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摘要：采用實地調(diào)研、專家咨詢等研究方法，對江蘇省體育場館績效評價體系進(jìn)行研究。主要結(jié)論：存在績效評價公平問題、評價標(biāo)準(zhǔn)未更新、相關(guān)政策嵌入績效評價的情境有待商榷等困境。提出相應(yīng)對策：成立獨立的績效評價主體，增加社會公眾滿意度在績效評價體系中的權(quán)重，采用科學(xué)的績效評價體系。啟示：改革背景下亟需完善績效評價制度建設(shè)；增強社會公眾在績效評價中的主體地位；場館補助政策應(yīng)與有效的績效評價相掛鉤。

關(guān)鍵詞：體育經(jīng)濟(jì)；體育場館；兩權(quán)分離；績效評價

1研究背景

體育場館的發(fā)展是一個地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要紐帶，體育場館的利用率體現(xiàn)了當(dāng)?shù)伢w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。2016年，包括國家發(fā)改委在內(nèi)的24個部委聯(lián)合了《關(guān)于促進(jìn)消費帶動轉(zhuǎn)型升級的行動方案》明確指出對行政機(jī)關(guān)所屬體育場館，通過引入社會資本和現(xiàn)代公司為基礎(chǔ)的運營機(jī)制等措施，推廣“所有權(quán)屬于國有，經(jīng)營權(quán)屬于公司”的分離改革模式。該改革方案隨后被寫進(jìn)我國《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，在規(guī)劃中，江蘇與浙江、重慶一起被國家體育總局選為三個試點省市，開展場館所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的試點改革工作。2017年初，江蘇省體育局出臺《體育場館運營管理改革試點方案》對改革的試點工作做了針對性的部署。場館經(jīng)營權(quán)改革的推進(jìn)將對體育場館的運營管理水平提出新的要求，在兼顧社會公共服務(wù)職能的同時要創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，這為體育場館運營的績效評價提出了新的挑戰(zhàn)[1-2]。場館運營市場出現(xiàn)大的結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，因此有必要建立適當(dāng)?shù)膱鲳^績效評價體系來考核。

2江蘇省體育場館運營情況

截至2017年12月，省內(nèi)13個設(shè)區(qū)市中12個市成立體育產(chǎn)業(yè)集團(tuán)（或公司）并負(fù)責(zé)本級體育場館的運營。全省有46.3％的縣市通過成立體育產(chǎn)業(yè)公司運營或委托專業(yè)公司進(jìn)行管理，基本形成了公司化運營體育場館的新格局。

2.1兩權(quán)分離情況通過為期兩個月的實地調(diào)研，訪問體育場館管理人員，并咨詢省體育產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)中心及各市體育局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)《體育建筑設(shè)計規(guī)范》JGJ31-2003的體育場館規(guī)模分級標(biāo)準(zhǔn)，在江蘇省的大中型體育場館中，篩選出體育館座位數(shù)在6000以上或體育場座位數(shù)40000以上的已投入使用的體育場館，得到涉及10個地級市共17個大型體育場的產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)歸屬情況，見下表。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，在17個大型體育場館中，純企業(yè)化運營的場館達(dá)到12個，公司化運營的比例為70.6％，其中民營企業(yè)運營的有兩家（海安縣體育中心和南通體育會展中心），其余的大型體育場館也在不同程度上向企業(yè)化進(jìn)程過度。由數(shù)據(jù)對比可知，大型體育場館在兩權(quán)分離改革進(jìn)程中的企業(yè)化運營比重明顯優(yōu)于中小型體育場館，體育場館兩權(quán)分離趨勢可見一斑。

