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摘要：我國民用無人機產業近年來呈爆發式發展，在促進產業轉型升級，提升經濟發展質量的同時，也存在著立法與監管嚴重滯后，導致諸如擾亂航空秩序、威脅公眾安全、侵犯隱私等負面事件頻發。如何應對其潛在的系列隱患，在消除隱患和產業發展之間尋求良好的平衡點，成為當前亟待解決的一大難題。民用無人機立法與監管應牢牢把握無人機產業發展方向，緊密結合當前應用實際情況，理清基本問題，成系統的建立健全監管體系，并付諸行動，以確保無人機產業良性發展。

關鍵詞：民用；無人機；監管

一、當前我國民用無人機使用中問題嚴峻

（一）擾航事件頻發根據中國民航部門公布的數據，2015年全國共發生無人機干擾民航飛行事件4起；2016年發生23起；2017年此類事件愈發頻繁，在四川、重慶、云南、浙江等多地機場接連發生了無人機擾航事件，數量上更是觸目驚心，例如僅成都機場，2017年4月14日至30日期間，17天就發生了9起“無人機擾航”事件，直接導致100余航班備降。無人機擾航事件帶來的嚴重后果讓空管部門十分頭疼，加強監管勢在必行。

（二）威脅公共安全1.無人機抗磁場干擾能力弱無人機的飛行原理基于三維穩定的陀螺儀，陀螺儀易受磁場影響，導致事故頻發。無人機在磁場干擾較高的場所飛行，不得不考慮的一個因素就是信號受干擾而導致飛機失控“墜機”，嚴重威脅公共安全的問題。據報道，2018年5月1日夜，某市耗資千萬的千架無人機表演活動，因受信號干擾使無人機隊的表演雜亂無序成“亂碼”，表明了目前我國民用無人機的抗干擾能力還不夠強，是飛行中威脅公共安全的一個重大安全隱患。2.無人機駕駛員操作不當無人機駕駛員在飛行中的不規范操作，是當前威脅公共安全的一個最主要因素。在飛行過程中，駕駛員或操作錯誤、或濫用功能，導致無人機飛行失控，嚴重威脅公共安全。據報道，2017年5月19日，一無人機愛好者在國內某著名景區操控無人機飛行時，無人機突然撞向一名游客導致發生該游客眼睛角膜破裂眼球嚴重損傷的悲劇。3．無人機產品標準缺失當前我國無人機產品強制標準缺失，尚無強制性的無人機分類國家標準。如對無人機飛行中的垂直高度、遙控距離、飛行速度、飛行軌跡精度、禁飛區等技術標準都缺乏統一的強制性標準，對電子圍欄功能要求、失控保護功能要求、避障功能要求等缺乏統一的標準，導致對無人機的飛行監管效率低下，“無序”飛行現象普遍。

（三）暴露國家機密無人機由于小、快、靈，隱蔽性強,且具有一定載荷的特點,加之可隨意購買使用,隨意改裝，能輕易飛到一些敏感地區，攝取機密信息。如操縱無人機航拍軍事管制區域、原子能研究中心、政府部門等敏感區域，引發嚴重后果。例如，據《大理日報》新聞網報道2018年4月4日報道：3月20日16時，一外國男子在緊鄰某部隊營區的大理大學用無人機進行拍攝，對我國家安全構成威脅。所幸群眾及時報警，大理州國家安全局干警及時制止，檢查并排除嫌疑，避免了嚴重事件出現。諸多類似實例表明了在缺乏嚴格監管的情況下，無人機侵入敏感區域是一件輕而易舉的事。

（四）侵犯公民隱私民用無人機的廣泛使用在飛行安全的問題上又衍生出了隱私安全的問題。由于監管無力，無人機被用于如偷拍、監視、騷擾等負面事件，因為易于逃避法律的懲處而必然增多。從無人機技術應用及發展趨勢來看，民用無人機可以通過搭載高清攝錄儀、紅外熱成像儀、GPS定位、人臉識別系統等多種功能設備承擔更多更復雜的數據收集和監視任務，存在著非法拍攝、騷擾他人，以及侵犯商業隱私等多方面的隱私威脅。

