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［摘要］“困境兒童”解困首先要改變理念———從家庭責任到家國共同責任;從立法層面建立單獨針對兒童的法律法規，并由專門機構負責實施。“困境兒童”救助模式一般分為三種:機構救助模式，家庭救助模式和社會救助模式。救助的路徑是依托社區建立“困境兒童”福利干預和保障機制。建立“困境兒童”信息保障信息中心;根據不同的“困境兒童”情況，設計解困方案;救助方案須關注“困境兒童”的利益;幫助困境家庭解困;建立對于“困境兒童”監護者和監護機構的評估。

［關鍵詞］困境兒童;分類救助;模式;路徑

現實生活中，有時會看到兒童合法權益由于沒有父母的監護，或者父母不愿意、無力或不負責任等各種原因，導致監護權虛置，從而使得兒童處于生活中的困境。兒童是國家與民族的未來，本應該享受幸福的童年，但由于各種原因，身處困境的孩子們不能和正常孩子一樣享受生活中的快樂。所以，國家、社會和公民有責任伸出援助之手，幫助處在困境中的兒童，特別是從制度和法律層面加以保障。近年來，關于“困境兒童”的事件不斷報道，反映出通過社會政策和法律制度來保護兒童的合法權益的迫切性。2013年6月民政部推出對困境兒童“分類型”、“分層次”和“分區域”的救助，此次對于“困境兒童”的分類救助，顯示出我國兒童救助理念的重大改變，開始從對孤殘兒童的單一關注轉向對全體兒童全面權益的保護，這是我國兒童福利理念的重大進步，標志著我國兒童福利事業開始從孤殘式向普惠式兒童福利時代的邁進。2016年國務院頒布了《關于加強困境兒童保障工作的意見》通知，針對“困境兒童”生存發展中面臨的突出困難和問題，進一步明確了救助原則、體系和方法。所以，對于“困境兒童”救助模式和路徑的研究具有重要的現實意義。

一、“困境兒童”的救助理念困境兒童救助

首先改變理念———從家庭責任到家國共同責任的轉變。我國傳統觀念屬于家庭親權中心主義，認為兒童成長和撫養只是家庭的責任。家庭成員，無論是成年家庭成員還是兒童、老人等遇到困難時，只有依靠家庭來獲得支持，而家庭以外的社會支持渠道幾乎不存在，政府和社會僅是在家庭出現危機或遇到通過自身努力無法克服的困難時才會干預［1］。但是，現代社會的變遷往往導致家庭結構、穩定性和功能發生變化，當由于各種原因家庭無力、放棄甚至拒絕撫養時，如果國家處于缺位，會使兒童連最基本的生存權都得不到保障［2］。所以，面對社會變遷所帶來的巨大改變，應實現從“傳統兒童福利”到“積極兒童福利”的轉變［3］。“困境兒童”社會支持包括來自家庭、政府及福利機構提供的福利津貼和一系列支持性服務項目，從而有效抵御孩子在成長過程中面臨的風險，使孩子在困境時能夠從經濟與精神上均獲得國家的強有力支持。現代社會中，兒童養育不僅是家庭的責任，也是社會和國家的責任。理念的貫徹需要法律上加以落實。從法律制度上講，我國形成了以《中華人民共和國憲法》為指導，《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國母嬰保健法》和《中華人民共和國收養法》等一系列涉及兒童生存、保護和發展的法律體系［4］。雖然我國已經建立起對未成年人保護的法律體系，但由于分割在不同的部門法中，導致各個法律無法形成有效的制度合力，難以解決兒童在生活中面臨的問題。所以，制定一部專門針對兒童的法律顯得尤為重要。

二、“困境兒童”的救助模式

1．機構救助困境兒童救助模式一般分為三種:

機構救助模式、家庭救助模式和社會救濟模式。機構救助模式是“困境兒童”救助中最為常見的模式，也是最為基礎的救助模式。部分“困境兒童”面臨緊迫救助問題，為了盡快避免遭受傷害，最為便捷的方法就是把“困境兒童”送到“困境兒童”專門機構中。目前沒有專門的“困境兒童”救助機構，一般是依托兒童福利院接收困境兒童。機構救助模式對于兒童救助發揮不可替代的作用，我國當前的兒童福利院數量和服務質量都遠不能達到最大限度救助困境兒童的需求，因此必須擴大兒童福利院的規模和數量。以地市為單位，建立覆蓋全國的“困境兒童”收養網絡，實現全國性的覆蓋機構救助全覆蓋。機構救助模式有其不足。第一，兒童福利機構相對封閉，外界難以了解內部的情況，所以缺乏相應的監督機制。對此，兒童福利機構內部運作應逐漸公開和社會化，并積極引進第三方機構的評價機制。第二，封閉式的集中供養，導致孩子與社會隔離，感受不到親情的呵護，距離、自閉和陌生往往成為一種常態。第三，機構集中供養導致供養孩子過多，工作人員往往一個人面對十幾個孩子。這種模式只是初步滿足了供養兒童的生存需要，無法有針對性地滿足孩子的個性化發展，對于孩子的心理健康也無暇顧及。為充分發揮機構救助模式的作用，必須提升福利院的待遇，招收年輕、專業的護理人員，改變單一的救助模式，從生存型的救助到融護理、醫療、康復、心理輔導和特殊教育為一體的“困境兒童”救助模式。機構中的“困境兒童”往往有身體上的殘障和疾病，國家應該建立針對病殘兒童的社會保障體系，使其能夠得到優質的醫療資源。

