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【摘要】如何充分發揮人大代表主體作用，提高地方人大依法履職水平，是各地人大一直在積極探索的問題。組建人大代表專業小組，對于推進人大工作、更好地發揮代表主體作用具有十分重要的意義。本文全面、系統地梳理了寧波市組建人大代表專業小組的探索實踐的歷程，總結了成功的成績，發現存在的不足，并對進一步發揮人大代表專業小組的作用進行思考，在此基礎上提出相關對策建議：夯實制度保障，強化規范性和可操作性；突出履職重點，提升專業性和實效性；完善工作機制，優化服務和保障，以進一步提升人大代表專業小組的履職能力水平。

【關鍵詞】人大代表;專業小組;探索實踐;寧波

代表工作是人大工作的基礎。如何充分發揮人大代表主體作用，提高地方人大依法履職水平，是各地人大一直在積極探索的課題。從2017年開始，寧波市人大常委會在學習借鑒外地經驗的基礎上，探索組建代表專業小組，為更好地發揮代表專業優勢、提升履職實效開辟了新的途徑。2018年4月，《寧波市人大代表專業小組暫行工作辦法》經市十五屆人大常委會第十六次主任會議通過后正式印發，標志著建立人大代表專業小組工作在寧波市人大常委會正式全面推開。這對于推進寧波人大工作、更好發揮代表主體作用具有十分重要的意義。

一、人大代表專業小組的發展歷程

代表小組活動是人大代表在閉會期間的基本組織形式和執行代表職務的有效載體，是法律規定的代表履職的基本形式。上世紀80年代初，以常委會組成人員為主體的視察活動逐漸向普通代表延伸，人大代表在閉會期間的活動從1986年開始進入了一般化、經常化和連續化的發展階段。經過30多年的努力，全國各地創造了許多有利于人大代表經常性發揮作用的活動形式。其中將人大代表按照選舉單位和區域進行劃分，組建代表中心組或代表小組開展集體活動，是各地人大代表在閉會期間執行職務的主要形式。長期以來，寧波也主要采用這種方式組織開展代表活動。按照選區劃分組建人大代表小組的這種模式，把同一地域、不同類型的代表組織在一起，在廣泛性上具有了代表性。但這種形式在活動的專業性和深入性方面存在明顯不足。主要表現為：一、在圍繞某一監督議題開展調研或審議過程中，需要更多的專業性代表，能夠提出針對性強的意見建議，實際工作中代表中心組或小組里往往只有個別代表“專業對口”，難以形成普遍共識；二、在提出議案或批評意見、建議過程中，需要“志同道合”的代表集思廣益，但由于中心組或小組里缺少一定數量的具有相關專業知識的代表，結果往往是不了解、不懂行的代表礙于情面進行附議，最后議案、建議是否可行，怎么答復和辦理，只能由某一個“懂專業”的代表說了算；三、代表中心組或小組日常活動主要以下一級人大常委會為主體組織開展，與本級人大常委會工作聯系反而疏松，代表聯系交流受制于地域，聯系互動渠道比較單一，等等。為了打破按區域模式劃分代表小組所帶來的局限，2003年，深圳市人大開全國之先河，探索組建代表專業小組并組織開展代表活動。當年5月，深圳市三屆人大常委會第四十九次主任會議通過了關于《組建代表專業小組開展代表專業小組活動的意見》，明確規定“市人大各專委、工委應廣泛征詢代表意見，盡量邀請絕大多數與本委業務相關的代表加入代表專業小組，代表專業小組一般由10位以上代表組成。”2003年底，包括科技、衛生、司法監督、法規、計劃審查、預算審查、經濟、建設環保、教育、文化體育和外事僑務等11個專業小組陸續組建成立。近年來，根據實際工作需要，深圳市人大從專業角度對代表小組作進一步深化、細分，目前共組建成立23個代表專業小組。此舉大大增強了代表活動的針對性，提高了人大行權履職實效。同時，由于執行職務與專業“對口”，代表的專業優勢進一步體現，履職質量更高，代表履職的積極性和主動性更強。十多年來，成立代表專業小組這一做法紛紛被全國各地人大借鑒采用，廣東、上海、江蘇、安徽、湖南、陜西、山西等地各級人大先后組建代表專業小組并組織開展代表活動，實踐證明效果十分顯著：一是進一步調動了代表履職積極性；二是進一步促進了代表聯系互動；三是進一步增強了人大工作實效，使得常委會作出的決議決定更加科學民主，各項工作和活動更加富有活力和成效。

