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內容摘要：本文從現行憲法第5條所規定的法制統一性原則出發，指出法律與行政法規、地方性法規一樣，都屬于合憲性審查的對象，但與對行政法規、地方性法規合憲性審查制度設計不同的是，對行政法規、地方性法規的合憲性審查目前在立法法上有明確的程序和機制，但對法律的合憲性審查卻缺少相應的程序與機制。本文從我國現行憲法所確立的人民代表大會制度的基本特征和要求出發認為在我國目前全國人大及其常委會享有國家立法權同時又能夠修改憲法、解釋憲法的體制下，法律的制定主體與法律合憲性審查主體之間具有同一性，因此，采用西方國家“對立”或“對抗”式的法律合憲性審查方式與我國黨領導立法的政治體制不相吻合。在制度上唯一可行的辦法就是充分發揮全國人大及其常委會自身內部監督機制的作用，特別是發揮全國人大憲法和法律委員會在保證法律合憲性方面的作用。在對法律的合憲性審查上只作出“相一致”或“不相一致”的審查結論，對于“不相一致”情形可以采取修改憲法或受審查的法律，或者是解釋憲法或受審查的法律的方式進行相應處理，從而保證法律與憲法之間的高度一致性，維護憲法權威和法律自身的正當性。

關鍵詞：法律合憲性審查程序和機制　；憲法程序　；不一致審查　；良性違憲

一、合憲性審查工作必須建立在科學界定審查對象的基礎上

黨的報告明確指出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”為了貫徹落實報告關于“推進合憲性審查工作”的精神，2018年3月11日十三屆全國人大一次會議審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第44條第2款明確規定：憲法第70條第1款中“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。”修改為：“全國人民代表大會設立民族委員會、憲法和法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。”根據上述規定，十三屆全國人大設立了“憲法和法律委員會”。為了進一步明確全國人大憲法和法律委員會的法律職責，充分發揮其在推進合憲性審查中的重要作用，十三屆全國人大常委會第三次會議于2018年6月22日通過了《全國人大常委會關于全國人大憲法和法律委員會職責問題的決定》，該決定第二項明確規定：“憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案等工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責。”由此可見，隨著全國人大憲法和法律委員會的設立并依法進入工作程序，合憲性審查工作將成為社會公眾矚目的焦點。對于全國人大憲法和法律委員會來說，在協助全國人大及其常委會履行憲法實施監督職能的過程中，最重要的工作就是要依法對那些提請合憲性審查的對象進行認真審查并作出相應的處理意見供全國人大及其常委會作為決策參考。由于合憲性審查工作剛剛起步，當下合憲性審查工作的重點首先應當立足于理清楚到底哪些對象可以納入合憲性審查的范圍，法理和制度上的理由是什么等等。這個最基礎性的問題如果不能給出科學和明確的答案，合憲性審查工作就很難得到扎實和有效的推進。很顯然，對于合憲性審查的對象必須給予精確地鑒別，特別是要給出制度上的充分依據和理由，否則，即便是納入了合憲性審查的范圍，也很難得出令人信服的審查結論。從法理和制度上科學地界定合憲性審查的對象，現行憲法第5條規定的法制統一性原則是最重要的參考依據。現行憲法第5條第3款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”第4款又規定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”從上規定不難看出，合憲性審查的對象至少應分為兩類：一是法律規范類，包括“法律”、“行政法規”和“地方性法規”；二是行為類，現行憲法第5條第4款和第5款涉及到兩種可能違反憲法的行為，第4款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”第5款又規定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”其中，“法律”、“行政法規”和“地方性法規”應當是合憲性審查的主要對象。相對于“法律”而言，“行政法規”和“地方性法規”作為合憲性審查對象目前是有明確的法律程序和機制來加以合憲性審查的，2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第99條第1款規定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”第2款又規定：“前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”根據立法法的上述規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例被視為合憲性審查的明確對象，可以通過立法法第99條規定的程序啟動對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合憲性審查工作。可以說，立法法的上述規定是實施現行憲法第5條第3款的具體措施，使得現行憲法第5條第3款規定的“行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”有了具體程序和機制的保障。然而，憲法第5條第3款規定的“法律”不得同憲法相抵觸，根據什么程序和機制來審查，統觀憲法和相關法律法規的規定，都是言語不詳。而對“法律”進行合憲性審查可以說是國外法治國家合憲性審查制度最核心的內容。合憲性審查制度歸根到底是為了保證法律的合憲性。1949年《德意志聯邦共和國基本法》第20條第3款明確規定：“立法權受憲法制約。”這就是說，合憲性審查的主要制度目標就是要約束法律，保證人民代表組成的議會制定的法律要與人民制定的憲法之間保持高度一致，從而體現人民主權原則。對全國人大及其常委會制定的“法律”究竟是否存在明確的制度意義上的合憲性審查程序和機制呢？這個問題在法學界和法律實務界都有不同的看法，①需要在加強對合憲性審查進行深入理論研究的過程中逐步加以解決。本文從我國現行憲法、立法法等法律的具體規定出發，結合合憲性審查的法理，詳細探討，如果要啟動對“法律”的合憲性審查程序和機制，究竟如何在制度上加以運作等與合憲性審查實際工作密切相關的理論問題，為全國人大憲法和法律委員會更有效地推進合憲性審查工作提供明確的法理依據和指引。

