質(zhì)上說，社區(qū)警務(wù)其實是社會治安綜合治理在社區(qū)層面的具體落實，是社會治安綜合治理、公安工作與社區(qū)建設(shè)的交疊，或者說是社區(qū)的治安綜合治理工作。由于社會治安綜合治理和社區(qū)建設(shè)都應(yīng)該在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，社區(qū)警務(wù)的開展也應(yīng)該遵循這個總原則。按照這樣的邏輯，我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)應(yīng)該是政府(在社區(qū)層面主要由街道和綜治辦作為代表)、警察(主要是派出所)、社會(主要是居委會等各種社區(qū)自治組織)三方的共同責(zé)任，絕不應(yīng)該也不可能是警察獨攬之事。社區(qū)警務(wù)的開展應(yīng)該以這個責(zé)任三角為框架，以社會治安綜合治理與社區(qū)建設(shè)作為大前提，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為目標(biāo)方向，由政府和相關(guān)職能部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切配合，部署落實。為確保社區(qū)警務(wù)的實施，必須合理界定相關(guān)各方在社區(qū)警務(wù)方案的計劃與落實環(huán)節(jié)的職能定位。在制定社區(qū)警務(wù)的具體方案時，應(yīng)該由政府牽頭組織，統(tǒng)籌規(guī)劃;警察部門應(yīng)積極配合，在梳理各類治安問題、制定解決之策方面提供專業(yè)指導(dǎo);社區(qū)應(yīng)該主動參與，反映各種社區(qū)問題，確定這些問題的輕重緩急。在方案的落實環(huán)節(jié)，政府應(yīng)該負(fù)責(zé)監(jiān)督，對各部門力量進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時在政策法規(guī)上對各種社會治安輔助力量加以扶持引導(dǎo)。警察應(yīng)該改變過去單純執(zhí)法者的職能定位，學(xué)做社會工作者;一方面積極發(fā)動群眾參與整治容易引發(fā)犯罪的社會環(huán)境，杜絕治安隱患;另一方面要幫助落實各種問題解決方案，將執(zhí)行過程中遇到的新問題向各方反饋，在需要執(zhí)行法律的時候不折不扣地維護(hù)法律的尊嚴(yán)。社區(qū)應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，提供各種治安信息，在預(yù)防犯罪的同時，積極開展各種治安自助。在社區(qū)警務(wù)的運行方面，理想的機制應(yīng)該是自下而上的，由社區(qū)組織和社區(qū)群眾提出各種治安問題，能夠解決的自行解決，解決不了的由基層政府和相關(guān)職能部門幫助解決;基層政府解決不了的問題，再由上級政府和相關(guān)職能部門加以解決。只有這樣，才能實現(xiàn)社區(qū)自治的根本目標(biāo)，從源頭預(yù)防犯罪的發(fā)生。然而就目前的情況看，社區(qū)警務(wù)在我國的開展存在著“先天不足”的缺陷。大多數(shù)人(包括警察自身)依然沿襲了舊有思想，習(xí)慣性地將“警務(wù)”視為警察之事，對“社區(qū)警務(wù)”存在著模糊的認(rèn)知，“社會治安綜合治理”與“社區(qū)警務(wù)”的不同提法更加強化了人們的這種觀念，使其覺得二者應(yīng)該有所不同。