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〔摘要〕隨著精準扶貧工作的深入，我國正處于脫貧攻堅的關鍵時期。“楓橋經驗”的理念與精準脫貧工作的本質要求具有高度的一致性，也與“馬錫五審判方式”相契合。文章通過分析精準脫貧工作存在的法律障礙，從社會治理層面嵌入“楓橋經驗”，通過法治幫扶，實現楓橋經驗法治化，從源頭上解決精準脫貧中存在的法律問題，助推精準扶貧取得長效性、穩定性的脫貧成果。

〔關鍵詞〕社會治理;楓橋經驗法治化;法治幫扶;精準脫貧

一、社會治理典范———“楓橋經驗”

“楓橋經驗”主要定位于創新社會治理，通過基層黨建、法治建設、村規民約、多元化矛盾糾紛解決機制，實現了從源頭上化解矛盾。被推廣50多年來，“楓橋經驗”能夠與時俱進，內涵不斷豐富，走出了一條具有自身特色、適合中國國情的道路，也成為我國基層社會治理工作中的一面旗幟。“楓橋經驗”與延安時期的“馬錫五審判方式”一樣，堅持“以人為本、以群眾為核心”，也都有其特殊的時代背景，是富于中國特色的政治與社會治理方式。就精準扶貧、精準脫貧工作而言，貧困地區不只是單純的經濟問題，還涉及到系統的社會治理問題。新世紀以來，隨著“楓橋經驗”的不斷創新和發展，其“黨政動手、依靠群眾，源頭預防、依法治理、減少矛盾、促進和諧”的新格局與精準脫貧工作的本質要求和追求目標具有高度的一致性。本文擬在“楓橋經驗”的語境下，分析精準脫貧工作存在的法律障礙并提出相應的建議。

二、精準脫貧中存在的法律障礙

(一)法律意識上的障礙:精準脫貧的官方話語和民間意識的隔閡自2013年精準扶貧思想被首次提出以來，貧困人群成為國家重點關注對象。政府的反貧困政策主要有四類:一是特殊照顧政策，其涵蓋了財政優惠、稅收優惠、人口和教育等方面;二是產業發展政策，其包含了農業、工業和民族貿易的發展政策;三是扶貧開發政策，其覆蓋了農業、產業、生活、交通等領域;四是開放聯合政策，其包括橫向聯合和對外貿易兩方面。以上反貧困政策都是通過中央政府設計并制定，然后傳遞給下一級政府，通過層層行政機關的上傳下達之后，最后交由地方官員在貧困地區執行。政策變成現實落實到貧困人群手里時，可能使官方愿景和實際成果產生一定差距。但這種中國官方上令下行的政策運作才是官方話語和民間意識隔閡的問題所在。首先，脫貧計劃成為官方向農戶的單向要求，農戶基本沒有參與渠道和能力，也缺乏好的訴求渠道;第二，脫貧政策的出臺是由多個政府部門共同參與設計，設計繁復交叉。而且脫貧機構既是行政部門又是管理執行部門，權責不清，加重了農戶對政策的理解難度，很難形成相關的法律意識;第三，脫貧項目的規劃編制包括業務培訓和參觀學習、征求項目意見和填報規劃建議書、縣上按投資規模審定項目并排序。項目的設計并沒有以當地農戶的生產生活為中心，容易出現官方單方面火熱的尷尬境地。目前脫貧政策由上而下的單向運行模式，讓農戶缺乏參與感，政府和民間失去互動。在這種情況下，官方的愿景只能強加于農戶，一方面農戶因為沒有參與項目的設計、執行、管理、監督，很容易流于項目之外，既沒有改變的熱情，更不可能產生法律脫貧的意識;另一方面，由于底層民眾的被動態度讓官方加重對他們的誤解，更不利于站在當地人的角度進行有效的脫貧法律意識宣傳。

