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《人大建設》2018年第s1期

目前《生豬屠宰管理條例》（以下簡稱《條例》）正在修訂，牛羊禽及其他動物的屠宰管理制度交由各省市自行制定已成定論。加之，《條例》中“在邊遠和交通不便的農村地區，可以設置僅限于向本地市場供應生豬產品的小型生豬屠宰場點，具體辦法由省、自治區、直轄市制定”等規定仍然保留，各地均會面臨新一輪畜禽屠宰的地方立法問題。本文就做好屠宰地方立法工作可能面臨的重點問題進行了探討，以期為各地優化管理措施提供參考。

1地方立法應傾向制定地方性法規

筆者認為在國家屠宰立法的基礎上，要徹底掃清畜禽屠宰行業亂象，需要通過制定地方性法規，而不是制定政府規章來解決。主要理由如下：一是根據國務院最新屠宰立法情況，牛羊及禽類的屠宰管理許可將交由各省市地方立法解決。《行政許可法》第十五條規定：“尚未制定法律、行政法規和地方性法規的問題，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及常務委員會制定地方性法規。”由此，解決牛羊禽屠宰管理許可問題的最好辦法是制定地方性法規。二是省市屠宰立法及實施，可能會涉及大量關閉之前合法的小型生豬屠宰點和“半合法”的牛羊禽屠宰點，以及設定小型屠宰點開辦條件，控制屠宰后產品的流通范圍，設定屠宰后產品的運輸條件，設置相應的法律責任等。這些措施，均涉及相對人的權利和義務。2015年新修訂《立法法》第八十二條規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”在當前各省市屠宰管理地方立法上，如果選擇制定地方政府規章，不去涉及相對人的權利和義務，將無法解決當前屠宰管理中面臨的問題。

2牛羊禽應納入屠宰管理范疇

2.1未將牛羊屠宰納入定點

屠宰管理的地方存在的問題一是國家層面缺乏牛羊屠宰管理相關法規條令，各省市的牛羊屠宰管理水平不一，且多地未制定本地區的屠宰管理規定，使得全國性畜禽屠宰管理秩序很難統一建立[1]；二是未將牛羊屠宰納入定點屠宰管理的地方，大多存在集中屠宰點工藝落后，衛生環境差等問題；三是由于個體屠宰的隨意性、流動性、隱蔽性，致使監管難度加大，肉品質量安全存隱患。

2.2未將家禽屠宰納入定點

屠宰管理的地方存在的問題當前家禽宰殺主要有市場（點）殺和集中屠宰兩種方式。市場宰殺主要存在于城市農貿市場及農村集貿市場，宰殺條件差。家禽集中屠宰分為規模化屠宰場和作坊式屠宰點。規模化屠宰場投入大，設備精良，工藝先進，管理規范，運營成本高，監管難度小；作坊式屠宰點場地不固定，設施簡陋，以手工屠宰為主，衛生條件差，運營成本低，監管難度大。以上禽屠宰模式同時存在，導致家禽屠宰行業“劣幣驅逐良幣”現象十分突出。綜上分析，牛羊禽屠宰存在諸多問題，且亟待解決。各省市地方立法應當將牛羊禽屠宰納入定點屠宰管理。

3嚴控小型生豬屠宰點

3.1小型屠宰點所存問題

一是小型屠宰場點資質不全，設置混亂，位置偏僻（多處于區縣縣城城鄉結合部）[2]。二是生豬屠宰設施設備落后，普遍實行手工屠宰，企業質量安全主體責任難以有效落實。三是屠宰肉品質量不一，流通隨意，且與大型屠宰廠（場）存在無序競爭，容易擾亂正常的市場秩序。

3.2思考建議

在當前區縣基本實現公路“村村通”的現狀下，應充分考慮利用定點屠宰廠（場）的產品配送能力，在距生豬定點屠宰廠（場）一定車程范圍內，不設置小型屠宰點。需要設置的小型屠宰點的地方，應限定其生產肉品的流通區域。

4生豬屠宰廠（場、點）規劃設置的問題

對于屠宰廠（場、點）的規劃設置，立法時既要考慮“放管服”和不影響正常的市場競爭，又要考慮政府有力調控。

4.1生豬屠宰廠（場、點）的規劃設置

推動集中宰殺和分銷配送的模式，采取直接配送和分銷點配送相結合的方式，保障鄉鎮的生豬產品供給。可考慮對“邊遠和交通不便的農村地區”按車程時間來界定，即“距縣城城區和生豬屠宰廠場車程在一小時以上的農村地區”。此外，對“僅限本地市場供應”的界定，可考慮界定為“分區域設置的臨時生豬小型屠宰點所屬的鄉鎮行政區域范圍內”。對此，部分省市有一些好的做法。如：陜西省生豬定點屠宰企業由600多家壓減到143家，基本實現了“一縣一廠”的控制目標；江蘇省共關閉不合格生豬屠宰企業847家，淘汰落后生豬屠宰產能近2千萬頭；貴州省繼續向“集中屠宰、統一配送、一體化經營”的目標靠攏，在可配送的地區盡量采取規范配送；湖北省探索了骨干中心屠宰場跨鄉鎮區域配送模式和以江陵縣為代表的縣域集中配送模式；廣東省探索推行“縣中心屠宰廠集中屠宰、鄉鎮屠宰點轉型分銷配送”的模式，其中深圳市將原來的16家屠宰企業整合為4家標準化屠宰企業。

4.2牛羊禽屠宰廠場的規劃設置

根據《國家發改委關于修改<產業結構調整指導目錄（2011年本）>有關條款的決定》的要求，年屠宰肉牛1萬頭及以下、肉羊15萬只及以下、活禽1000萬只及以下的屠宰建設項目為限制類建設項目。建議對牛羊禽不設置小型屠宰點，力改手工屠宰模式，只設置機械化屠宰場。牛羊禽屠宰廠（場）打破按區縣設置的模式，統籌規劃設置區域性屠宰廠場。區域化設置的牛羊禽屠宰廠（場）也可采取直接配送和設置分銷點配送相結合的方式，實行1小時配送到區縣縣城的模式，保障區域范圍的區縣對牛羊禽產品的供給。

5結語

總的來說，在國家《條例》出臺后，各地應按照農業農村部提出的“各地結合實際情況，推動地方性法律法規和政府規章制度修訂，研究制定生豬以外其它畜禽的屠宰管理辦法，全面規范畜禽屠宰管理”要求，找準本省市屠宰管理中存在的問題，有針對性的推動地方屠宰立法工作。

參考文獻：

[1]陳柳，陳東來.關于屠宰立法的思考與建議[J].中國動物檢疫，2016，33（8）：66-67.

[2]高利波，尹革芬，楊林富，等.淺談加強生豬屠宰檢疫管理[J].中國動物檢疫，2010，27（2）：23-25.

作者：1，陳波1，舒念輝2，印劍2，鄧勇2，李權3，周杰4 單位：1.重慶市渝北區動物衛生監督所，2.重慶市動物衛生監督所，3.重慶市農業廣播電視學校梁平區分校，4.重慶市江津區珞璜畜牧獸醫站