（五）成為新型犯罪工具1.操縱無人機實施暴力襲擊成為現實可能無人機有一定負重能力，嫌疑人可以利用無人機攜帶爆炸物品對目標實施遠程襲擊，并且無人機經過改裝也可以成為攻擊性武器。雖然我國暫時還未發生此類案事件，但操縱無人機實施暴力襲擊已經成為現實可能。若對無人機監管不力，對公共安全存在極大的潛在威脅，讓人防不勝防，即使控制無人機，也會因為不易鎖定嫌疑人而導致嫌疑人得不到應有的懲罰。2．利用無人機走私販毒現象日益頻繁多起案例表明，不法分子利用無人機實施犯罪已經成為一種新的犯罪形式，并且偵查與監管難度都相當大。例如，據人民日報2018年3月30日報道，深圳海關等多部門日前破獲了首例利用無人機走私的特大走私手機案。該團伙利用無人機攜帶線頭，在線路上運送走私貨物，幾十秒可運送一趟裝有10多臺手機的包裹，從午夜至凌晨，最多可走私入境約1.5萬臺手機，此次共抓獲嫌疑人26名，涉案金額約5億元。

二、民用無人機立法現狀

在國家立法層面，當前規制無人機飛行的法律依據有《民用航空法》和《刑法》。此前多起無人機擾航事件而被追刑責的，主要的法律依據有，《民用航空法》第五十八條：禁止在依法劃定的民用機場范圍內和按照國家規定劃定的機場凈空保護區域內從事包括“飼養、放飛影響飛行安全的鳥類動物和其他物體”在內的活動；第七十四條：民用航空器在管制空域內進行飛行活動，應當取得空中交通管制單位的許可。《刑法》第一百一十四條、第一百一十五條規定的以危險方法危害公共安全罪或者過失以危險方法危害公共安全罪。隨著民用無人機產業的爆發式發展，中國民航局于2009年頒布了《民用無人機空中交通管理辦法》，對民用無人機飛行活動進行管理，規范了空中交通管理的辦法；2013年頒布了《通用航空飛行任務審批與管理規定》，規范了通用航空飛行任務審批與管理；2017年頒布了《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》，規定最大起飛重量為250克及以上的民用無人機實施實名制登記注冊，意味著無人機將正式進入“貼標飛行”時代。一系列規章制度的出臺也表明了相關部門對無人機的監管逐漸細化。

三、當前我國民用無人機監管困境

（一）監管法律不完善1.高位階法薄弱目前我國用于監管民用無人機飛行的《民用航空法》和《刑法》，兩部法律規制無人機飛行的法律條文極少，并且在實踐操作中關聯性不強。在《民用航空法》中，僅第十部分有六條針對通用航空的原則性規定，而民用無人機則沒有具體的法律條文支持,以至于對無人機的很多執行規定只能參照通用航空的規定類比而定，但因無人機的特殊性，有的適用于通用航空范疇，有的卻無法適用，當民用無人機在數量上出現了爆發式增長而引發多種問題時，粗略的法律規定已不能有效應對當前無人機的實際問題。而《刑法》則僅僅涉及了無人機違法使用導致嚴重后果的處罰規定上。這使得在很多方面無高位法律可依、無具體規則可循，法律空白問題突出。2.低層級法效益低下民用無人機是個系統化的產業，要規范管理，需要成系統的對整個產業各環節加以規范。雖然近幾年來，中央相關部門和地方政府陸續出臺了一系列政策性、臨時性文件，旨在通過細化規則并結合各地具體情況加強對無人機使用的規范管理，但事實表明低層級法效益低下，一些主要問題仍沒得到解決。一方面，由于制定政策的主體多，各種政策文件幾乎是以一種碎片化社會管理的方式體現的，雜亂無序，大大降低了管理效率。另一方面，目前出臺的這些政策文件基本都是體現在對無人機飛行活動的管理上，而在生產、銷售以及飛行配套環節上標準滯后、條文模糊，這樣頭痛治頭腳痛醫腳的方式只能導致民用無人機管理治標不治本。