2.2績效評價現(xiàn)狀場館的績效評價可以視為場館所處的情境變量與評價方式、評價主體與被評價對象動機(jī)等因素之間的交互作用。由于實施的對象有個體與整體之分，且整體與部分存在辯證關(guān)系，本文論述的體育場館績效評價主要針對區(qū)域內(nèi)的整體。體育場館運營主體向企業(yè)化轉(zhuǎn)變，然而，大多數(shù)場館都缺乏績效評價機(jī)制與內(nèi)部考核準(zhǔn)則，以期探尋提高運營效率的途徑。從形式上看，體育場館的績效評價尚未引起足夠的重視，以往在事業(yè)單位自主運營模式基礎(chǔ)上的主管部門考核形式仍在施行。體育場館運營單位每年度向本級體育主管部門報告對外開放時間和免費低收費情況、商業(yè)經(jīng)營開發(fā)情況、體育賽事活動及非體育類活動舉辦等情況，體育主管部門結(jié)合場館的年度財務(wù)報表及上報資料組織專家評審。場館運營績效受運營的目標(biāo)、運營的過程、運營的效果共同影響，當(dāng)前評價機(jī)制重結(jié)果、輕過程，即重視運營成果，忽視運營過程；強調(diào)評價結(jié)果，輕視評價流程。從績效評價體系上看，現(xiàn)有的體系主要包括綜合功能、基礎(chǔ)設(shè)施、基本管理、運營效益、支撐條件和特色創(chuàng)新6個方面[3]，涉及面較廣，定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，以靜態(tài)指標(biāo)為主、少動態(tài)指標(biāo)，由于上報數(shù)據(jù)模糊，造成部分指標(biāo)可操作化一般，權(quán)重分布較分散。在已形成多元運營模式的基礎(chǔ)上，還缺乏一套普遍適用全省乃至全國的績效考核評價體系，呈現(xiàn)不同模式下的場館真實運營質(zhì)態(tài)和發(fā)展風(fēng)貌，最大限度地釋放場館的運營活力、提高員工的積極性，使其作為引導(dǎo)體育場館提升公共服務(wù)能力的外部動因。

3困境

3.1績效評價公平問題評價公平包括程序公平與結(jié)果公平。程序公平主要表現(xiàn)在評價過程受行政干預(yù)，在分權(quán)背景下，國有企業(yè)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)，市場在資源配置中的決定作用日益明顯。但部分場館仍反映主管部門行使政策指導(dǎo)、場館監(jiān)督職能的同時，在績效評價的具體事務(wù)上又常出現(xiàn)所謂的“越權(quán)”和“失權(quán)”。當(dāng)前在場館績效評價過程中還普遍存在上報單位的績效評價數(shù)據(jù)失真，有些場館管理方在績效評價中既當(dāng)“選手”又當(dāng)“裁判”等情況。場館績效評價重結(jié)果，輕過程，忽略了績效評價過程的重要性，場館運營方虛報、瞞報場館運營開放情況沒有得到切實解決，政府和場館經(jīng)營者尚未建立起一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的場館績效考核評價體系。績效評價結(jié)果公平問題。特定的職權(quán)結(jié)構(gòu)決定了上級主管部門對評價結(jié)果的主導(dǎo)地位，因而評價者的正直品質(zhì)、對工作內(nèi)容的熟悉程度、個人的知識結(jié)構(gòu)等因素很大程度上影響了評價結(jié)果的公正性與準(zhǔn)確性[4]。不可避免的造成評價結(jié)果與現(xiàn)實有偏頗，評價缺乏信度與效度的保證，由于沒有把握場館的真實業(yè)績和實際公共服務(wù)狀況，出現(xiàn)了場館運營的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益等結(jié)果評判不客觀、不公正的情況。