盡管上文通過分析已經(jīng)指出，社區(qū)警務(wù)的實質(zhì)就是社會治安綜合治理在社區(qū)層面的落實，但是在實際工作中，由于基層政權(quán)一直是我國政府的軟肋，治理能力相對薄弱，再加上觀念的模糊和職責(zé)的重疊，推諉扯皮之事難免發(fā)生，以至于在社區(qū)警務(wù)的責(zé)任三角中，出現(xiàn)了警方獨當(dāng)一面的失衡狀態(tài)。由于潛意識中仍然認(rèn)為社會治安的好壞完全是警察的責(zé)任，在社區(qū)層面代表“政府”的街道和接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)協(xié)助工作的綜治辦在社區(qū)警務(wù)中并未真正發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，而是以法制宣傳和教育為主業(yè)。在社區(qū)警務(wù)責(zé)任三角中，“社會”一方在社區(qū)層面的力量主要是社區(qū)居委會、各種群防群治組織和普通群眾。社區(qū)居委會本應(yīng)承擔(dān)社會控制與利益表達(dá)的雙重功能，但在實際工作中，居委會絕大部分精力都在忙于應(yīng)付上級的各種檢查和街道交辦的各項任務(wù)，無論在組織功能、自治章程、工作制度、人事決定，還是經(jīng)費收支、運作與考核機制方面，都出現(xiàn)了嚴(yán)重的行政化傾向，不僅沒有真正發(fā)揮社區(qū)自治的功能，反而造成社區(qū)居民對其認(rèn)同感的減弱。居民自身也缺乏治安自治意識與參與意識，社會資本有待打造。再來看看警察部門，作為社區(qū)警務(wù)的中堅力量，警察雖然看到了傳統(tǒng)警務(wù)模式不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的弊端，但在具體實踐中依然跳不出以上級命令和110報警電話為指揮棒的被動反應(yīng)模式，警務(wù)運行機制缺乏創(chuàng)新。公安部就社區(qū)警務(wù)布置的五方面工作———收集掌握情報信息、實有人口管理、治安管理、安全防范、服務(wù)群眾———實際上偏離了社區(qū)警務(wù)應(yīng)有的精神內(nèi)涵，使其淪為“社區(qū)中的警務(wù)”，社區(qū)僅僅代表地理概念，失去了社會管理基本單位的功能意義。為此，社區(qū)警務(wù)在我國的廣泛開展非但沒有幫助實現(xiàn)社區(qū)自治的最終目標(biāo)，反而因為相關(guān)職能部門和相關(guān)責(zé)任人的不作為、亂作為，成為公安部門獨攬之事。警察深陷各種社會問題的漩渦，淪為社會矛盾的替罪羊，警民關(guān)系不僅沒有得到改善，很多地區(qū)甚至出現(xiàn)了襲警、仇警行為，不能不引起人們的反思。如果“先天不足”的社區(qū)警務(wù)無法適應(yīng)社會發(fā)展的新形勢對我國治安工作的新需求，是否存在著合理的替代或補充措施?下文將對此進(jìn)行探討。

二、問題導(dǎo)向警務(wù)的提出

十八大召開以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合、針對不同領(lǐng)域的具體工作都明確提出了“問題導(dǎo)向”的工作要求，各地各部門也開始在工作中積極樹立問題導(dǎo)向，強化問題意識，聚焦群眾反映強烈的突出問題，深入開展專項治理，取得了一定的成效。2015年初在中央政法工作會議上明確提出，政法工作要向“著力解決深層次問題轉(zhuǎn)變”;孟建柱也提出了“堅持底線思維、問題導(dǎo)向”的工作要求。郭聲琨在年初全國公安廳局長會議上進(jìn)一步提出，要善于運用問題導(dǎo)向，“全面實行打擊犯罪新機制，始終把矛頭對準(zhǔn)……人民群眾反映強烈的突出問題”，“努力從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾，切實維護(hù)社會和諧穩(wěn)定”。問題導(dǎo)向的警務(wù)似乎呼之欲出。