二、寧波市組建人大代表專業小組的探索實踐

2017年6月，寧波市十五屆人大常委會在“學先進、樹標桿、找差距、補短板”考察調研過程中，學習借鑒上海、深圳、廣州等地工作經驗，決定將組建代表專業小組確定為市人大常委會的一項重要創新工作舉措。整個過程包括三個階段。

（一）開展探索試點寧波市人大常委會指定教科文衛委員會先行試點組建。2017年8月，教科文衛委員會根據《代表法》等法律法規，結合人大代表工作實際，制定了《寧波市人大代表教育科技文化衛生專業小組工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），對代表專業小組組建原則、人員構成、工作職責、履職形式等內容都作了明確規定，回答了代表專業小組是什么、做什么、怎么做等問題。同年10月，按照專業對口原則，委員會從480多名市人大代表中進行初步篩選，形成專業代表庫，再根據履職實績、不交叉兼職、本人自愿等三個原則進行集中篩選，在廣泛征求意見建議后最終確定60名人大代表組成教育、科技、文化、衛生四個專業小組。每組由15名代表組成，并由組員推薦產生組長、副組長、聯絡員各1名。同年11月，市人大常委會辦公廳下發紅頭文件，正式公布四個代表專業小組人員名單，并召開代表專業小組成立大會，宣布市人大教育科技文化衛生四個代表專業小組正式組建成立。根據《工作辦法》規定，四個代表專業小組依托市人大教科文衛委員會開展活動，圍繞全市發展大局和中心工作，圍繞市人大常委會和教科文衛委員會重點工作，圍繞人民群眾關注的熱點、難點問題依法開展活動。一是參與地方立法工作。對涉及教科文衛領域的立法項目開展調研、論證，提出立法意見和建議。二是參與監督檢查工作。參加教科文衛委員會組織的執法檢查、專題調研、專項視察等監督工作，發揮專業優勢，提出工作意見和建議。三是參與代表建議督辦工作。參與督辦教科文衛領域的代表重點建議辦理工作。四是圍繞教科文衛領域有關工作自行組織開展活動，如開展專題調研、召開座談會或專題研討會等。《工作辦法》對于專業小組的主要工作任務也有一個具體量化目標，即各個小組每年要完成“四個一”的規定動作：至少召開一次全體會議、開展一次調研或者視察活動、提交一篇書面調研或視察報告、提出一件代表建議件。這些工作的記錄將作為代表履職情況的一部分，年底報送給市人大常委會代表人事選舉工委，成為評價代表履職情況和開展評優活動的重要依據。

