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《南京政治學院學報》2014年第四期

一、政策之窗與源流結合

當問題、政策和政治源流在某些關鍵的時間點處匯合時，政策之窗（policywindow）得以打開。政策之窗是“政策建議的倡導者提出其最得意的解決方案的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會”，許多重大的政策變革都是由于這些機會的出現而導致的。政策之窗的開啟機會稍縱即逝，有時可以預測，如立法更新和預算周期；有時則在意料之外，如公共危機的發生。其中，政策企業家（愿意投入自己的時間、精力、聲譽以及金錢來促進某一主張以換取利益的倡議者）在政策窗口開啟期間促進了三大源流的結合。而在決策者認為問題已被處理、備選方案不足或者問題的緊迫性消失時，政策之窗就會關閉。政策建議必須預先準備，錯過了政策之窗就只能等待下次開啟的機會。

二、在華外國人管理政策的多源流理論分析

多源流理論注重揭示偶發性事件對政策過程的影響，為政策分析提供了新的視角，可以被應用于在華外國人管理的政策制訂。

（一）在華外國人管理問題的識別與構建2000年以來，在華外國人入境人數以年均10%的速度遞增（見表1）。當涉外焦點事件接連發生后，在華外國人問題逐漸受到關注。2009年7月15日，一起廣州民警正常的治安檢查引發了數百名黑人沖擊派出所的意外后果，成為改革開放以來我國發生的首起外國人群體性事件。該事件發生后，原本令國人頗感陌生的“外國移民”、“三非”人員（非法入境、非法居留、非法就業）等概念引發了社會的廣泛熱議，如何制訂政策更好地管理在華外國人，提上了政府的議事日程。隨后發生的一些涉外事件在新聞媒體的推動下成為輿論焦點，最終引發了全社會對于外國人管理問題的關注。問題得到識別后，接下來的工作就是界定性質，找到原因。首先，外國人管理是一個法律問題。《出境入境管理法》出臺前，國內相關法律法規多出臺于上世紀八九十年代，如《國籍法》（1980年）、《外國人入境出境管理法》（1985年）、《外國人在中國就業管理規定》（1996年）等。這些法律法規內容滯后，有些多年未經修改，難以適應涉外管理的形勢發展，亟待修正或出臺新法。其次，外國人管理又是一個體制問題。根據《國務院關于北京等九城市邊防檢查職業化改革試點方案的批復》，1998年7月1日，北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門、海口、汕頭9個沿海城市成立了直屬公安部管理的出入境邊防檢查總站，邊檢人員由現役制改為職業制，即從現役武警編制轉為國家公務員序列。然而，由于邊防檢查職業化改革的滯后，除以上9個城市外，其余地區仍然由邊防武警執行出入境檢查工作，形成了出入境體制上的“雙軌制”。這種情況給邊檢工作帶來了諸多不便。邊檢職業化改革時至今日不推不退、停滯不前，折射出其背后存在著的部門博弈和體制障礙。再次，外國人管理還是一個管理問題。目前國內的外國人管理條塊體系，涉及公安、外交、邊防、教育、人社、商務、民政等17個部門，最多時達到20個，這其中，外事部門負責簽證審批，邊防武警負責出入境查驗，公安部門負責居留管理，人社勞動部門負責規范就業，教育部門負責留學生事項。這種條塊分割式的管理看似分工有序、組織嚴密，卻沒有考慮到在華外國人的流動特征，也忽略了外國人入境—居留—就業之間的有機聯系，導致了涉外管理政出多門、權力分散、協調困難、效率不高。

（二）在華外國人管理政策建議的產生與論爭由相關領域內的政府官員、專家學者以及工商代表構成的“政策共同體”，對于在華外國人管理問題從不同角度提出了政策建議和解決方案，主要在以下三個方面形成了激烈的政策論爭（詳見表2）。爭論1：對于引進外國高端人才一致贊同，但對于放寬外籍勞工就業爭論不休。國內勞動年齡人口絕對數量2012年首次出現下降[7]，沿海經濟發達地區頻繁出現“招工難”，諸如此類現象顯示出國內市場對于低端勞動力仍然有需求。從緩解用工緊張的角度出發，工商代表贊同放松外國人就業規制，認為應根據國內形勢需要，適度增加在華外籍勞工人數。而政府官員和部分專家學者則堅定地認為，應當堅決維護國內勞動者的就業利益，加大對外國人非法就業的打擊力度。爭論2：對于加快外國人管理體制改革并無異議，但對于改革方向和力度尚無定論。部分專家學者認為涉外管理屬于中央事權，應將目前分散的管理權限歸口集中，建立中央集權、垂直管理的移民機構。而政府官員則認為現有的外管體制雖然需要改革，但應分步實施、漸進發展，先從政策銜接、信息共享和協作配合等方面做起，逐步完善部門間協調機制，推進外國人管理的信息共享，以最大限度地減少改革阻力。爭論3：對于加快涉外管理立法達成共識，但對于立法方向和重點意見不一。盡管政策共同體成員一致認為，應當加快涉外管理的立法進程，盡快結束“無法可依”的窘境，但對于立法的方向和重點卻出現了爭議。一些人建議繼續沿襲出入境管理法的思路，在此基礎上增補外國人居留、就業等內容，出臺新的出入境法，而另外一些人主張根據國際移民的發展趨勢，規范來華移民的門檻、條件，制定一部以移民管理為核心的專門法。以上爭論需要結合政策的選取標準進行判斷。引進外籍勞工盡管符合企業利益，但與政府保障國內就業的理念相左，在現階段也很難被公眾接受。成立國家移民局的提議技術上可行，但卻需要體制的徹底變革，高昂的改革成本和部門利益之爭，使得該提議短期內還很難成為現實。制定移民法的建議雖然符合預算可行的標準，也可能被公眾接受，但政府和學界對于現階段我國是否進入移民社會還存在著較大爭議，加上立法準備不足，尚未形成成熟文本，因而缺乏技術上的可行性。而與之對比，《出境入境管理法》草案則在政策競爭中占據了如下有利地位。一是準備時間充分。早在2004年12月，公安部就成立了起草小組開展立法起草工作，并于2008年1月形成了草案文本報送國務院審議。二是內容得到檢驗。國務院法制辦多次就草案文本向中央部委和各?。ㄊ小^）征求意見，使得文本內容更加完善，技術上更加可行。三是符合政策標準，體現了管理與服務并重的原則，既有吸引海外優秀人才來華工作的“人才簽證”措施，又體現了加大打擊“三非”行為的懲處力度。同時，草案在政策共同體內的論爭中還吸收了其他方案的優點，如采取漸進方法推進外管體制改革，從完善部門間協調機制入手實現部門信息共享等。因此，《出境入境管理法》草案經過政策標準的篩選（參見表3）后脫穎而出，成為較為成熟的政策選項，2011年10月經國務院常務會議原則通過后提交全國人大常委會進行審議。

