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一、哥斯達黎加、墨西哥、厄瓜多爾、巴西四國森林碳匯項目實施的經驗

（一）注重公平以及社會目標的實現

以權利為基礎的路徑是UNFCCC第十六次氣大會上通過的保障理念。有學者總結了森林權利人“擁有、控制和使用以及和平地享受其土地、領域和其他自然資源”的權利。碳匯視角下，PES相關的權利主要有：安全的土地試用期，碳權；自由、優先和知情同意以及知情權；公正司法的權利、申訴和不滿解決程序，以及決策權利（程序性公正）等。為了促進當地最貧窮人口的參與，防止弱勢群體被進一步邊緣化，哥斯達黎加放松了參與森林PES的前提條件，申請人只要有安全的使用權（他們需要出示長期占有以及起始日期）就可以說具有私人土地權屬。此外，由于缺乏信息，局限了最貧窮人口和受教育較少的人對森林碳匯的理解，這導致為申請帶來申請程序的復雜性問題。為此，哥斯達黎加進行了PES程序的簡化，設計了與個人合同截然不同的集體合同，通過簡化參與程序減少參與的交易成本。這種碳封存“捆綁”項目是減少交易成本的成功嘗試。該做法至少減少了一半的交易成本，但前提是集體承諾要轉變為個人的充分履約。否則單個成員的違約行為將會導致對所有成員的支付都會停止。

墨西哥的PSAB體現了對減貧的重點關注。自2006年以來，優化了最具有積極的社會和環境特性的群體，土著社區、邊緣化的地區和婦女所有的產權是重點對象。在墨西哥的PES交易成本是比較低的，因為合同中規定社區進行項目的監督執行。但是項目也存在當地精英攫取利益的風險，因此項目安排國家森林委員會專注于提高執政能力。國家森林委員會也采取措施減少精英攫取利益的風險。由于大部分林地是由窮人所擁有，生態服務78%的付費流向了處于“高度或者及其高度邊緣化”的擁有森林的全體當中。減貧是厄瓜多爾的SocioBosque項目的明確目標，目的是增加500,000～1,500,000最貧窮目標人口的收入。與公民社會、非政府組織和基層組織聯合來“社會化”和拓展該項目。SocioBosque指出產權和公平效益的努力包括：目標人群挑選的三個標準之一是根據相應的指數來確定其是否為高貧困層面；為森林面積少的家庭（少于50公頃）支付更高的費用；允許依賴森林的特殊群體在森林中打獵和獲取其他NTFP等。

（二）實施混合的融資機制

各國通過混合的融資機制為PES提供可持續的資金來源。哥斯達黎加除了國家水稅財政融資手段，還建立了私人等的多樣化的融資機制，將私人與公共融資相結合[8]。厄瓜多爾雖然主要是以國家基金為主要的融資來源，但同時也創立了FAN（國家環境基金）作為補充，吸引私人融資[9]。墨西哥除了具有國家財政基金來源，還創立了墨西哥環境基金，由特設的機構進行管理，保證項目可持續。盡管巴西政府提倡以基金為基礎的路徑，事實上，巴西聯邦系統使用混合方法。國家試點項目使用一市場為基礎的REDD是為了項目產生更多的資金來源，同時國家政府創造國際自愿REDD基金。因此，巴西以國家財政為基礎的資金以及以市場為基礎的都被同時使用。在項目層面上允許以市場為基礎的REDD,巴西能夠產生足夠的資金充分地實施REDD.此外，由國家社會支持的國家REDD融資實際上創造了內嵌的權利保護。

（三）明晰與森林相關的產權制度

實施PES之前，有清晰的森林權屬對每個國家都很關鍵。厄瓜多爾通過對社區進行法律賦權，幫助社區培訓當地律師，幫助當地社區獲得安全的法律所有權。哥斯達黎加和墨西哥致力于讓社區獲得正式的權利--占有權（rightsofpossession），而不是局限于所有權上。清晰的任權屬很重要，森林碳的特別權利對成功的PES管理體制是必要的。巴西沒有分離森林碳的產權，而是將森林碳建立在土地權利之上。在巴西，習慣土地權利是所有權。土著群體擁有對其創立的保護區的所有權。