2．家庭救助家庭救助是現代社會中兒童救助的重要模式。

從世界通行做法來看，家庭寄養優于機構收養，而家庭收養又優于家庭寄養。機構收養模式中，孤兒或殘廢兒童集中在一起，孩子不能感受到外部的交流，尤其缺乏來自家庭的親情關愛，極容易導致心理不健全發展。而家庭救助模式中，孩子能夠感受到來自家庭的溫暖，通過與家庭成員的交流學會與人交往的技巧，學習到與人相處的基本常識，感受到來自家庭的歸屬感和親情的呵護，增強社會適應能力，這對于孩子的健康成長，特別是孩子心理的健康有著不可替代的作用。家庭救助模式中的不足在于對救助家庭的選擇。在領養家庭的選擇中應充分考慮親緣、地緣和家庭類型的匹配。［5］一般而言，困境兒童的監護人選擇應先考慮在親屬中選擇，并且考慮臨近安置，充分體現延續兒童原有的生活軌跡這一保護原則。同時還應該充分考慮困境與家庭類型的匹配。Constantine按照家庭內部組織結構、思維方式和處理問題的方式，將家庭個性分為四種類型:封閉式家庭(Closedfamilies)、無章式家庭(Randomfami-lies)、開放式家庭(Openfamilies)和共享式家庭(Synchronousfamilies)。［6］困境兒童安置過程中要充分考慮家庭因素，避免不同寄養和收養家庭定位不一致。困境兒童家庭寄養和收養要建立風險篩選、干預和評估機制。家庭收養最大的危險來自于家庭虐待，為了防止家庭暴力和虐待的發生，必須建立風險防控機制，切實解決困境兒童家庭收養寄養中的風險。首先是風險篩選。在困境兒童家庭安置中，針對困境兒童可能面臨的受虐風險，政府在安置前采取的措施主要是通過一些標志性的變量來篩選備選收養人，化解可能的風險，防患未然。兒童虐待干預機制既要重視處理環節，還要關注事前評估和事后反饋。針對容易發生兒童虐待的家庭，發揮社區干預機制，定期由社區工作人員或社會工作者提供咨詢等服務，提高家庭的認知水平，也應通過各類家庭互動活動，增加親情交流，盡量避免兒童虐待現象發生。在家庭虐待事件的處理中要充分考慮兒童虐待案件的特殊性，不能將兒童虐待處理等同于家庭暴力中成年人受虐待事件。兒童缺乏自我保護能力，家庭虐待往往是監護人所為，所以具有隱蔽性、沒有舉報者、施暴者無法處理等特點。同時，缺少具體的虐待標準，導致無法量刑。中國目前兒童防虐體系缺少反饋環節，沒有反饋體系，難以形成良性互動，在改變過程中缺乏互動，不利于虐待家庭的回歸。解決上述問題，把加強教育和舉報制度設計相結合，預防、處理和反饋相結合，建立收養家庭虐待防范體系。

3．社會救助

社會解困模式是充分發揮社會機構和社會力量幫助困境兒童走出困境，鼓勵各種社會機構和社會組織投資和關注困境兒童事業，以各種方式幫助困境兒童走出困境。社會解困模式形式具有多樣性。首先是解困行動的多樣化。如社會助養，是把兒童福利院的孩子與社會上的家庭結成對子，每周或每月把孩子帶回家，讓他們感受到家的溫暖。探索發展小規模居住型兒童養護機構。集中五六個兒童的養育，在尊重兒童的自主性，確立基本生活習慣的同時，培養兒童豐富的人性，支援兒童的自立，建立收養型集體之家。還可以采取志愿助醫行動、社會助學和社會助教等等的活動。各地應積極探索建立醫院的困境兒童助醫行動，由各地公立大型醫院與“困境兒童”建立幫扶關系。其次，“困境兒童”社會救助資金的多元化。目前，最為困擾兒童福利事業的是資金的缺乏。應從多個方面籌集資金，建立以政府為主體的，涵蓋企業、個人的多方籌資渠道。政府加大財政投入力度，按照每年民政部門統計的“困境兒童”數量，實現每人的資金到位發放。從福利彩票中建立兒童困境專項資金，鼓勵個人、企業和社會捐贈，對于企業的捐贈給予稅收優惠政策。大力發展針對“困境兒童”的各種基金，包括公募和私募基金。鼓勵各種社會組織和企業對“困境兒童”的幫助，建立各種形式的募捐，對于捐贈的財產予以稅收優惠。特別是建立醫療和教育專項基金，醫療和教育是“困境兒童”急需解決的兩個重要問題。探索實行建立兒童城鄉一體的重特大疾病醫療保險。并把醫療保險適用于患重大疾病和重度殘疾兒童的醫療救助、慈善醫療救助、殘疾兒童康復訓練資助。