（二）監管實踐操作難度大1．監管主體權限不清在傳統的空域權力劃分中，軍方統管空域，民航部門管理包括大型無人機在內的民用航空器，體育部門管理航空模型。但在實際工作中，隨著越來越多種類繁多、功能各異的無人機出現，管理主體權限開始變得模糊不清了。如，市面上的很多小型無人機，對它屬于航空器還是航模的界定還存在爭論，航空器由民航部門監管，而航模屬體育部門監管。在具體監管工作中，民航局及各地空管局、體育部門無執法權，對于無人機使用中出現的一些違法犯罪行為無權依法處罰，而具有執法權限的公安機關僅負責對違法行為的事后處理，對事前和事中管理卻未被授權，也沒有專門針對低空空域執法的專業執法力量，勢必造成監管脫節、權責不明的局面，隨著無人機產業的進一步發展，管理上愈發突出的監管主體權限不清問題已經成為影響無人機產業良性發展的關鍵因素。2.監管制度僵化按照我國目前的飛行器管理制度，空域使用必須經過空中交通管制委員會批準，且飛行申請必須由單位提出，不接受個人申請，每次在管制空域內飛行時，還要在飛行前1天15時前向管制單位提交申請，批準后第二日方可以實施。這些規定造成了即使是一次簡單的飛行任務，也要繁瑣的審批程序，于是，無人機“黑飛”便成為常態。關鍵在于，多數時候即使是“黑飛”，又有多少“黑飛”得到合理干預了呢？“黑飛”、“亂飛”行為沒有得到相應處理，其結果不言而明。諸如此類的規定缺乏實際可操作性，監管效力弱也就顯而易見了。

四、我國民用無人機監管對策

（一）實施立法監管1.完善三級立法規制結合當前我國民用無人機監管中存在的諸多問題，實施有效監管必須成系統立法規制，形成具有前瞻性的、完善的三級立法規制。在高位階法層面，《民用航空法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等高位階法應緊密結合當前民用無人機數量上爆發式增長的特點對民用無人機產業的各個環節有針對性的制定、細化法律條款，讓無人機產業的每一個環節都有法可依，是實施監管的前提條件。在行政法規層面，需要相關部門全面把握無人機產業的發展趨勢和監管部門的工作需求，對生產、銷售、飛行使用等完整環節，以及駕駛員、飛行空域、飛行規則等各方面進行系統立法規范；此外，各地還要根據各地實際情況，制定和完善有關無人機管理的各類部門規章和地方性規章。通過系統立法規范，完善三級立法規制，細化監管內容，從而引導和保護民用無人機產業的健康發展。2．細化監管內容（1）生產環節，建立生產企業準入制度：其一，建立民用無人機生產企業的準入機制。組織專家團隊對民用無人機生產企業的生產質量、科研能力、售后保障等進行全方位的生產許可審定，對于符合標準的企業頒發生產許可證，其生產的無人機產品方能進入市場，嚴禁不具備生產資質的企業進入民用無人機生產領域，以防出現山寨機難以監管的局面。其二，制定民用無人機相關技術標準。對生產企業生產的無人機的相關功能以及技術參數進行明確規定，加強行業生產標準和質量標準的建設，并強制對民用無人機核心部件進行全國統一的電子編碼，早日形成權威的統一標準。（2）銷售環節，實行銷售審查制度。在銷售環節，組建專業監管機構建設統一數據庫對銷售環節實施監管。授權某行政部門組建無人機監管機構，嚴格監管銷售過程，嚴格審查購買人個人身份、年齡、住址、用途等，公司則還需提供相應的營業執照和公司法人身份證件等資料，將相應的信息實時輸入無人機數據庫中，通過整合大數據掌握相關購買者信息，對符合規定要求的購買者方能允許對其銷售。如果是購買可用于融合空域的無人機，購買單位還須具備空管部門的飛行活動授權，取得民航規定的相關資質，本單位具備擁有無人機駕駛證的操控員，并且在空管部門和公安部門同時備案。（3）使用環節，完善飛行監管體系：一是完善注冊備案制度。在完善民用無人機注冊備案方面：國家要加快建設并完善民用無人機的注冊備案制度，對民用無人機數量、參數、類型以及駕駛員身份信息進行全面掌握，建立全國無人機數據庫，授權專管部門受理注冊備案登記和日常管理。在完善駕駛員注冊備案方面：細化規章制度進一步明確無人機使用者的資質和責任。目前的持照飛行模式，是由國家相關部門授權給某機構（如民航局授權給AOPA，國家體育總局授權給ASFC），經過培訓、考核，取得無人機駕駛資質。在此基礎上，當前的無人機監管需要進一步細化規定，將此項權賦予某一行政部門統一管理，要求無人機駕駛員必須經過具有培訓資質的專業培訓機構系統培訓，熟悉無人機相關法律規定和飛行知識，熟練掌握駕駛技術，經考試合格后才具備飛行資格。二是簡化審批程序。當前的無人機飛行審批程序繁瑣，效果往往適得其反，無人機使用者常因其繁瑣而“黑飛”現象普遍。對于無人機飛行的審批應將有效監管和簡化程序結合起來，明確審批部門，明確審批事項，簡化審批程序，實現規范有序飛行。三是科學劃設禁飛區。根據國際民航組織和各國空管對空域管制的規定以及對無人機的管理規定，無人機必須在規定的空域中飛行，科學劃設禁飛區是監管的重要問題。無人機準飛區域和禁飛區域的劃設，應充分考慮無人機飛行可能帶來的正負面影響，科學劃設。民用無人機禁飛區與準飛區都應該在相關條文中進行明確的界定。對于準飛區，可以設置類似交通標志允許無人機飛行的標志。對于禁飛區，著重考慮涉及國家安全、公共安全等重點防控目標區域設置禁飛標志。如有在禁飛區飛行，可以通過明顯的特殊標識或通過技術處理來告知、阻止民用無人機駕駛員的違規飛行行為。四是無人機飛行不良后果應對。針對民用無人機飛行中出現的事故處理，應當將相關的處理措施進一步的具體化、法制化。處理條例應由國家層面的法令、主管部門和地方政府的管理條例以及相關協會的行業準則和操作指南共同構成。對于無人機在飛行中發生的不同程度的侵害事件，要詳細制定具體的處理條款。如僅涉及民事的侵害事件，依據相關事故處理條款劃分責任，明確賠償事宜；如涉及違規違法行為，依據處理條款明確實施何種處罰，處罰內容根據情形可以分為警告、罰款、扣分、吊銷執照、行政拘留等內容；如行為涉嫌刑事犯罪的，應當根據刑法相關條款對其追究相應的刑事責任。同時明確具體的調查流程與規范方法，以及相關爭議的解決方式等等。并可通過參考車輛管理方法，強制性或大力提倡為無人機購買保險，降低使用者事故處置成本，作好風險預防。