二、法律與憲法同源不能成為否定對法律進行合憲性審查的制度

根據盡管我國現行憲法第5條第3款明確規定“法律”不得與憲法相抵觸這一法制統一性原則，但在具體的立法實踐中卻因為法律與憲法在立法程序與機制上的“融合性”而導致對法律進行合憲性審查的法理困境。2015年《中華人民共和國立法法》第87條規定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。”根據上述規定，憲法與法律是具有不同法律效力的法律形式，存在著上位法與下位法之間的邏輯關系，因此，“法律”不得同憲法相抵觸是憲法具有最高的法律效力的應有之義。但如果從立法主體之間的關系來看，如何啟動對法律的合憲性審查程序和機制則存在著很大的制度悖論。首先，全國人大是憲法上規定的修改憲法和制定基本法律的同一主體。現行憲法第64條第1款規定：“憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過。”第2款規定：“法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過。”雖然說憲法修改的程序相對于法律的制定程序要求要嚴厲一些，但是，對于全國人大來說，自身通過立法程序制定的基本法律很難說與自身通過的憲法修正案相違背，個別基本法律在立法程序中甚至獲得了全票通過，②而1982年現行憲法及其五個修正案的通過并沒有哪次獲得全票通過，因此，在合憲性審查程序上，根本無法啟動對全國人大制定的基本法律的合憲性審查程序。其次，由全國人大來審查全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律是否與憲法相抵觸在制度上也不可行。雖然2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第97條第（一）項明確規定：“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第75條第2款規定的自治條例和單行條例。”但全國人大每年通常只召開一次全體會議，而且是由全國人大常委會召集會議，從法理上來看，由全國人大常委會召集全國人大開會來審查全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律是否與憲法相抵觸這也是不可能發生的，因此，立法法第97條第（一）項所規定的全國人大對全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律或者是全國人大常委會批準的自治條例和單行條例在合憲性審查程序和機制上是無法行得通的，存有“無效條款”或者“無法實施條款”的嫌疑。第三，由全國人大常委會來審查全國人大制定的基本法律的合憲性存在著“越權審查”的嫌疑，即便全國人大常委會積極行使審查權，也無法做出任何結論，因為按照憲法和立法法的規定，只有全國人大有權撤銷全國人大常委會制定的法律，而不能反其道而行之。更為關鍵的是，根據我國現行憲法第67條第（三）項的規定，全國人大常委會“在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”，因此，全國人大常委會作為全國人大的常設機構，實際上左右著全國人大的立法權。加上現行憲法第67條第（一）項、第（四）項明確規定，全國人大常委會有權解釋憲法和法律，因此，全國人大制定的基本法律以及全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律和全國人大常委會對全國人大制定的基本法律的修改，在法理和法律上如何解釋、是否與憲法相抵觸，合憲性審查的主動權在全國人大常委會，不在全國人大。既然全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律的合憲性審查程序和機制在制度上根本就無法啟動，是否意味著“法律”就可以排除在合憲性審查范圍之外呢？