巧合的是，西方在上世紀(jì)70年代就提出了問題導(dǎo)向的警務(wù)理念，形成了一套行之有效的工作方法。問題導(dǎo)向警務(wù)的早期創(chuàng)立者是美國威斯康星州立大學(xué)的法律教授赫爾曼•戈德斯坦，他在《問題導(dǎo)向的警務(wù)》中解釋了這種警務(wù)的原則、方法，并探討了警察機構(gòu)該如何執(zhí)行這種理念。①此后，很多學(xué)者和警務(wù)工作者進(jìn)一步豐富發(fā)展了問題導(dǎo)向的警務(wù)理念。研究指出，警察處理的很多社區(qū)問題從本質(zhì)上說并非犯罪，單憑逮捕與起訴往往無法得到有效解決。為此，應(yīng)該賦予警察設(shè)計問題解決方案的自由裁量權(quán)，使其能夠用各種方法對反復(fù)發(fā)生的問題進(jìn)行矯正。根據(jù)問題導(dǎo)向的警務(wù)理念，警察應(yīng)該以問題(而不是案件、報警電話或事件)作為基本工作單位，“問題”是指給市民(而不僅僅是警察)帶來危害之物或是引發(fā)市民關(guān)注之物，解決問題意味著根除這些問題產(chǎn)生的條件。警察在解決問題前，必須準(zhǔn)確描述問題，將其分解為具體要件;必須根據(jù)不同個人/群體的利益去理解問題、系統(tǒng)全面地分析問題。警察必須懂得如何處理問題，思考解決問題的所有對策(而不是僅限于逮捕)，明白這些對策的局限性;管理者必須賦予基層警察作出或參與重要決策的權(quán)力。警察必須對其決策承擔(dān)責(zé)任，評估新對策的效力，使所在部門系統(tǒng)了解哪些對策有效、哪些無效，進(jìn)而研發(fā)出分析問題的慣例與體系。由于問題導(dǎo)向警務(wù)具有可擴展性、靈活性、適用性、可行性等特點，很快成為西方國家普遍認(rèn)可的一種警務(wù)模式。那么，能否在我國公安工作中實施“問題導(dǎo)向”的警務(wù)?它與社區(qū)警務(wù)有什么區(qū)別?能否適應(yīng)新形勢對我國公安工作的新要求?關(guān)于“問題導(dǎo)向的警務(wù)”，戈德斯坦給出了如下定義:“問題導(dǎo)向警務(wù)是這樣一種警務(wù)方法，這種警務(wù)對警察業(yè)務(wù)的獨立片段(每個片段都包含著警察需要處理的類似事件群，無論是犯罪還是失序行為)進(jìn)行微觀分析(利用犯罪分析師的專業(yè)技能和外勤人員的經(jīng)驗)，希望就每個問題所掌握的最新知識能夠幫助人們發(fā)現(xiàn)更新、更有效的策略以解決問題。問題導(dǎo)向警務(wù)高度重視新型預(yù)防性對策，后者無需依賴刑事司法系統(tǒng)，如果其他公共機構(gòu)、社區(qū)和私營部門的參與能夠促成問題的極大減少，就使這些部門參與其中。問題導(dǎo)向警務(wù)致力于實施并嚴(yán)格評估新戰(zhàn)略，再以有利于其他警察機構(gòu)、并且最終有利于打造一種知識體系以促進(jìn)警察專業(yè)化的方式匯報其結(jié)果。”②該定義基本指出了問題導(dǎo)向警務(wù)的精髓。在定義的基礎(chǔ)上，西方很多警察管理者和學(xué)者探討了社區(qū)警務(wù)與問題導(dǎo)向警務(wù)的區(qū)別(本文無意詳細(xì)介紹)。研究者往往認(rèn)為，盡管這兩種警務(wù)概念不盡相同，但它們在理念和實踐中相互交疊，互為補充。兩者的關(guān)鍵區(qū)別在于，社區(qū)警務(wù)強調(diào)公民參與識別社區(qū)問題的過程，共同確定問題的優(yōu)先順序;而問題導(dǎo)向警務(wù)則注重使用警察數(shù)據(jù)系統(tǒng)，識別犯罪模式。我國一些學(xué)者在介紹西方社區(qū)警務(wù)的基礎(chǔ)上，初步探討了中西社區(qū)警務(wù)的區(qū)別，并且正確地認(rèn)識到雙方最大的區(qū)別在于我國公安工作必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但缺乏對中西社區(qū)警務(wù)方方面面的深入比較。對于西方的問題導(dǎo)向警務(wù)，我國學(xué)者也有零星介紹，尤其對SARA工作流程的詳細(xì)解釋，但研究似乎僅限于此，缺乏對問題導(dǎo)向警務(wù)的系統(tǒng)分析，也因此缺少對這種警務(wù)模式應(yīng)有的重視。