三、“困境兒童”的救助路徑依托社區建立困境兒童福利干預和保障機制。

社區是我國現代城市管理的基本單位，困境兒童的工作主要在社區工作的基礎上開展，所以，應建立以社區為基礎的，及時、高效的社會支持與干預機制。首先要解決“困境兒童”的排查工作。為此，民政部門先期應通過各種媒體進行宣傳。“困境兒童”不同于孤殘兒童，傳統的觀念認為“困境兒童”不屬于要救助的對象，認為“困境兒童”解困全部是父母的責任。要改變這種觀點和意識，必須進行先期的宣傳工作。積極宣傳“困境兒童”的救濟工作，轉變公眾對孩子監護只是父母責任的認識，提高公眾對周圍困境兒童的關注意識，特別是對于嚴重傷害兒童合法權益違法行為予以關注，及時舉報，營造關愛困境兒童的良好氛圍。其次，抓緊建立困境兒童信息中心。困境兒童信息中心對全國“困境兒童”進行統計和整理，內容不僅包括原來的全國孤兒數量的精確統計，還要包括各種形式的“困境兒童”，實時更新。在各地統計的基礎上，進行全國范圍內困境兒童的普查工作，詳細了解困境兒童所面臨的問題和數量，根據統計結果進行分類施救。第三，根據不同的困境兒童情況，設計解困方案。針對不同的困境兒童建立不同的福利保障體系。首先，“困境兒童”享受作為普通兒童所享有的福利，如現在國家推行的免費教育。其次，作為“困境兒童”所特有的福利。福利體系具有針對性，如孤殘重病兒童、流浪兒童和困境家庭兒童分別規定所享有的福利，不僅有物質貨幣形式福利，而且要有針對醫療、住房、替代性機構服務等方面的福利，上述福利要有嚴格的標準。救助方案必須以“困境兒童”利益最大化為原則。對困境兒童進行救助應以家庭監護為主，家庭是孩子成長的最佳環境，任何的方式都不能代替家庭收養的作用。第四，幫助困境家庭解困。建立全面覆蓋無力撫養兒童家庭的社會保障制度。在困境兒童中，相當一部分是家庭無力撫養兒童，無力撫養的原因在于孩子的殘疾，在對孩子的治療過程中，家庭已經竭盡全力、無力負擔，不得不放棄孩子。這種放棄也是對孩子父母極大的心靈折磨和傷害。病殘兒童最后的照顧方式就是在家庭，一旦建立覆蓋全國的病殘兒童保障體系，就能在較大程度上減少家庭的負擔。落實醫療救助政策，籌措資金將困難家庭、重度殘疾家庭兒童納入醫療救助體系，對因病致貧、因殘致貧的家庭按政策給予醫療救助，設立財政補貼專項基金幫助困難家庭中的殘疾兒童和重度殘疾兒童康復訓練。借助福彩公益金資助特定大病如腦癱、先天性心臟病、唇腭裂患兒手術康復，出臺重度殘疾人家庭扶助政策、殘疾兒童特殊教育政策、殘疾人就業能力培訓等政策，切實幫助困境家庭走出困境。最后，建立對于“困境兒童”監護者和監護機構的評估。由于兒童心智發育尚未成熟，無法有效保護自己的合法權益，國家應加強對“困境兒童”監護人和撫養機構的監管，切實維護好“困境兒童”的利益。建立兒童成長檔案，成長檔案的建立包括孩子的身高、發育以及心理測試結果等，通過此種方法來監督領養人和監護人對于困境兒童的照顧情況。建立動態的全程覆蓋的困境兒童評估機制，由第三方機構實施評估。第三方機構由專家、兒童家庭所在的社區工作人員、社區工作者等組成，獨立對兒童情況進行評估。建立與評估結果相掛鉤的資金監管方式。實現對孤兒基本生活費的動態管理、實時監控，保證國家財政資金及時、準確發放，公平、有效使用。

參考文獻:

［1］張秀蘭，徐月賓，構建中國的發展型家庭政策［J］．中國社會科學，2003，(6):84－86．

［2］劉繼同，中國社會結構轉型、家庭結構功能變遷與兒童福利政策議題［J］．青少年犯罪問題，2007，(6):10－12．

［3］滿小歐、王作寶，從“傳統福利”到“積極福利”:我國困境兒童家庭支持福利體系構建研究，東北大學學報(社科版)，2016，(2):173－176．

［4］蔣新苗．中國殘疾兒童收養的法律機制透析［J］．中國法學，2009，(6):118－120．

［5］陳云凡．中國兒童福利制度之缺失———四川地震孤殘兒童收養與保護政策分析［J］．中國青年研究，2008，(12):30－33．

作者：王琪 單位：青島科技大學法學院副教授