這個問題確實是困擾法學界的重大理論問題。早年憲法學界曾有專家非常尖銳地指出了這個問題，并形象地稱之為“媽媽要犯錯誤，兒女又能如何？”③郝鐵川教授甚至還提出了“良性違憲”的概念，④試圖制造這樣的概念來規避法律的違憲問題。特別值得關注的是1982年的起草者在設計這個制度時的考量也可以證明法律的合憲性問題在邏輯上可以存在，但在制度上對法律是否合憲依照法定程序和機制來進行審查是不可行的。根據1982年憲法親身參與者許崇德教授的回憶，在1982年憲法起草過程中，當時對“監督憲法實施”的機構設計有兩種方案：第一種方案是設計一個與全國人大常委會平行的憲法委員會，專門負責違憲問題；第二種方案是設計一個地位低于全國人大常委會的憲法委員會，協助全國人大及其常委會監督憲法實施。最后這兩種方案都沒有獲得通過，仍然采用了1954年憲法的基本做法，即在現行憲法第62條和第67條規定由全國人大及其常委會負責監督憲法實施。當時的一個主要理由是由彭真同志提出的，即“憲法的規定，通過具體立法的完善來落實，由全國人大常委會監督憲法的實施。”⑤彭真同志上述觀點后來在解釋現行憲法的具體內涵時影響很大，形成了全國人大及其常委會制定的法律是憲法的具體化的學術思想。迄今為止，我國憲法學者主流的學術觀點仍然堅持“法律是憲法的具體化”的學術判斷。這一觀點就導致了法律根本不可能出現違憲問題，憲法只有通過法律才能具體化、才能在實際中得到實施，因此，從邏輯上來看，憲法與法律是捆綁在一起的，誰也離不開誰，對法律進行合憲性審查與我國現行憲法所確立的人民代表大會制度的基本特征不相適應。這種學術觀點也影響到立法法關于合憲性審查機制的制度安排上。盡管2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第99條明確規定了可以對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行違憲或違法審查，但是，立法法第72條第2款卻規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。”很顯然，立法法的上述規定也把對設區的市人大及其常委會制定的地方性法規的審查只敢稱之為“應當對其合法性進行審查”，把“同憲法相抵觸”的情形也放到“合法性審查”的范圍里了，這說明立法法也沒有能夠有效區分對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合法性審查與合憲性審查之間的性質差別，把合法性審查等同于合憲性審查，甚至把合憲性審查概括進合法性審查的范圍了。⑥造成上述立法設計瑕疵的原因很大程度上與1982年憲法沒有能夠真正解決憲法與法律之間的價值區分相關，除了從邏輯上把憲法作為根本法加以對待，進而把憲法作為法律的“上位法”，并確立憲法具有最高法律效力之外，在制度設計上并沒有有效區分憲法與法律的關系，而是把憲法與法律捆綁在一起，作為其他法律形式的正當性依據。這種立法困境毋庸置疑會影響到全國人大憲法和法律委員會今后所開展的合憲性審查工作。即便是無法對法律進行有效的合憲性審查，在對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行審查時，到底是進行符合憲法的審查，還是只能進行符合法律的審查，至少目前法理上沒有強有力的理論支撐。2001年最高人民法院就“齊玉玲”案作出的“8•13”司法批復在2008年不得不悄悄地停止適用，⑦其中一個最重要的原因就是該司法批復也沒有弄清楚在《中華人民共和國教育法》明確保護了公民的受教育權的前提下，如何跳開教育法的規定直接就判定侵犯了憲法所規定的公民受教育權。其中背后的法理問題就是違憲審查如何跨越“法律是憲法的具體化”這個巨大的制度門檻。這個遺留的法理問題對于全國人大憲法和法律委員會開展實質性的合憲性審查工作也是一個巨大的挑戰，必須認真對待，切忌等閑視之。