三、不同警務(wù)模式的比較

在前人研究的基礎(chǔ)上，③本文對西方社區(qū)警務(wù)、問題導(dǎo)向警務(wù)以及我國的社區(qū)警務(wù)進(jìn)行了橫向比較(見下表)，希望借以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行社區(qū)警務(wù)中存在的問題，探討問題導(dǎo)向警務(wù)在我國實施的可行性。先來看看中西社區(qū)警務(wù)的區(qū)別。犯罪學(xué)研究指出，警察的傳統(tǒng)戰(zhàn)略(對市民求助電話的快速反應(yīng)、犯罪調(diào)查、隨機預(yù)防性巡邏)并不像人們普遍認(rèn)為的那樣有效;打擊犯罪的策略雖然有助于控制犯罪，卻不能有效預(yù)防犯罪;如果警察無法發(fā)現(xiàn)并消除犯罪和騷亂的根源，人們將很難感受到治安形勢的改善和生活質(zhì)量的提高。基于此，西方社區(qū)警務(wù)以預(yù)防犯罪、密切警民關(guān)系為主要目標(biāo)，以警民關(guān)系、組織變革、問題解決為關(guān)注重點，認(rèn)為警察工作要想取得成效，必須依靠大眾的支持;警察要想應(yīng)對犯罪問題和各種社會失序問題，必須掌握問題解決方法;為此必須變革警察組織的結(jié)構(gòu)，為社區(qū)警務(wù)的運行提供權(quán)力和制度保障。因此，西方社區(qū)警務(wù)將“社區(qū)參與”作為首要強調(diào)對象，無論從工作方法、對策偏好、組織動員、共同決策、技能要求，還是警察角色等各方面，都貫徹了這一強調(diào)對象，并且從警民工作時間、警察社區(qū)工作的連續(xù)性方面加以保障。整個警務(wù)模式渾然一體，“警民關(guān)系”是基礎(chǔ)，“組織變革”是保障，“問題解決”是方法和目標(biāo);各環(huán)節(jié)彼此相扣，互不沖突，容易貫徹執(zhí)行。相比之下，我國社區(qū)警務(wù)在目標(biāo)和原理方面與西方基本一致，兩者的區(qū)別僅僅在于:西方社區(qū)警務(wù)對警察組織進(jìn)行了根本性變革，實現(xiàn)了分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)，賦予社區(qū)警察一定程度的決策權(quán);我國雖然設(shè)立了社區(qū)民警這個警種，但派出所作為公安派出機構(gòu)的職能作用并未改變，民警基本上以服從上級命令和工作安排為主。在變革組織的基礎(chǔ)上，西方警察主要關(guān)注改善警民關(guān)系、解決社區(qū)問題兩件事;我國則對社區(qū)民警的工作內(nèi)容作了規(guī)定，包括“收集掌握情報信息、實有人口管理、治安管理、安全防范、服務(wù)群眾”五方面，有些地方的社區(qū)民警還要承擔(dān)接處警工作，任務(wù)繁重，疲于應(yīng)付，而且除了前兩項規(guī)定較為具體，其余三項都是大而化之，考核標(biāo)準(zhǔn)也難以制定，在實踐中往往淪為形式。在工作方法上，西方“解決問題”的提法要比我國“群眾路線”更加清晰易懂。在警民合作時間上，西方對警民關(guān)系、解決問題的強調(diào)很好地確保了社區(qū)警察將所有時間用于警民合作;我國對社區(qū)民警工作內(nèi)容和考核指標(biāo)的規(guī)定則基本排除了社區(qū)民警“每周下社區(qū)30小時”的可能性。