3.2評價標(biāo)準(zhǔn)尚未更新績效評價體系的價值在于績效評價所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會收益高于投入成本。而目前江蘇省部分地區(qū)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)落后于改革實踐，不但沒有起到推動場館運營的效率提升的作用，在評價標(biāo)準(zhǔn)上還限制了場館的運營活力。目前江蘇省體育場館免費低收費開放綜合評價的指標(biāo)維度包括場館類別、場館座位數(shù)、收入合計、支出合計、戶外公共區(qū)域及戶外健身器材免費開放成本支出、是否滿足基本公共服務(wù)要求、綜合評價得分、綜合評價核心指標(biāo)得分。其中，是否滿足基本公共服務(wù)要求、綜合評價得分、綜合評價核心指標(biāo)得分3項指標(biāo)按照國家體育總局關(guān)于大型體育場館運營管理綜合評價體系的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評價考核。體育場館屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有非排他性和不充分的非競爭性，體育場館的首要目標(biāo)是追求社會效益最大化，由于效用曲線的不一致，是無法用利潤來激勵場館運營管理的，公益開放與經(jīng)營創(chuàng)收之間矛盾加劇。以前置指標(biāo)為主，缺少滯后指標(biāo)。前置指標(biāo)主要體現(xiàn)場館的歷史績效，包括營業(yè)收入、賽事活動數(shù)量、活動人次等指標(biāo)；滯后指標(biāo)體現(xiàn)場館的未來發(fā)展?jié)摿Γ▓鲳^的智能化水平、經(jīng)費自給率、組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)時長等指標(biāo)。場館的價值創(chuàng)造具有時滯效應(yīng)，即聯(lián)帶的作用和社會價值會有延遲性，而績效評價中的盈利性、流動性、社會效益、成長性等指標(biāo)之間具有替代關(guān)系，過于注重前置指標(biāo)，具有時滯效應(yīng)的滯后指標(biāo)沒有引起足夠的重視，那么勢必會抑制場館的創(chuàng)新活力。場館運營管理實施企業(yè)化改革過程中應(yīng)重點注意場館的公益性必須堅持、政府責(zé)任必須履行、正確認(rèn)識企業(yè)盈利問題、注重場館運營人才培養(yǎng)和改革前后政策的銜接等方面的問題[5]。因此，對于場館績效評價標(biāo)準(zhǔn)因傾向于場館的對外開放情況和社會公眾對場館滿意程度，避免直接干預(yù)場館運營方的經(jīng)營管理。

3.3嵌入績效評價相關(guān)政策的情境有待商榷競爭均衡配置高度依賴初始配置，但由于體育場館存在資源稟賦差異，無論是場館的地理位置，經(jīng)濟(jì)區(qū)域，社會環(huán)境，人口基數(shù)等初始分配都存在不平等的客觀現(xiàn)狀，最終形成的競爭均衡配置雖是帕累托最優(yōu)配置，但依然極不公平。在這種情況下，政府自由放任體育場館運營的結(jié)果依然是不公平的。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理，調(diào)整交易者預(yù)算約束后，任意的帕累托最優(yōu)點都是競爭均衡[6]。政府對場館預(yù)算約束的調(diào)整極其關(guān)鍵，目前我國對大型體育場館有中央和地方財政資金補助，補助資金分為補貼資金和獎勵資金，江蘇省還實行了公共體育場館體育消費券的激勵措施，這兩者屬于政府的轉(zhuǎn)移支付和政府購買。只有“轉(zhuǎn)移支付”而沒有“等價所得稅”會破壞市場的競爭機(jī)制，相關(guān)場館補助政策的評價標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，依據(jù)場館的性質(zhì)、類型來發(fā)放財政資金，造成事業(yè)單位運營的場館存在“大鍋飯”思想，倚老賣老，缺乏創(chuàng)新性和積極性。政府轉(zhuǎn)移支付作為體育事業(yè)收入再分配的一種形式，其作用毋庸置疑，但在體育場館兩權(quán)分離體制改革背景下，同時產(chǎn)生了上述負(fù)面影響，如何消除這些負(fù)面影響，加強績效評價考核的普遍適用性，在不改變公平競爭機(jī)制的條件下，做出合理有效的績效評價考核，是當(dāng)前需要解決的問題。

4對策

只有通過授權(quán)給運營方更多的自主權(quán)，才不至于使體育場館偏離企業(yè)化運營發(fā)展的初衷，績效考評的目的不是控制而是監(jiān)督、導(dǎo)向[7]。注重場館運營公眾服務(wù)質(zhì)量和社會公眾滿意度的提升有利于挖掘大型體育場館隱性價值驅(qū)動因素，實現(xiàn)場館績效的帕累托改進(jìn)。