（四）制定靈活的利益分配機制

在巴西，不管是否有法定的土地權，原著居民都會因其對提供生態服務而得到支付。除了碳信用收益，Juma還為相關的土著家庭付款。以JumaReserve項目地區森林為生的大部分家庭沒有正式的土地產權或者個人證明，他們通過保護雨林獲得每月30美元的補償，這需要每個家庭的女性來簽署。在巴西，付費依環境服務而異，而不是依靠土地權利。因此，土著人從REDD中有更大有層面的可持續的生活方式。哥斯達黎加放松了參與森林PES的前提條件，申請人只要有安全的使用權（他們需要出示長期占有以及起始日期）就可以參與PES的利益分配。正如前文所述，墨西哥優化了最具有積極的社會和環境特性的群體，土著社區、邊緣化的地區和婦女所有的產權是重點對象，生態服務78%的付費流向了處于“高度或者及其高度邊緣化”的擁有森林的全體當中的機會獲利。巴西系統最獨特的地方在于它將報酬既分配給個人也非配給社區，因此提高了所有相關者的經濟利益。

二、我國建立森林碳匯生態補償的建議

（一）將公平與社會目標放在森林碳匯補償的首位

森林碳匯項目對增加碳封存、保護/恢復生物多樣性和其他環境服務方面提供一系列的惠益，同時促進生計和當地經濟的發展。生態補償制度在形式上與復雜的社會和環境目標、政策、程序和工具及其相關的土地使用相互關聯。森林碳匯補償的實施應該評估和考慮各個目標的權衡和協同，尤其是要實現公平與社會目標。在國外，社會公平是生態服務付費要實現的重要目標，也就是指的——“社會綜合利益”，包括貧窮、性別、文化和其他與公平有關的問題。因此，學者提出將公平目標整合到生態補償當中非常關鍵。像提供教育、醫療、基礎設施建設、融資等干預措施在減貧方面十分高效。生態補償制度應該具有親貧性，例如加強當地森林使用者的權屬、好的管理和適當的制度。生態目標與公平目標之間的權衡非常重要。由于森林碳匯項目主要是以結果為導向的，因此盡可能地增加碳項目的額外性，同時實現社會公平的“雙贏”模式。

就此問題，我國學者提出與國外理論研究相似的觀點，生態補償目的是保障“全體人民”的公益，是“基于公共利益的物質償付關系，具有不同于一般民事物質關系的價值體現，它不是純粹的經濟關系補償，即便是“利益關聯者的生態補償類型”中“利益關聯者”也不能完全等同于民事責任的因果關系。生態補償關系更多是基于“公平”的經濟補償關系”。生態補償的充分實施,還需要創造高尚的“公平”價值理念、善良富有同情心的社會道德氛圍、責任感等根植因素。森林里碳匯項目的實施需要安全的權屬做保障，正如哥斯達黎加等國家實施的項目一樣，參與項目的前提需要有所有權證書。但碳匯項目的實施勢必會影響習慣土地使用權以及對當地生計和社區關系。在我國部分地區，林下產品的采集以及放牧權等沒有進行過正式分配。鑒于依賴森林為生計的人往往是貧困人口，因此，碳匯項目應明確如何影響當地人的習慣使用以及如何保障當地人的生計安全，通過法律，保障脆弱社區的習慣權利以及獲得補償的權利。

（二）完善與森林有關的產權制度

完善與森林生態補償有關的法律和制度是至關重要的關鍵一步。當地生態系統管理者需要有管理生態系統和從中受益的權利。缺乏清晰的產權會給生態系統的保護帶來障礙。不清晰的產權會導致土地利用爭端，甚至導致項目中斷。我國林地的所有權形式為國家所有和集體所有，但現實中，由于歷史林權制度的多次演變、交界處糾紛、民族地區習慣權屬等問題，林地所有權在有些地區存在界限不清的問題。此外，我國造林工程中林木權屬問題也有待明確。退耕還林工程造林地部分是荒山地或者退化的農作物地。退耕還林工程建設包括兩個方面的內容：一是坡耕地退耕還林；二是宜林荒山荒地造林。有學者對四川、貴州地區退耕還林地森林的碳匯潛力進行了研究，這些地區初始含有的碳量很低，造林土壤有機碳會有隨即增加的趨勢。學者估算出兩個省份未來50年不同情境下退耕還林工程碳儲量變化，表明具有極大的碳匯潛力。而目前退耕還林工程進入了期，該期間的主要目標是維護生態建設的成果，持續激勵農戶提供生態服務的動力。產權不清會制約森林生態服務的可持續提供。農戶對林木到底擁有哪些權利有待通過法律形式加以明確。產權是一攬子權利的統一體，包括所有權、使用權、經營權、收益權、處臵權、轉讓權等。“退耕還林的相關政策并沒有明確退耕農戶在糧款到期之是否享有與其他生態林經營者一樣的補償權利。