在對策選擇上，西方存在著健全的市民社會，加之組織變革賦予警察的決策權(quán)，因而警察能夠與社區(qū)共同制定對策;我國社區(qū)發(fā)育“先天不足”，社區(qū)民警在工作中基本上以相關(guān)法律法規(guī)和行政命令為標(biāo)桿，很少探討執(zhí)法以外的對策。在技能要求和警察角色方面，西方定位準(zhǔn)確清晰;我國“有困難找警察”的提法則使廣大民警疲憊不堪，無所適從，甚至在某種程度上成為警民沖突的隱患。縱觀我國社區(qū)警務(wù)的各個環(huán)節(jié)，不難看出我國社區(qū)警務(wù)的似是而非，其本質(zhì)依然是傳統(tǒng)警務(wù)模式。在目前基層政權(quán)力量薄弱，社會資本嚴(yán)重匱乏的情況下，社區(qū)警務(wù)的“社區(qū)”僅僅體現(xiàn)在地理劃分上，有名無實，很難滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展給公安工作提出的新要求。與我國相比，西方的社區(qū)警務(wù)更加符合這種警務(wù)的應(yīng)有內(nèi)涵。再來看看問題導(dǎo)向的警務(wù)。從上表可以看出，問題導(dǎo)向警務(wù)的基本原理是預(yù)防比執(zhí)法更重要。這種警務(wù)模式雖然將警察的工作內(nèi)容確定為解決各類社會問題，但并非不加選擇地解決任何問題，而僅限于“警察權(quán)限范圍內(nèi)真實存在”、“反復(fù)發(fā)生”的犯罪和治安問題，旨在弄清這些問題產(chǎn)生的根源，從源頭杜絕問題出現(xiàn)。與社區(qū)警務(wù)相比，這種警務(wù)模式并不過分依賴社區(qū)參與，而是“將最終決策權(quán)留給警察”;在組織動員社區(qū)的過程中，警察的作用也只是在“解決特定問題時才會強調(diào)”。這種警務(wù)模式也未對警察組織提出額外的變革要求，因此可以最大限度地保持組織的原有形態(tài)。此外，這種警務(wù)模式具有一套行之有效、簡便易學(xué)的成熟工作方法:SARA模式(事實上西方很多實施社區(qū)警務(wù)的警察部門也借用了這種方法)———掃描、分析、對策、評估，因此對警察的知識與分析技能提出了更高要求;但是這種警務(wù)模式也指出，“警察能力有限，應(yīng)該謹(jǐn)防對警察產(chǎn)生不切實際的期望”。由此看來，社區(qū)警務(wù)與問題導(dǎo)向的警務(wù)都強調(diào)警察應(yīng)該解決社會問題，因而都符合現(xiàn)代社會對警察的期待與要求。兩種警務(wù)模式最大的區(qū)別在于:社區(qū)警務(wù)更加依賴社區(qū)參與和警民關(guān)系建設(shè)，問題導(dǎo)向警務(wù)則更強調(diào)警察專業(yè)技能的重要性;社區(qū)警務(wù)要求警察從單純執(zhí)法者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣ぷ髡摺保瑔栴}導(dǎo)向警務(wù)則更加強調(diào)警察的專業(yè)化，要求警察學(xué)會做問題分析者。不難看出哪種警務(wù)模式更加符合警察對自己的角色期待和定位。

四、實施問題導(dǎo)向警務(wù)的可行性