（三）在華外國人管理政策議程壓力的形成與傳導政治因素對政策議程的影響主要體現在國民情緒的變化和執政思路的轉變上。國民情緒的變化通過社會輿論匯集成外部壓力，執政黨的執政思路通過政治權威形成內在壓力，兩者對政策議程產生重要影響。1.國民情緒變化形成輿論壓力國民情緒指的是一個國家內的大批民眾沿著某些共同的路線所進行的思考[5]186。廣州“7•15”事件發生后，在傳統媒體和網絡媒介的相互作用下，各種觀點、意見、主張、情感在極短的時間內聚焦、匯合、發酵、炒作。在百度搜索出的相關評論高達268萬條，反映出國民對待在華外國人的復雜心態。國民情緒匯集成強大的輿論壓力，要求政府采取措施對在華外國人進行規范管理，這對于議程設定施加了不可忽視的外部影響。2.執政思路轉變形成創新壓力在華外國人管理是加強和創新社會管理的重要內容。進入新世紀以來，中央對于社會管理工作高度重視，不斷加強和改進社會管理。2004年9月，黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。2007年10月，黨的十七大報告要求“完善社會管理，維護社會安定團結”。2012年11月，黨的十八大報告強調“在改善民生和創新管理中加強社會建設”。不同時期的政策方針反映出中央關于做好社會管理工作的思路轉變，具體到實際工作中就是要求有關部門正確處理好涉外管理中管理與服務的關系，實現從政府包攬、分散管理到多方參與、共同治理，從應急滅火、事后處置到關口前移、源頭治理，從倚靠行政手段到依法規范管理的轉變，這無形中對在華外國人管理政策的制訂提出了新的要求，從而在議程內部形成了創新壓力。在內外壓力的共同作用下，在華外國人管理政策出臺的時機已經成熟，正等待著有利時機促進政策之窗的開啟，推動《出境入境管理法》由草案文本變成政策現實。

（四）在華外國人管理政策制訂機會的出現與把握2011年12月26日，第11屆全國人大第24次會議召開，《出境入境管理法》草案首次提交會議審議，正式列入了政策議程。然而，由于代表們意見分歧，法律草案在會議審議中未獲通過。經過修改完善，在2012年4月26日的第26次會議上，草案二審仍未通過，政策之窗面臨著關閉的危險。此時，2012年5月8日、14日接連發生的英籍外國人猥褻中國女孩、俄羅斯大提琴手辱罵中國乘客的事件，意外地使外國人管理問題再次成為了社會輿論的焦點，在客觀上為《出境入境管理法》出臺創造了有利氛圍。此時，經過了兩輪審議、修改的法律草案成為相對成熟的備選方案。2012年6月30日，在第11屆全國人大第27次會議上，《出境入境管理法》草案經會議表決后正式通過，成為了在華外國人管理的現實政策。

三、在華外國人管理的政策完善

多源流理論盡管起源于西方，但卻與國內政策過程具有相通之處，能夠為國內的政策制訂提供借鑒和參考。多源流理論啟示我們從如下方面進一步完善在華外國人管理政策。首先，在華外國人管理應重視問題識別機制的建立。及時發現問題是決策者采取政策行動的前提。在華外國人數量龐大、性質復雜，有必要對該特殊群體保持密切關注，掌握實時動態?！冻鼍橙刖彻芾矸ā烦雠_后，有關部門應當繼續完善相關法律細則和后續政策。從長遠來看，應在政策設計中加強對外國人聚居區的示范管理，及時掌握苗頭性、傾向性的問題，為完善在華外國人管理政策提供針對性、預見性的科學依據。其次，在華外國人管理應強化公眾的政策參與意識。在華外國人管理政策應當兼顧不同利益群體的訴求。在《出境入境管理法》的制訂過程中，政府官員、專家學者的意見得到了充分表達，但中小企業、公眾代表的意見卻很少聽到。外國人管理與公眾利益切身相關，為促進公眾的實質性參與，政府在今后的政策制訂中，應加大政策制訂的公開度和透明性，完善重大決策聽證制度，讓公民參與政策討論，表達個人意愿。最后，在華外國人管理應正確對待非政策因素的干擾。由于涉外事務的特殊性、敏感性，在華外國人管理不可避免地受到政治因素的干擾和影響。決策者在政策制訂中應對各種非政策因素的干擾保持清醒認識，如果不能準確識別問題、把握政策導向，就有可能出現“為決策而決策”的現象，導致政策失誤的嚴重后果。

作者：宗宏楊臨宏單位：云南大學