4.1成立獨立的績效評價主體成立獨立的第三方場館運營績效評價主體。績效評價主體是影響績效評價的重要部分，如果評價主體選擇不恰當(dāng)，績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性、客觀性、公正性就會受到影響[8]。目前的江蘇省大型體育場館績效評價主體主要來自場館所屬管理部門的自評，即大多數(shù)場館評價考核的主體與客體是同一的，它違背了績效評價考核的獨立性原則，也產(chǎn)生不公平的影響。首先，第三方評價機(jī)構(gòu)對于資料的搜集可以繞過上級主管部門，具有獨立性，一定程度上保證了數(shù)據(jù)來源的可靠性；其次，獨立的績效評價機(jī)構(gòu)運用科學(xué)的績效評價理論與方法，無論是評價過程還是評價結(jié)果，都更具有說服力，對于評價結(jié)果的反饋也將產(chǎn)生積極的影響；再者，獨立的第三方機(jī)構(gòu)有足夠的實地調(diào)研時間與精力投入，對于績效評價的成效具有前瞻性，有益于績效評價指標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)的修定，同時可以根據(jù)不同的場館補助政策來調(diào)整相應(yīng)的評價體系。由于省內(nèi)大中型體育場館數(shù)百個，成立區(qū)域性的、獨立的、有權(quán)威性的場館績效評價機(jī)構(gòu)，既能充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，又能形成公平、高效的績效考評，加強專業(yè)性，可以全面反映評估對象實際狀況。

4.2增加社會公眾滿意度的權(quán)重增加社會公眾滿意度在績效評價體系中的權(quán)重，克服靜態(tài)指標(biāo)的局限性，充實動態(tài)指標(biāo)，增強績效評價的互動性。以江蘇省十佳場館評定標(biāo)準(zhǔn)為例，總分100分，分為5個維度考核，分別為公共服務(wù)（20分）、經(jīng)濟(jì)效益（20分）、社會效益（20分）、運營團(tuán)隊（10分）、綜合評價（30分）。以上各維度的評定信息均來自場館填報的資料與數(shù)據(jù)，無一例外的都是靜態(tài)指標(biāo)。社會公眾對體育場館的滿意度包括了場地開放程度滿意度、公共體育活動服務(wù)滿意度、消費服務(wù)滿意度、配套設(shè)施滿意度及信息化程度滿意度等方面，對于相應(yīng)維度的靜態(tài)指標(biāo)都有替代作用，還切實解決了績效評價的實效性問題。增加社會公眾滿意度的評比可以促進(jìn)場館與民眾之間的良性互動關(guān)系。盡管目前大多數(shù)場館績效評價體系中有顧客滿意度這一維度，但其所占比重不高，二級指標(biāo)更是模糊不清，標(biāo)準(zhǔn)不一，可操作性不強。社會效益是社會主義制度下體育場館追求的首要也是最終目標(biāo)，體育場館具有顯著的外部效應(yīng)特征，能夠為當(dāng)?shù)厣鐣砻篮蒙畹沫h(huán)境。增加社會公眾滿意度的權(quán)重可以反映社會效益在績效評價中的重要性，同時突出社會公眾對體育場館的期望，建立健全公眾偏好顯示機(jī)制，是實現(xiàn)體育場館有效供給的重要前提。

4.3采用科學(xué)的績效評價體系場館績效評價體系應(yīng)由第三方績效評價主體、考評目標(biāo)、考評工具、涉及體育場館的評價客體和評價結(jié)果的反饋等環(huán)節(jié)共同構(gòu)成的系統(tǒng)。第三方評價主體能確保場館信息的真實性與準(zhǔn)確性，高效的績效評價必定以明確的考評目標(biāo)為準(zhǔn)則，加之科學(xué)的評價方法、完善的評價指標(biāo)和可操作化的評價標(biāo)準(zhǔn)，對體育場館進(jìn)行多維度多視角的量化評價，提高場館績效評價系統(tǒng)的正規(guī)化程度。學(xué)界目前用來構(gòu)建場館績效評價體系的方法包括德爾菲法、經(jīng)濟(jì)增加值、平衡計分卡、模糊理論、結(jié)構(gòu)方程模型、公眾滿意度等[9]。基于平衡計分卡的績效評價體系平衡了財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，前置指標(biāo)和后置指標(biāo)[10]，能夠有效解決經(jīng)濟(jì)效益與社會效益之間的矛盾。國內(nèi)學(xué)者借助平衡計分卡對于公共體育場館績效評價程序基本形成共識，體育場館運營的市場化趨勢使得平衡計分卡在其績效評價中的全面性得到有效發(fā)揮。