由此可見，在我國社會力量并不健全、社區(qū)警務(wù)“先天不足”的現(xiàn)有條件下，問題導(dǎo)向警務(wù)不失為更好的替代或補充選擇。一方面，將警察的工作內(nèi)容定位為需要解決的各類犯罪與治安問題，清晰明了，具有可操作性。將這些問題設(shè)定為警察權(quán)限范圍內(nèi)的問題，也可以避免某些政府部門濫用警力，從事一些與警察法律權(quán)限并不符合甚至完全相悖之事。另一方面，警察部門無需專門變革組織，只需對警察進(jìn)行相關(guān)技能培訓(xùn)，成本較低。十八大召開以來黨和政府對“問題導(dǎo)向”和“問題意識”的重視，更是為這種警務(wù)的實施提供了契機。事實上，問題解決方法(往往被概括為提出問題、分析問題、解決問題三個步驟)在我國有著悠久的歷史，這種方法恰好與西方問題導(dǎo)向警務(wù)的核心工作方法SARA模式①不謀而合。“SARA”是問題導(dǎo)向警務(wù)四個工作步驟的首字母縮寫———掃描、分析、應(yīng)對、評估。掃描是指識別反復(fù)出現(xiàn)的問題，排列優(yōu)先順序，形成大致目標(biāo);在此基礎(chǔ)上，確認(rèn)問題的存在、發(fā)生的頻次以及存在時間的長短，準(zhǔn)備作進(jìn)一步研究。分析是指識別并理解先于或伴隨問題發(fā)生的事件與條件，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，研究關(guān)于問題類型的已有知識，分析問題解決方法以及目前對策的優(yōu)缺點，進(jìn)而形成關(guān)于問題發(fā)生原因的工作假設(shè)。應(yīng)對是指集體研討新的干預(yù)措施，從備選措施中作出選擇;制訂應(yīng)急預(yù)案并按部就班地執(zhí)行。評估是指收集對策實施前后的定性數(shù)據(jù)與定量數(shù)據(jù)，確定計劃是否被執(zhí)行，是否達(dá)成了廣泛的目標(biāo);是否存在著處理問題的更好對策，如何確保對策持續(xù)有效并加以推廣。相比之下，我國傳統(tǒng)的問題解決方法的三個環(huán)節(jié)與SARA模式的前三個步驟極為吻合，所欠缺的似乎只是最后一個評估環(huán)節(jié)。但仔細(xì)想來，我國在解決很多問題的具體實踐中，總會習(xí)慣性總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)，宣傳推廣行之有效的做法，這實際上相當(dāng)于SARA模式的“評估”環(huán)節(jié)。如果我們在傳統(tǒng)的問題解決方法的基礎(chǔ)上，補充“總結(jié)問題”這個環(huán)節(jié)，使其與SARA模式的“評估”環(huán)節(jié)相對應(yīng)，就更加完整了。這樣看來，中西兩種不同文化在“問題解決方法”上并不存在根本性分歧，反而存在著驚人的相似之處，區(qū)別僅在于中方更擅長定性分析，對定量分析有時候作得還不太到位，某些具體部門的工作流程還有待規(guī)范。另外，現(xiàn)代社會警察所履行的職能從本質(zhì)上說屬于社會管理職能，管理的對象是社會公共秩序。為此，各級各部門的警察都要在法律和職權(quán)范圍內(nèi)對所要解決的各種社會秩序問題作出決策。而根據(jù)現(xiàn)代決策理論，決策過程包括診斷問題、明確目標(biāo)、擬訂方案、篩選方案、執(zhí)行方案、評估效果六大步驟，這在實際內(nèi)容上顯然與SARA模式的四個環(huán)節(jié)以及我國解決問題的傳統(tǒng)做法不謀而合。由此可見，在我國實施問題導(dǎo)向的警務(wù)非常具有可行性。一方面，問題導(dǎo)向的警務(wù)以“解決社區(qū)問題”為工作目標(biāo)和對象，要比以“打造平安社區(qū)”為工作目標(biāo)的社區(qū)警務(wù)定位更加清晰，警察更容易理解和接受;另一方面，問題導(dǎo)向的警務(wù)有著簡便易學(xué)的工作方法，而很多警察在面對缺少具體工作方法的“社區(qū)警務(wù)”時卻往往不知所措，相比之下，問題導(dǎo)向的警務(wù)顯然更容易操作。此外，警察部門實施問題導(dǎo)向的警務(wù)，既可以避免目前社區(qū)警務(wù)中相關(guān)責(zé)任部門扯皮推諉的現(xiàn)象，使社區(qū)基層政府和自治力量在共同維護(hù)社會治安的過程中切實承擔(dān)起各自的責(zé)任，又可以真正發(fā)揮警察在解決犯罪與治安問題中的骨干力量，提升警察的專業(yè)化程度。