三、對法律進行合憲性審查的方式

從目前我國現行憲法所確立的憲法與法律之間的邏輯關系來看，將全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律明確地納入合憲性審查對象的范圍，并建立嚴格的合憲性程序和機制加以審查很顯然在制度設計上是困難重重的，但這并不意味著合憲性審查的理念就無法有效地引入全國人大及其常委會的立法工作中，并借以改進全國人大及其常委會的立法工作質量。事實上，即便肯定“法律是憲法的具體化”這種理論觀點也不可能否定憲法作為根本法在法律形式上存在的獨立性。首先，從憲法理論上來看，憲法是人民主權原則的產物，故從理論上來看，憲法不是由全國人大及其常委會產生的，恰恰相反，作為國家最高權力機關和最高立法機關，全國人大及其常委會是由憲法規定產生的國家機關，沒有憲法的制度設計就不可能有作為最高國家權力機關和最高國家立法機關的全國人大及其常委會。雖然我國現行憲法規定全國人大享有修改憲法的權力，但制定憲法的權力卻只能屬于“人民”，這是現代憲法的基本原理，因此，作為人民主權原則的產物，憲法具有高于全國人大及其常委會的正當性權威，憲法具有獨立于最高國家權力機關存在的法律價值。其次，我國是社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人大及其地方各級人大作為代表人民行使國家權力的機關，必須要依據憲法所賦予的職權來認真履行自身的職責，現行憲法第5條第5款確立了“任何組織和個人都不得有超越憲法的特權”，為此，尊重憲法的權威和根本法地位是包括全國人大及其常委會在內的所有國家機關、一切社會組織和公民個人的神圣職責和法律義務。全國人大及其常委會作為最高國家權力機關和最高國家立法機關必須在履行自身職責的過程中自覺地遵守憲法的各項原則和規定，為人民行使好當家作主的國家權力。再次，由于全國人大及其常委會作為最高國家權力機關代表全體人民行使國家權力，特別是根據現行憲法第58條的規定“行使國家立法權”，因此，全國人大及其常委會在“行使國家立法權”的過程中有義務和責任來遵守憲法，全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律不得同憲法相抵觸，這是全國人大及其常委會行使國家立法權必須要堅持的一項立法原則。2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第3條也明確規定：“立法應當遵循憲法的基本原則。”所以，不論從法理上，還是從制度上，全國人大及其常委會制定的法律都必須具有“合憲性”。當然，從制度上對全國人大及其常委會制定的法律提出“合憲性”要求，問題是在程序和機制上如何來保證這種“合憲性”要求的實現？由于在全國人大及其常委會之外不在存在與之平行的國家機關，故對全國人大及其常委會制定的法律合憲性的立法監督只能由全國人大及其常委會自身的內部立法監督機制來完成。首先，全國人大對自身制定的基本法律的合憲性在法律程序上無法設立有效的審查機制，全國人大對全國人大常委會制定的法律合憲性的審查也無法設定可行的審查機制，由此，對于全國人大及其常委會制定的法律的合憲性審查程序和機制只能依靠全國人大及其常委會自身的內部立法監督機制來實現了。根據2018年《中華人民共和國憲法修正案》設立的全國人大憲法和法律委員會在法律的合憲性審查方面恰恰可以做很多工作。此外，全國人大常委會依據現行憲法規定享有憲法解釋和法律解釋的職權，可以在解釋憲法和法律的過程中來解決法律同憲法是否相一致或不相抵觸的問題，所以說，對法律的合憲性審查工作是可以進行的，但不宜通過正式的法律程序和機制進行，只宜通過內部立法監督機制來完成這一任務。其次，不論是全國人大憲法和法律委員會開展合憲性審查工作，還是全國人大常委會進行立法監督，對法律的合憲性審查首先要解決的就是法律與憲法在形式上的一致性，要通過對法律的合憲性審查明確立法的數量，并正式對外公布，要解決長期沒有定論的“法律”的標準問題，什么樣的規范性文件可以算在“法律”范圍內，這是憲法對法律的基本要求，否則，立法要遵循憲法的基本原則這一基本的合憲性要求就無法實現。再次，要通過對法律的合憲性審查明確全國人大的決議、全國人大常委會的決定和決議以及全國人大常委會批準的自治條例和單行條例的法律效力問題，同時也要明確這些規范性文件在執法和司法過程中的適用范圍以及與法律的適用之間的效力關系。第四，要通過對法律的合憲性審查，進一步明確憲法中的一些基本原則和具體規定的內涵，在法律與憲法之間建立憲法解釋和法律解釋的連接制度，進一步理順法律與憲法之間的形式關系。第五，要對法律中與憲法明顯不一致的地方作出必要的處理，要么通過憲法解釋和法律解釋的方式來保證法律與憲法內容關系的一致性，要么對法律與憲法不一致和相沖突的事項提出修改憲法和法律的建議。總之，對法律進行合憲性審查的程序和機制在缺少有權威的立法監督主體的情形下關鍵靠全國人大及其常委會自身的立法監督機制來完成，實現自我監督、自我完善，這也是全國人大及其常委會作為國家最高立法機關行使國家立法權的一種重要方式。從維護現行憲法第5條所規定的法制統一性原則出發，對法律的合憲性進行必要審查有利于保證全國人大及其常委會制定的法律的科學性，真正符合法治原則的要求，體現憲法作為根本法的權威性。

