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一、相關理論

1.博弈論博弈論（GameTheory）也叫做對策論或賽局理論，指的是研究多個個體或團隊之間在特定條件制約下的對局里利用相關方的策略，而實施對應策略的學科。在此用“囚徒困境”原理進行闡釋。“囚徒困境”原理主要是研究兩個或兩個以上的決策主體行為存在相互作用時，行為主體如何利用所掌握的信息進行分析與決策，反映了博弈參與者在相互作用過程中的競合關系。假設兩個政府A、B都想要建設一個項目，當然，兩個政府都以自身利益最大化為目標，假設A政府投資的收益是a（a>0），B政府投資的收益是b（b>0），若兩方共同投資，則收益是a+1；一方選擇投資，另一方不投資，那么收益為a-1，a；如果雙方都不想投資，則收益會降至b，b<a-1，具體如下表1所示。由上表可以看出，如果只以自身利益為目標，會導致雙方政府都得到較低的利益，但如果雙方建立一種合作機制，就能使得雙方通過協調統一達到最好的結果。

2.地方政府合作地方政府合作是合作的一種形式，是指雙方政府間對于共同關心的利益問題進行協商，通過多層次、多角度進行合作，以實現雙方共同利益的最大化。地方政府之間的合作強調的是雙方間相互依存關系以及經濟利益和社會效益的雙贏。地方政府合作主要有三種情況：（1）縱向合作，即具有直接上下級關系的地方政府之間的合作；（2）橫向合作，即不具有行政隸屬關系的同級地方政府之間的合作；（3）斜向合作，即行政級別不同，但又不存在直接的上下級隸屬關系的地方政府之間的合作，例如某地級市與另外一個市的某縣的合作，由于這種合作的雙方沒有上下級隸屬關系，達成合作需要雙方的協調和努力。本文討論的地方政府合作指的是經濟圈地方政府橫向合作。

3.地方政府合作法制化談到合作，更多人首先想到的是經濟合作，尤其是民法典、合同當事人、權利、義務、違約金等，但提及地方政府合作卻非如此。目前，我國的地方政府合作還沒有建立起一套功能性的組織機構，合作的法制化程度很低。從地方政府合作的組織形式看，主要采取的是地方政府的主要官員通過召開協商會、協調會或聯席會等形式，圍繞區域經濟社會發展的相關問題，通過溝通交流達成共識，以書面或口頭形式協議合作事項，大多具有“聯誼”的性質，甚至有學者稱之為“相互公款旅游”，所做出的承諾沒有法律的強制力和約束力。盡管目前經濟圈地方政府之間建立了各種形式的合作關系，但是實質性的合作難以有效推進，合作的預期目標難以圓滿達成，原因雖然是多方面的，但根本原因還是缺乏地方政府合作的法制保障。所以，經濟圈地方政府合作必須走法制化道路。法律和制度具有權威性、穩定性和可靠性，是實現地方政府合作共贏的重要保障。

二、經濟圈地方政府合作的法制化現狀

1.缺乏統一的規劃隨著跨行政區公共問題不斷增多，經濟圈各地方政府之間的合作也越來越頻繁，但是，目前，經濟圈地方政府間沒有共同的長遠性規劃，合作存在短期化和隨機化現象。在編制產業布局規劃、交通基礎設施規劃，以及教育、科技、文化建設規劃時，各地方政府幾乎都是將立足點放在本行政區，以追求自身利益最大化為目標，并沒有站在區域發展的高度對資源進行優化配置，從而形成資源共享和優勢互補，地方政府各自為政的現象比較嚴重。

2.合作的法制化程度低目前，我國沒有《地方政府關系法》或《地方政府合作促進法》等專門規范經濟圈地方政府合作的相關法律法規，地方政府之間也沒有建立起一套成熟的制度化的議事和決策機制，合作協調機構權威性不足。經濟圈內各城市在經濟發展方面許多共識的達成主要是依靠地方領導人之間進行磋商簽署協議，通過雙方的承諾來保障的,沒有形成經濟圈地方政府間規范化和權威性的議事協調機制。由于經濟圈地方政府合作的法制化程度較低，地方政府合作過程中單方退出的現象時有發生，合作缺乏穩定性、嚴肅性和可靠性。