在其他生態公益林建設中運用到的國家贖買、國際碳匯交易補償等新型生態補償創新的模式,并沒有和現在執行退耕還林政策的林地重合,即退耕還林到期的林木,尤其是生態林的歸屬問題尚無明確政策規定。”因此，明確退耕還林工程林木的補償收益權等權利，對于調動農戶管護生態林的自覺性至關重要。此外，集體林林權制度改革的重點是商品林，農戶對于公益林部分的權益受到極大的限制。“林改之，地方公益林與商品林之間經濟收入差距增大，受利益驅動，林農勢必要求將地方公益林調整為商品林”，因此，現有的低水平補償標準將會給生態服務的持續提供帶來挑戰。即便農戶對林木的所有權、經營權和處臵權在法律上是相對清晰的，但實踐中生態林的經營、利用仍然存在一定的問題。在氣變化背景下，林地糾紛、林木糾紛以及具有碳匯潛力的生態公益林的碳收益權等產權需要進一步明確，只有這樣才能實現生態利益和社會利益雙贏的局面。

（三）建立“政府主導、市場運作、社會參與”的綜合的融資機制

目前，我國現有的針對森林碳匯的生態補償方式是社會補償。“2007年由國家林業局、中國綠化基金會、中國石油天然氣集團公司等共同發起的中國綠色碳基金，就吸收了大量環境組織、企業、個人等自愿投資造林或進行森林保護和管理的資金。中國綠色碳基金會秘書長李怒云指出，“國家并沒有強制性要求企業減排，因為這就存在有效需求不足的問題。很多企業不會主動的購買碳匯，我們希望企業能以企業社會責任的方式捐款造林，從而獲得碳信用指標，進而參與碳市場”。雖然我國基于森林碳匯的生態補償還沒有建立，但從我國現有的森林生態補償的實際情況來看，公共財政補償資金標準過低，難以滿足我國發展林業碳匯的要求。而市場補償機制具有“補償方式靈活、管理和運行成本較低、適用范圍廣泛”等特點，因此，我國應當積極引入市場機制，通過市場的參與來“彌補國家補償管理成本高、效率低的弊端”。通過市場機制達到的生態效益補償,因而更多地體現了訂立自由,遵循意思自治的原則,具有合同的性質,是一種賣方承擔保證交付約定質量和數量可供計算的碳匯的義務,買方支付價款、轉移碳匯所有權的買賣合同”。

傳統的“命令-控制”在相當長的時間內確實發揮了重要的作用，但其也具有很大的局限性，而市場機制更好地解決環境外部性問題。歐盟建立了碳排放權交易制度，并成功實施。在森林碳匯領域中應該充分發揮市場工具的作用。從各國的實踐來看，傳統的財政補償與市場機制相結合是生態補償發展的一個必然趨勢。根據森林碳匯的定義，碳匯林不僅僅限于造林，還有可持續的森林管理等其他增強碳匯的措施。而且碳匯林是具有碳匯潛質的林分。“但是，要注意的是，并非所有的碳匯林都可以交易碳匯，還要看是否有需求。所以，只有按照特殊要求和規定營造的林分，才是碳匯林，而且，有需求才有碳匯林的碳匯交易”。這樣單純依賴交易而獲得補償資金具有很大的風險，因此有必要建立資金來源多樣化的補償方式。集公共財政補償、市場補償以及社會補償于一體，為林業碳匯的發展提供可持續的資金保障。