四、“宣告不一致”應是法律合憲性審查的最主要的結論

從一般違法性理論來看，合憲性審查的結論通常應當包括合憲與違憲兩種結果或者是合憲與不合憲這樣互為空集的邏輯結論。特別是在民事違法與刑事違法理論中，要么就構成了違法或犯罪，要么就沒有違法或犯罪，不可能出現似是而非的情形。這與法律規范具有明確的規范指引功能是分不開的。但在合憲性審查理論中，合憲性審查的結論并不是非此即彼，在合憲與不合憲之間存在著多種過渡形式。例如，1988年以后產生的韓國憲法法院在違憲審查的過程中就產生了十七種變形判決，最典型的應當是構成純粹違憲，也有部分違憲的情形，甚至還有不作違憲宣告的情形。⑧其主要的法理依據來自于憲法的政治法和價值法特性。憲法作為根本法，其基本的制度功能就是規范國家權力、保障公民權利，但權利與權力都是價值概念，帶有很強的抽象色彩，并沒有與具體的法律上的利益直接相對應。所以，在審查法律合憲或違憲的過程中，就必須要考慮到可能影響法律與憲法不一致的所有情形才能做出綜合性判斷結論。特別是對法律的違憲判斷必須慎之又慎，要關注法律的制定者本身的政治地位以及在維護憲法權威中的作用，所以，不論是違憲審查也好，還是合憲性審查也罷，對法律的合憲性審查在邏輯上必須首先假定受審查的法律是合憲的，除非一些特殊情形，例如對涉及到判處死刑案件的違憲審查則不能當然假定受審查的刑法是合憲的，這主要是出于保障人權的考慮。在我國現行憲法所規定的人民代表大會制度下，由于在制度上并不存在法律地位與全國人大及其常委會平行的國家機關作為立法監督機構，所以，對全國人大及其常委會制定的法律的合憲性審查工作只能通過全國人大及其常委會自身的監督機制來完成，而這樣的監督機制不可能得出受審查的法律存在違憲問題并應當依法予以糾正的結論。因為這里涉及到一個基本的價值判斷，即全國人大及其常委會作為國家最高權力機關和享有國家立法權的最高國家立法機關不可能故意“違憲”，當然也不可能出現“良性違憲”的問題，因為“良性違憲”背后隱含著明知違憲也要違憲的主觀故意。尤其是在全國人大及其常委會制定新法律時高度關注憲法依據，在立法的第1條明確規定“根據憲法，制定本法”⑨的情形下，再對這樣的法律作出“違憲”的判斷在政治邏輯上完全行不通。所以說，在我國現行立法體制下，要對法律作出違憲判斷是不可能的。但確實存在著新法律或舊法律在結構、體系、規范內容等方面可能與憲法表述不一致的地方，這種“不一致”有時是很容易發現的。例如，2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第103條第1款規定，中央軍事委員會“根據憲法和法律，制定軍事法規”。如果對該條款的合憲性進行審查的話就會發現，現行憲法條文中并沒有出現“軍事法規”的字樣，從邏輯上來看，又如何得出立法法所規定的“根據憲法”制定軍事法規的結論呢？能否簡單地宣布立法法關于中央軍事委員會有權制定軍事法規的行為因為缺少憲法依據“違憲”或“不合憲”呢？在我國現行立法體制下，得出立法法關于授權中央軍事委員會制定軍事法規的規定“違憲”或“不合憲”的結論在事實上是不可能的，不論是全國人大，還是全國人大常委會都不會作如此損害自身法律權威的違憲宣告，全國人大憲法和法律委員會更無權作出這種宣告。但上述立法法的相關規定確實存在著邏輯瑕疵，需要通過法律的合憲性審查活動予以揭示。這種“揭示”只能表明立法法關于中央軍事委員會享有軍事法規立法權的規定與現行憲法文本的規定“不一致”，至于這種“不一致”怎么處理，根據目前我國的立法體制，可以通過四種途徑：一是對憲法中關于中央軍事委員會的規定作出解釋，通過解釋把中央軍事委員會制定軍事法規的權力合理地解釋出來，以消除立法法與憲法規定的“不一致”；二是對立法法的相關規定進行解釋，可以把“根據憲法”制定軍事法規解釋為在制定軍事法規時必須要遵守憲法的相關規定，而不是把“根據憲法”簡單地理解為憲法上必須明確賦權中央軍事委員會制定軍事法規；三是對現行憲法中關于中央軍事委員會的職權作出修改，明確規定中央軍事委員會享有制定軍事法規的立法職權；四是修改立法法的相關規定，刪除中央軍事委員會“根據憲法”制定軍事法規的規定，只規定“根據法律”制定軍事法規，這樣從邏輯上就可以保證立法法關于中央軍事委員會根據憲法制定軍事法規的規定與現行憲法的基本原則相一致。解釋憲法、解釋法律、修改憲法、修改法律，是法律合憲性審查中發現法律與憲法“不一致”時最佳的法律處理方式，完全符合我國目前憲法所確立的立法體制以及人民代表大會制度的特點，即尊重了現有的制度設計，又體現了對法律所具有的合憲性要求。