(二)脫貧項目的障礙:立項與實施扶貧立項過程中存在地方立項的選擇性平衡以及地方政府將本地區經濟發展意圖植入到扶貧項目之中等問題，其中脫貧的精準瞄準顯得尤為重要。目前的精準識別政策制定要求能夠準確找出最需要幫扶貧困地區和最需要幫扶的貧困人口，以防止扶貧資源的跑偏漏失。實踐證明，扶貧項目在申請前期的內部協調與選擇的過程對整個扶貧項目的鏈條十分重要，在扶貧項目分派過程中，大部分的項目給誰做或不給誰做，就在上級政府部門內部經過權衡而劃定了范圍。此種篩選的方式(上級政府部門在科層制內部的協調)，在理論上稱其為“選擇性平衡”階段。而在這種選擇性平衡中，項目的分派主要考慮的是政府領導的重視程度、個人感情因素、以及是否獲得過類似項目和有無能力做好此項目等因素。在上述的思維模式下進行項目立項選擇，已然背離了國家關于“精準扶貧”政策的應有內涵，導致扶貧泛化發展，真正貧困的村莊、真正貧困的人口而未得到國家關注。在扶貧項目實施中，扶貧項目遭到基層社會的解體重構，扶貧資源碎片化，無法做到精準化管理，脫貧工作面臨重重困難。第一個問題是村民集體組織力量的虛化，阻礙著扶貧項目的進行。第二個問題是集體扶貧項目損害了村民個人的私益則會遭到他們的阻攔。隨著改革開放三十多年來個人承包責任制的全面實施，農村早已形成一些利己主義的思想，在此種思想觀念下，村民只想到自己利益，很少或不顧集體利益如何，導致越來越多的“無公德個人”出現。第三個問題是一些扶貧項目的制定過程缺乏了解村民的實際需要，不熟悉當地村莊的相關情況就制作扶貧項目，導致扶貧項目與當地村莊的實際狀況脫節。在進行項目扶貧的過程中，村民可能從事的項目并非符合村莊歷史地理環境，可能只是市場上對某種產品的熱銷，這種項目發展方式則容易導致扶貧資金的嚴重虧損，且也可能因為扶貧債務進一步削弱了村民集體治理的社會基礎，加劇了村民不配合集體項目。

(三)精準扶貧資金使用管理存在的問題1．從橫向上看，精準扶貧資金的用途較單一。精準扶貧資金的用途主要有特色優勢產業發展、基礎設施建設、危房改造、易地搬遷、技術培訓、貼息貸款等。但根據筆者在四川省涼山州的調研情況來看，精準扶貧資金的用途普遍顯單一，主要集中在危房改造、易地搬遷、貼息貸款等，而對于其他用途，或者重視程度不夠，或者尚未形成體系化的制度。2．從縱向上看，精準扶貧資金從審批、撥付到監管有待優化。首先，資金審批的“蠅貪”問題。精準扶貧資金項目的審批權限在縣一級，此舉一方面有利于基層單位根據本地區的實際情況統籌規劃精準扶貧資金項目，但另一方面也存在基層行政官員貪污腐敗導致的精準扶貧資金被濫用和浪費的風險。其次，資金撥付不及時、不全面的問題。對于建設性的精準扶貧資金項目而言，在得到審批之后，或由于前期項目申報不科學、不合理，或由于項目實施進度有延誤，資金撥付不及時、不全面的問題仍不同程度存在。對于那些少數非由縣一級審批的資金項目尤其是少數民族地區的資金項目而言，資金撥付不及時、不全面的問題嚴重影響到民心和扶貧的進度，進而影響到扶貧政策的有效實施。最后，資金監管體系不完善的問題。盡管目前已形成由財政部門、扶貧移民、發展改革、民族宗教等部門、社會群眾以及審計、紀檢監察、檢察機關共同監督的一張密集的“監督網”，但在實踐中，整體上嚴控的監督體系并未促進單個監督主體的嚴控監督，推諉、瀆職的現象仍然存在，監管口徑和政策尺度存在較大的不一致。

三、“楓橋經驗”在精準脫貧方面的主要經驗

“楓橋經驗”的創新發展，實現了由“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”向“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的跨越，開辟了“楓橋經驗”新境界。“楓橋經驗”注重以人為本，從源頭預防矛盾，積累貧困地區社會管理的新經驗。針對貧困地區社會管理中的薄弱環節和突出問題，集中攻堅、取得脫貧工作新突破。