（二）加強頂層設計2018年初，在教科文衛委試點的基礎上，市人大常委會委托代表人事選舉工委起草了《寧波市人大代表專業小組工作暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）草案，在廣泛征求各方意見建議后，提交市人大常委會第十六次主任會議研究通過。《暫行辦法》重點明確四方面內容。1.代表專業小組的性質。明確代表專業小組是按照尊重代表意愿的原則，組織部分行業相同、專業相近或有參與意向的代表，集中開展閉會期間代表活動。2.設置和組建形式。規定每個專門委員會應組建1個以上代表專業小組，每個代表專業小組成員人數一般不超過15名。每個代表原則上只參加一個專業小組，在本屆代表任期內相對固定。組長、副組長可以由各專委會負責人兼任，也可在政治素質好、把握全局和組織能力強、熱心履職的專業小組成員中產生。聯絡員在市人大常委會各工委工作人員或專業小組成員中產生。3.活動內容和形式。明確代表專業小組在市人大各專委會的指導下，圍繞市人大常委會和專委會重點工作、全市中心工作以及社會熱點、難點問題依法開展活動。具體形式包括參與地方立法、監督檢查、代表建議督辦等工作，以及其他依法可以開展的活動。同時，在各工委的指導下，對當年的民生實事項目實施情況開展監督。4.履職服務與保障。規定代表專業小組要有專門記錄，包括活動時間、參加人員、活動內容、活動成果等內容，年終報相關工委和代表工委，作為評價代表履職情況和開展評優活動的依據。各工委應指導代表專業小組制定年度工作計劃，審核把關調研報告和年度總結，定期向代表專業小組通報常委會、專委會和“一府兩院”及其有關部門的工作情況。代表專業小組活動經費由市人大常委會辦公廳列入年度經費預算。（三）全面推廣實施2018年4月，寧波市人大常委會辦公廳正式印發《寧波市人大代表專業小組暫行工作辦法》，并要求各工作機構按照相關規定抓好組織實施工作。截至目前，市人大各專委會共組建代表專業小組13個，參與代表180余人。而先期由教科文衛委員組建的教育、科技、文化、衛生四個專業小組自成立以來，已先后圍繞學前教育、科技爭投、食品安全、中醫藥發展等人大監督議題組織開展視察、調研、座談等小組活動共計20余次，提出工作意見建議230余條，“專業”作用初步顯現。尤其是在市十五屆人大三次會議召開前，教科文衛委員會加強對四個代表專業小組集體及個人建議的集中策劃，組織各專業小組開展為期兩個月的專題調研，并召開小組會議對擬提交的議案建議進行分析研究，為提出大會議案建議做好基礎性工作。會議期間，四個代表專業小組的成員個人或聯名提交批評意見建議共86件。由于調研深入，準備充分，既發揮專業優勢又凝聚集體智慧，代表建議的針對性和可操作性進一步增強，建議質量進一步提高。如衛生專業小組按照工作領域細化為中醫藥、醫保、醫養結合等數個調研小分隊，特別是對群眾反映比較強烈的調整醫院醫保外配藥品費用、計劃生育手術費納入醫保統籌等問題，反復調研、多次上門與市衛計委協調磋商。在會議期間共提交《關于加大財政投入推動我市中醫藥事業振興發展的建議》等代表專業小組聯名集體建議10余件。

三、進一步發揮代表專業小組作用的若干思考

當前，按照《寧波市人大代表專業小組暫行工作辦法》的相關規定和要求，寧波的人大代表專業小組組建工作已基本完成。代表專業小組組建后，如何充分發揮其組織優勢和專業特長，進一步提高履職效能，還需要接受實踐的檢驗。筆者結合前期教育、科技、文化、衛生專業小組開展的履職實踐和工作體會，就如何進一步發揮代表專業小組作用作一些粗淺的思考和探討。

（一）夯實制度保障，強化規范性和可操作性目前出臺的《寧波市人大代表專業小組暫行工作辦法》對代表專業小組的性質、設置和組建、活動內容和形式、履職服務與保障等方面都作出了明確規定，對代表專業小組的組建和履職發揮了重要的指導作用。隨著代表專業小組活動的深入開展和履職形式的不斷豐富，制定出臺更加規范的工作制度和操作辦法勢在必行。筆者認為，為保證代表專業小組的有效履職，需要進一步推進該項工作的規范化建設。要及時對專業小組履職實踐進行系統梳理和總結，并在廣泛征求各方意見基礎上，研究制定《寧波市人大代表專業小組工作辦法》，對代表專業小組設置和組建、活動內容和形式、業務學習和培訓、履職服務與保障等方面作出更為明確具體的統一規定，進一步增強代表專業小組組織形式、履職載體、工作程序的規范性和可操作性。同時，也為代表專業小組在全市范圍內廣泛推行做好基礎性工作。