2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第47條規定：憲法第一百條增加一款，作為第二款：“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。”上述規定將2015年新修訂的《中華人民共和國立法法》第72條第2款規定的“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”事項寫進了憲法，從而保證了立法法所確立的設區的市享有制定地方性法規的立法權在憲法文本中得到了體現，充分顯示了通過“修改憲法”來消除受審查的法律與憲法之間的“不一致”的立法技術。應當說，通過對全國人大及其常委會制定的法律進行合憲性審查從而對違憲的法律宣告無效的學術主張仍然不絕于耳，在立法監督的實踐中，由于這樣的審查理念通俗易懂，也為一部分人所堅信和推崇。這樣的通過法律的合憲性審查來體現合憲性審查的“對立”、“對抗”制度價值的學術主張其實是有害的，不符合中國特色社會主義立法制度的特點，更與中國特色社會主義政治制度的本質要求不相適應。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。黨的報告指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第36條也明確規定：憲法第1條第2款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”后增寫一句，內容為：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”在我國現有的政治體制下，全國人大及其常委會作為最高國家立法機關必須接受中國共產黨的領導，具體說，全國人大及其常委會日常的重大立法事項都必須報請全國人大常委會黨組研究決定，并報黨中央批準。在這樣的領導體制下，全國人大及其常委會絕無可能在制度范圍內出現宣告自身制定的法律違憲或者是不合憲的情形。所以，對法律的合憲性審查必須要考慮到我國政治制度和人民代表大會制度的特征，不能套用西方國家的違憲審查模式，更不能旨在通過法律的合憲性審查來損害或貶低全國人大及其常委會在制定法律、維護憲法方面的權威。

總之，法律作為合憲性審查的對象，這是確鑿無疑的，但基于法律制定主體與法律合憲性審查主體的“同一性”、以及法律在實施憲法中的重要作用，對法律的合憲性審查機制必然要嚴格區分于對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合憲性審查機制，必須要區分情形分別構造，才能真正在實際生活中有效地推進合憲性審查工作，通過合憲性審查機制的建設保證憲法實施，強化憲法監督，維護憲法權威。

作者：莫紀宏