3.制度化分工協作不足以環渤海經濟圈為例，環渤海地區在自然、經濟、技術、文化等方面具有地區優勢，但產業趨同度高、優勢互補性弱，并沒有將資源優勢很好地轉化為經濟優勢。文中表2是環渤海地區七省市產業結構的相似系數，在項目安排上出現了產業結構趨同現象，產業結構相似度最高的達到0.943，結構相似系數超過0.9的有4對。很多地方政府都過分關注一些短期收益率高或成本投入較低的產業，從而造成經濟圈內各行政區都發展同一個產業，相互過度競爭乃至惡性競爭的局面，其中鋼鐵工業最為明顯。因為缺乏制度引導、規范和約束，各行政區產業自成體系，產品生產脫離社會多元化需要，造成各行政區之間相互爭資源、市場的現象。

三、經濟圈地方政府合作的法制化路徑

1.構建地方政府合作法規體系市場經濟是法制經濟，法制經濟要以法治政府為支撐，經濟圈地方政府合作需要走法制化道路。目前，我國還沒有制定經濟圈地方政府合作專門的法律法規。在行政改革中，政府既是改革的主體，又是改革的對象；既是改革的設計者，又是改革的承受者；既是改革的動力，又是改革的阻力。僅僅依靠政府來推動法治政府建設是不現實的，應該在國家立法的基礎上，調動經濟圈行政區聯合制定地方性法規和地方政府規章的積極性，建立起以促進地方政府合作為目的的《地方政府關系法》、《地方政府合作促進法》等國家法為主干，地方性法規為補充的經濟圈地方政府合作法規體系，將經濟圈地方政府合作行為納入法制框架進行規范。

2.完善爭端解決的機制地方政府作為行政區利益的代表者或者市場經濟中的“理性經濟人”，和其他市場主體一樣需要追求利益最大化。所以經濟圈地方政府之間的關系更多體現為一種利益的博弈關系。在各地方政府合作過程中，各個合作主體都享有特定的權利和需要履行的義務，但是，即使規定了各自的權利和義務，但在實踐過程中，各合作方之間的糾紛和沖突也時常發生。從目前我國經濟圈政府合作的實踐來看，合作各方在協議中很少嚴格規定矛盾、糾紛或沖突的具體解決辦法。因此，在地方政府合作的法制化進程中，以立法的形式建立規范權威的糾紛解決機制，對于有效化解地方政府合作過程中產生的爭端是十分必要的。

3.深化地方政府合作的配套改革借鑒國外經濟圈地方政府合作經驗，特定經濟圈內的地方政府間合作，一定要建立協調管理機構，并賦予他們一定的權利與義務，用于反映各地方政府意見，統一管理與合作相關的事務。可以通過組織建立區域協調管理委員會，規范地方政府的行為；或者建立區域政府來綜合協調區域內的公共事務。當然，體制機制創新的基礎和前提是要深化行政管理體制改革，科學界定地方政府權責范圍，并實施嚴謹規范可操作性強的獎懲激勵機制，有其要加強經濟圈地方政府合作中官員業績的科學評價，建立人民滿意的法治政府、責任政府和服務型政府。

在社會主義市場經濟體制下，區域經濟發展不能依靠地方政府的強力推動，依靠行政力量干預企業的經營決策、強令企業參與本區域經濟建設很難取得正面效果，甚至極有可能適得其反，構成對企業自主性地位的侵犯和對市場經濟體制的危害。同時，地方政府也不能僅僅考慮本地區自身的經濟利益和政治利益，否則并將形成市場割據、行政壁壘等制約區域經濟一體化發展障礙，影響國家和區域整體經濟的良性運行。行政管理與經濟發展、地方利益與國家利益之間的矛盾與沖突成為區域經濟發展中不可回避的現實問題，如何處理政府與市場、政府與政府之間的關系，以及構建科學、和諧、有效的地方政府合作機制促進經濟圈健康發展，成為各級政府和專家學者亟須研究解決的重大課題，而法制化路徑選擇已經基本形成共識。

作者：王建新單位：云南大學公共管理學院