(一)法律意識扶貧障礙上的經驗解決預防、化解矛盾是“楓橋經驗”的主要任務和基本特征，把預防化解矛盾作為精準扶貧中的基礎性工作來抓，緊緊圍繞“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的目標，努力把矛盾解決在當地、化解在初始、消弭在萌芽，化消極因素為積極因素。在認定貧困上，不能單純根據國家貧困縣或官方劃定的標準，而要突出地方特殊性。通過官方和民間的良性互動，制定反映當地貧困發生程度、貧困對象特征、貧困人口需求以及滿足當地地理、人口、氣候、時間等具體條件的合理貧困標準。對于脫貧和發展項目的制定，要充分發揮村級領導的力量，讓他們根據長期的基層經驗與村民互動溝通。“楓橋經驗”秉持的是“在黨的領導下，依靠、發動、組織群眾，預防化解矛盾糾紛”，對于制定脫貧和發展項目上，群眾的需求應當作為核心，村級領導向上傳達出當地合理可行的真實需求，再由上級機關根據宏觀需求制定出符合當地需求的扶貧開發項目，并保留村民的反饋渠道。在社會治理的視角下開展精準扶貧，必須要落實各社會主體的責任，發動多方參與脫貧工作。貧困地區必須把工作重點放到扶貧開發上，負主體責任;鼓勵動員社會各方力量承擔扶貧責任，包括發達地區對落后地區的對口幫扶，發展產業來反哺貧困地區的農業等。形成“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與，法制保障”的社會治理格局。“楓橋經驗”在蘊含了堅持黨的主導作用的同時，注重發揮群眾的主體作用，這與精準扶貧中的社會治理理念不謀而合。目前的精準扶貧政策確實給當地群眾帶來了切實的生活改善，要更多的貧困人群提高脫貧的法治意識，需要讓貧困人群本身產生主動性，從意識和行動上參與到這個工作中來。只有讓“施與者”和“接受者”轉變成平等的良性互動關系，才能讓貧困人群發自內心地相信社會治理中的脫貧效力。

(二)區域發展與產業發展助力脫貧當前我國扶貧項目評估主要是以政府的內部評估為主，而內部評估在我國政府管理、激勵地方政府發展經濟中也發揮了重要的功能。以特色優勢產業發展和技術培訓為例，涼山州彝族聚居區的不少縣村種植花椒、馬鈴薯、玉米等作物;養殖黑烏雞、綿羊等。但由于地理環境等多種因素的影響，規模化的種養殖基地較少，不利于優化配置資源。另外，精準扶貧工作實施情況較好的村如爾吉村每年會召集二十余名村民到縣參加技術培訓，培訓的內容主要是作物種植和培優技術，這一做法對于增強貧困人口自我發展能力的意義重大，但有待朝精細化、縱深化方向發展，也有待在其他村推行實施。因為從長遠的角度看，自我發展能力的提高對于扶貧對象而言才是長久有效的脫貧措施。另外，可以通過引入政府外的第三方評估機構進行監督，加強扶貧懲戒機制建立。第三方評估機構有其天然的專業性與獨立性屬性，在一定程度下客觀、獨立、公正對精準扶貧的工作做出評價，增加社會公眾對評估結果的可信性。“楓橋經驗”在社會治理中的具體做法是吸納民間力量協同治理，第三方機構作為獨立一方，也可對精準扶貧的產業扶貧成果做出獨立評估。

(三)推進“楓橋經驗”法治化，發揮法治幫扶效果精準扶貧戰略必須形成嚴密的、全面的法律實施體系。從精準扶貧立法、執法、司法以及監督環節，到提高公民法治意識、強化政府行政法律責任，從優化維護扶貧對象合法權益的法律程序，到扶貧項目的安排實施需遵守合法性原則等，精準扶貧戰略的方方面面都涉及法律，故必須以法治作為最終的保障。“楓橋經驗”強調“就地化解”，通過“矛盾不上交，化解在基層”，以法治思維和法治方式為基準，來預防化解矛盾糾紛。楓橋經驗的調解是一種“大調解機制”，楓橋調解機制的形成，是楓橋人一次又一次地經歷了法律和民間的風俗、習慣、慣例之間的相互調適，在實踐中摸索總結的具體做法。從主體的角度看，無論是政府，還是公民，都必須以法治思想為主線，保障精準扶貧戰略在合法化的軌道內有效運行。隨著我國法治化進程的不斷深入，從橫向的構建中國特色社會主義法律體系，到縱向的立法、執法、司法過程，對于精準扶貧戰略而言，法治思想必須是貫穿始終和全程的指導思想，從而為這項重大的惠民政策提供強有力的法治保障。

作者：趙凌峰 單位：江蘇省淮安市淮安區人民法院