5啟示

5.1改革背景下亟需完善績效評價制度建設(shè)隨著新時代社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)改革進(jìn)一步分離，根據(jù)委托理論，體育場館產(chǎn)權(quán)方要面臨道德風(fēng)險和逆向選擇。沒有規(guī)矩，不成方圓，政府、國有資產(chǎn)機(jī)構(gòu)等需要通過績效評價考核制度，完善激勵和約束機(jī)制，降低成本，盡量避免道德風(fēng)險，并最大限度發(fā)揮其預(yù)期收益或效用[11]。在場館市場改革的同時，確保制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，政府部門需要不斷對相關(guān)制度進(jìn)行完善，對績效管理措施、指標(biāo)評價、績效監(jiān)測等一系列文件與制度進(jìn)行完善，以此來進(jìn)一步對體育場館績效評價工作進(jìn)行約束，確保績效評價的有效性與合理性，也為第三方評價機(jī)構(gòu)提供法律保障。考慮到我國公共體育服務(wù)供給不平衡的現(xiàn)實矛盾，在結(jié)合國家場館改革愿景的前提下，因地制宜，務(wù)實于地方場館的現(xiàn)實處境與問題，實際解決場館的政策訴求。

5.2增強社會公眾在績效評價中的主體地位公共體育場館是國家的場館，也是人民的場館，就應(yīng)該強調(diào)“以人民為中心”。加大社會公眾滿意度的權(quán)重既體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的地位，也是貫徹落實黨的報告發(fā)展思想，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益。社會公眾對體育場館的滿意度包括了場地開放程度滿意度、公共體育活動服務(wù)滿意度、消費服務(wù)滿意度、配套設(shè)施滿意度及信息化程度滿意度等方面。體育場館績效評價應(yīng)該走出依靠上級主管部門單方面考核評定的窠臼，充分發(fā)揮組織控制（績效評價的規(guī)則與制度）與社會控制（第三方認(rèn)定與社會公眾滿意度評價）之間的替代效應(yīng)作用，在績效評價中減少不必要的硬性指標(biāo)控制，轉(zhuǎn)向注重社會公眾滿意度，一方面，反映了人民對體育場館運營的期望，激發(fā)體育場館創(chuàng)新服務(wù)管理，促進(jìn)體育場館實現(xiàn)有效供給。另一方面，改變單一的由上級組織考核評價的困境，加強體育場館績效評價的外部監(jiān)督，杜絕數(shù)據(jù)“造假”，真正實現(xiàn)上級監(jiān)管，人民監(jiān)督。

5.3場館補助政策應(yīng)與有效的績效評價相掛鉤摒棄固有的思想，認(rèn)為中央和地方財政補助資金等政府轉(zhuǎn)移支付是填補場館經(jīng)營虧損的空缺、維持場館正常運營的“良藥”。實踐過程中，只依據(jù)場館的性質(zhì)、類型作為免費低收費場館補助的標(biāo)準(zhǔn)會破壞市場的競爭機(jī)制，引致資金利用不明，致使部分場館缺乏創(chuàng)新性和積極性。國家體育總局在2018年提出研究完善有關(guān)補助政策和辦法，完善績效評價方式，建立百姓受益人數(shù)、群眾性賽事舉辦情況與開放補助直接掛鉤的制度。將補助資金主要用在支持群眾日常健身和組織體育賽事活動上，才能促進(jìn)場館資源利用的良性循環(huán)[12]。績效評價作為績效管理的中間環(huán)節(jié)，起到承上啟下的作用，既評定本輪計劃制定與實施的成效，又反饋到下一輪績效計劃的安排。有效的績效評價結(jié)果能夠體現(xiàn)場館的公共服務(wù)能力和社會效益，場館補助政策的目的在于提升場館的公共服務(wù)水平、滿足人民群眾對公共體育服務(wù)的需求，要想政策落到實處，必須以有效的績效評價為依據(jù)，公平、有效的績效評價結(jié)果有利于為國家、省對大型體育場館補貼（獎勵）政策的延續(xù)或調(diào)整，以及為“政府購買公共體育服務(wù)”提供數(shù)據(jù)支撐和決策參考。將有效的績效評價結(jié)果與預(yù)算資金安排、財政補貼或獎勵、政府購買公共服務(wù)等經(jīng)費安排、人員考核與晉升等掛鉤，才能激發(fā)場館公共服務(wù)活力，創(chuàng)造良好的社會效益。

作者：鄭文林1；朱菊芳2 單位：南京師范大學(xué)體育科學(xué)學(xué)院