（二）明確監管主體及其監管職責民用無人機的監管應該貫穿整個無人機產業鏈，從生產、銷售到使用中的各方面等都需要明確而細致的監管。除了傳統的軍方、民航部門、體育部門外，還應將公安、工商、安全監管部門等納入監管系統，依據部門職責明確分工，形成監管主體明確、職責清晰的監管系統。在生產、銷售環節，經濟和信息化部門、質檢部門協同管理無人機研制生產者及其產品；工商部門負責無人機生產經營者的登記注冊，以及監管規范生產和銷售，并聯合公安部門對違規違法生產和銷售行為予以打擊處理。使用環節，在政府統一領導下，空軍負責飛行空域的管控；民航部門管理無人機飛行，包括統籌區域飛行計劃、負責飛行審批、實施飛行過程監管等，保證無人機安全規范飛行；公安機關負責查處違法違規飛行；安全監管部門將民用無人機安全管理納入安全生產綜合目標考核；協會負責自律和引導等等。通過分工與協作，促進軍方、民航、地方建立無人機管理協同機制。

五、結語

無人機作為熱門的新興產業，監管與保護同行，要在消除隱患和產業發展之間尋找平衡點，將是一項極具挑戰性的工程。完善對我國民用無人機的監管不是一蹴而就的，是需要長期而系統、多部門協作配合完成的工作。在未來的監管過程當中，立足于無人機特性，加快把散落在各個環節上的法律法規、部門規章以及地方性規章整合起來，建設成系統性、規范性的監管體系，對生產、銷售、使用整個鏈條的各個環節全方面有效監管，查漏補缺，消除監管死角。讓法律為民用無人機產業健康發展護航，讓民用無人機產業健康發展為社會經濟發展貢獻力量。

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作者：陳思信；劉欣