（四）通過加強對權利人的程序保障促進公平的實現

生態補償的公開、公正的操作程序對于生態補償資金的安全運行、保障權利人得到公平的利益分配具有很大的意義。作為制約機制的補償程序能夠保障利益相關人的權利訴求得到最大程度的滿足，確保利益相關方的權益得到公平合理的補償。但在我國現有的生態補償的法律、法規中沒有關于森林碳匯生態補償程序的相關規定。以森林生態效益補償基金為例，雖然《森林法》規定了“專款專用，不得挪作他用”，但目前并沒有保障的程序規定。無法可依的情況下極易造成相關的行政補償機關利用職權現象，侵害受償主體的合法權益。目前我國生態補償過程中普遍缺少政府與公眾之間的互動，導致公眾參與缺乏。因此，為基于森林碳匯的生態補償提供有法可依的、公開透明的程序以及相關權利人利益受到侵害時的救濟程序，有助于促進生態公益林的保護以及森林碳匯項目的順利實施。2011年生效的《關于在環境事務中公眾獲得信息、參與決策并獲得公正的協定》簡稱《奧爾胡斯公約》(TheArhusConvention)，該公約于2001年10月30日正式生效。該公約為公共參與確立了三個支柱：其一，每個人都有權利獲得政府機構所掌握的環境信息；其二，每個人都有權利從早期階段就參與環境決策；其三，對于違反上述兩項權利或違背環境保護法律的公共決策，每個人都有權利在法庭上提出質疑。”總結來看，也就是知情權、參與權與監督權。

1.知情權林業碳匯一般持續時間較長，因此碳匯項目開始之前為了充分的公眾參與，要為利益相關者充分表達其利益訴求提供機會。森林碳匯是在氣變化背景下發展起來的，公眾對其認知有待加強。而信息公開是程序保障的前提。筆者認為，以森林碳匯項目實施，應該保障利益相關方享有的以下方面的權利：利益相關者擁有所有權并積極參與、語言和文化相關性、具有利益訴求人的知識共享等。在森林碳匯項目級別活動開展之前，為利益相關方了解碳匯活動提供信息，保障相關方知情同意的權利，并明確實現該權利的程序。森林碳匯是在氣變化背景下發展起來，社會公眾對其的認知普遍缺乏，因此信息公開的力度在森林碳匯補償中尤為迫切。

2.參與與監督權古希臘哲學家亞里士多德曾提出，“法治就包含兩重含義：已經制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”因此成功的立法應該是受公眾普遍認同的，這樣有利于公眾自覺守法。在森林碳匯生態補償中應充分利用公眾參與，公眾參與理應成為我國環境法的一項基本原則。公眾參與原則是指“生態環境的保護和自然資源的開發利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權參與解決生態問題的決策過程，參與環境管理并對環境管理部門以及單位、個人與生態環境保護有關的行為進行監督”。許多國際環境法文件也都強調公眾參與在生態保護中的重要作用。1982年的《內羅畢宣言》提出，“應通過宣傳、教育和訓練，提高公眾和政界人士對環境重要性的認識。在促進環境保護工作中，必須每個人負起責任并參與工作。”1992年的《里約環境與發展宣言》原則10規定：“環境問題最好是在全體利益相關者的參與下，在有關級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應能適當地獲得公共當局所持有的關于環境的資料，包括關于在其社區內的危險物質和活動的資料，并應有機會參與各項決策進程。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。應讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序”。我國環境保護法第6條規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”我國土地管理法第6條：“任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規的義務，并有權對違反土地管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。”環境影響評價法以及其他環境法中也有類似的規定。公民自覺的維權行動和公民對當代中國法治進程的積極參與，成為推動法律發展和國家法治進步的一股不可忽視的力量。實踐來看，法律決策往往是社會精英從中獲得更多的特權。“法治之本在于立法，立法的民眾參與是民生法治的重要前提。

立法的公眾參與是指在法律、法規、規章的制定過程中，立法主體以外的普通民眾根據法律的規定，以自愿的方式，通過各種途徑發表意見，從而影響國家立法決策的行為”。生態補償本身涉及眾多利益相關者，根本上是調節利益相關者之間的關系，因此生態補償過程中的公眾參與，更有利于將生態補償與扶貧、民生等問題結合起來。

作者：陳華胡越單位：浙江農林大學環境法治與社會發展研究中心