五、如何實施問題導(dǎo)向的警務(wù)

那么，我國該如何實施問題導(dǎo)向的警務(wù)?鑒于目前城市社會管理與治安防控中出現(xiàn)的社區(qū)化趨勢，問題導(dǎo)向警務(wù)的實施仍然要以社區(qū)為地理單位，這樣，已經(jīng)落實到位的社區(qū)管段劃分和社區(qū)警務(wù)室仍然可以發(fā)揮重要的載體作用。還應(yīng)該給“問題”下一個合理的定義:問題就是社區(qū)中重復(fù)發(fā)生、民眾期待警察能夠處理的一組治安或犯罪事件，這些事件在一個或多個方面具有相似性。根據(jù)這個定義，問題具有社區(qū)性、復(fù)發(fā)性、傷害性、相似性等特點，因而并非所有需要警察處理的事務(wù)都屬于這里所說的“問題”范疇。以下幾個基本問題可以幫助我們對“問題”作出判斷:社區(qū)中哪些人受到問題的影響?問題造成怎樣的傷害?民眾對警方處理問題有怎樣的期待?哪些事件促成問題的發(fā)生?這些事件的發(fā)生有多頻繁?事件有多相似?在明確了什么是“問題”的基礎(chǔ)上，再來看看問題導(dǎo)向的警務(wù)該如何實施。由于問題導(dǎo)向的警務(wù)模式并不要求變革警察的組織結(jié)構(gòu)，只要求改變警察的工作內(nèi)容(社區(qū)犯罪與治安問題)和工作方法，所以研究不妨以解決問題的四個步驟作為切入點。如何發(fā)現(xiàn)問題?實踐證明，發(fā)現(xiàn)問題往往比解決問題更重要。有很多方法可以幫助警察發(fā)現(xiàn)問題:就犯罪與治安問題展開社區(qū)調(diào)查;參與社區(qū)會議，從社區(qū)管理和自治部門獲取相關(guān)信息;咨詢社會服務(wù)部門和相關(guān)政府機構(gòu)的意見;跟蹤媒體報道;分析報警電話、犯罪數(shù)據(jù)和檔案資料，查找重復(fù)出現(xiàn)的罪犯、犯罪地點和被害人;回顧警察每日工作記錄，根據(jù)一天當(dāng)中犯罪發(fā)生時間、地點的接近度以及其他類似因素繪制犯罪地圖，如此等等。發(fā)現(xiàn)問題后，還要確認(rèn)問題的利害攸關(guān)者:權(quán)限或利益相關(guān)的地方服務(wù)部門或政府機構(gòu);問題受害者;受害人的鄰居、同事、親朋或是受問題影響的社區(qū)居民;對罪犯具有某種控制力的人或機構(gòu);受問題不良影響的商業(yè)機構(gòu);相關(guān)組織或行業(yè)協(xié)會等。確認(rèn)利害攸關(guān)者的目的在于協(xié)調(diào)配合，共同解決問題;如果發(fā)現(xiàn)其他職能部門更適合解決某類問題，應(yīng)果斷將其移出警察考慮范圍，交給相關(guān)部門處理。如何分析問題?目前大多數(shù)公安基層部門依然沿襲傳統(tǒng)的問題分析方法，包括居民或企業(yè)調(diào)查、犯罪環(huán)境調(diào)查、訪談受害人和罪犯等，對現(xiàn)代技術(shù)資源的利用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，專業(yè)的犯罪分析人員極為缺乏，尤其在農(nóng)村地區(qū)和相對貧困地區(qū)。事實上，隨著犯罪學(xué)與現(xiàn)代科技的發(fā)展，很多可以共享的問題分析資源被不斷地研發(fā)出來，比如犯罪分析軟件、犯罪制圖與地理信息技術(shù)軟件、犯罪報告撰寫軟件以及重復(fù)受害跟蹤系統(tǒng)。為此，可能需要進(jìn)行相應(yīng)的研究培訓(xùn)，包括在線服務(wù)的研發(fā)等等，為暫時沒有能力使用這些資源的警察部門提供在線分析服務(wù)，這顯然對作為警察隊伍智庫的公安院校和相關(guān)研究人士提出了更高要求。有時候警察在實際操作過程中，可能會出于某種原因，忽略或跳過問題分析步驟，比方說問題的本質(zhì)看上去一目了然(可能只是假象)，或是內(nèi)/外壓力極大，需要立即解決問題;或是對警察反應(yīng)時間的硬性規(guī)定(接到110報警電話5分鐘內(nèi)必須處警)不允許警察花時間詳細(xì)探究問題的本質(zhì);對舊方法的恪守也會阻止警察使用新方法看待問題。為此，必須加強教育培訓(xùn)，使調(diào)查研究問題成為警察工作的新常態(tài)。如何解決問題?首先需要強調(diào)的是，問題導(dǎo)向警務(wù)并非一種被動反應(yīng)、事后處置型的警務(wù)模式，而是強調(diào)在探尋犯罪與治安問題根源的基礎(chǔ)上，預(yù)防這類問題的反復(fù)發(fā)生。顯然，這種警務(wù)模式非常符合對政法工作提出的“著力解決深層次問題”的指示，也極為符合公安部“從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾”的要求。在探尋解決問題的對策時，不僅要總結(jié)梳理國內(nèi)以往好的經(jīng)驗做法，也要虛心學(xué)習(xí)犯罪學(xué)和社會學(xué)的最新研究成果，借鑒西方行之有效的25種情境犯罪預(yù)防技巧，著力增加犯罪風(fēng)險，減少犯罪的誘發(fā)因素。所制定的對策應(yīng)該直接與分析結(jié)果相聯(lián)系，必要時需要協(xié)調(diào)其他機構(gòu)參與其中，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，也需要發(fā)動群眾參與整治容易引發(fā)犯罪的社會環(huán)境。鑒于資源、有效時間和急迫性等方面的考慮，對策應(yīng)該便于管控和調(diào)整。如何總結(jié)問題?最重要的評判標(biāo)準(zhǔn)是看所采取的解決問題對策是否實現(xiàn)了社會治安綜合治理的預(yù)期目標(biāo)，是否真正實現(xiàn)了從源頭防控某類犯罪問題、解決某類社會深層次問題的初衷。總結(jié)問題絕非簡單的就事論事，而要在長期觀察的基礎(chǔ)上，對收集到的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析，再把分析結(jié)果與采取對策之前問題的有關(guān)數(shù)據(jù)加以比對，從中發(fā)現(xiàn)疏漏或遺留之處。總結(jié)問題的重要性不僅在于縱向比對，還在于橫向比較與宣傳推廣。如果其他同行解決同類或相似問題的對策能夠?qū)鉀Q問題產(chǎn)生更加積極的影響，完全消除問題或是大幅減少作為問題表象的相關(guān)事件，就應(yīng)該積極推廣采用更好的做法。為此，梳理總結(jié)實踐中行之有效的成熟對策，將其在公安內(nèi)網(wǎng)刊發(fā)共享，不失為一個好辦法。

六、結(jié)語

綜上所述，在我國社區(qū)發(fā)育不完善、社區(qū)警務(wù)“先天不足”的現(xiàn)有條件下，實施問題導(dǎo)向的警務(wù)是一種很好的替代或補充選擇。十八大以來的新氣象為這種警務(wù)模式的開展提供了良好的契機，我國解決問題的傳統(tǒng)方法為其提供了肥沃的土壤，西方問題導(dǎo)向警務(wù)的成熟經(jīng)驗為其提供了極好的借鑒。問題導(dǎo)向警務(wù)對警察隊伍的專業(yè)化建設(shè)提出了更高要求，也拷問了公安院校與相關(guān)研究人士的創(chuàng)新能力。

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作者:薛向君 單位:江蘇警官學(xué)院現(xiàn)代警務(wù)研究中心