（二）突出履職重點，提升專業性和實效性組建代表專業小組的最終目的是要發揮人大代表職業資源和專業優勢，為人大及其常委會行權履職服務。各級人大要結合工作實際，進一步深化、細化專業小組履職途徑和載體，充分發揮好代表專業小組自身特點和優勢，激發代表履職活力，推動專業小組更加高效履職。1.圍繞人代會議程組織開展活動。參加人代會的代表一般是以地域劃分的代表團形式參會。但大會期間通過開展一些代表專業小組活動，可以讓大會召開更富有成效。比如，可以根據大會議程和“一府兩院”有關專項工作有針對性地組織專業小組開展會前視察和檢查，為大會審議各項報告和提出議案、建議做準備。大會期間，可以在按代表團審議“一府兩院”工作報告的基礎上，組織代表專業小組分別圍繞對應的相關專題內容進行有針對性的審議，提高大會審議質量。此外，在會前視察和專題審議的基礎上，代表專業小組可以以集體名義提出相關專業領域的具有較強針對性的議案和建議，提升整個代表議案、建議質量。2.圍繞常委會議題組織開展活動。代表專業小組結合人大常委會議題開展視察、調研，可以隨人大工作機構一起開展，也可以有所側重，對某一專項內容自行組織重點視察調研。代表專業小組形成的調研報告和建議意見，可以吸納到工作機構的調研報告當中，也可以作為參閱資料，和工作機構的調研報告一起提交人大常委會審議。作為工作機構視察調研的有益補充，專業小組的調研成果將使人大常委會的審議和作出的決議決定更加民主化、科學化。此外，根據《寧波市人大常委會專題詢問實施辦法》的有關規定，可以發揮專業小組作用，在針對某項專題進行調研的基礎上，以專業小組聯名的形式向常委會提出專題詢問議題。在常委會組織專題詢問過程中，專業小組成員可應邀參與詢問。3.圍繞社會熱點難點組織開展活動。代表專業小組同樣需要密切聯系選民。按照人大常委會關于代表加強和選民聯系的規定，可以組織代表專業小組以集體活動的方式，定期深入代表之家、代表聯絡站，或網上聯絡站，帶著小組關注的議題，廣泛聯系群眾和選民，征求群眾建議意見。通過密切聯系群眾，使專業小組的調研更加深入、工作更有成效，提出的意見建議更有針對性。

（三）完善工作機制，優化服務和保障代表專業小組開展活動，依托的主體是地方人大及其常委會。專業小組履職效果如何，一方面，離不開代表自身的履職熱情和自覺；另一方面，取決于地方人大及其工作機構對專業小組的指導、服務和保障。人大常委會各工作機構要按照相關工作要求，進一步做好專業小組的服務保障工作，為專業小組履職提供必要條件。1.加強綜合協調與指導。年初，各工作機構要結合常委會工作要點，擬定工作計劃，對專業小組活動提出指導性意見。對專業小組在履職過程中提出的意見和建議，各工作機構要及時整理反饋；對重大的、帶有全局性的代表建議，要及時交政府及有關部門辦理，常委會要督促政府反饋并報告辦理結果。專業小組開展活動的內容及地點確定后，活動可能涉及到赴相關行政主管部門聽取工作情況，深入相關單位、企業、社區開展調查研究等情況，各工作機構要負責聯系和協調，為專業小組依法履職提供必要的便利條件。代表聯絡機構要制定出臺專業小組活動考評辦法，建立完善活動登記、效果評估、宣傳公示、激勵表彰、監督制約等工作機制，實行專項考核考評，激發專業小組履職熱情和創先爭優意識。2.完善建議收集與辦理。隨著代表專業小組的組建和履職，結合工作實踐，以小組為單位提出建議、批評、意見的情況必將逐步增多。建議進一步創新工作機制，設立專業小組建議收集辦理辦法，以專業小組名義提出的議案建議，由專業小組組長簽名后直接提交大會秘書處相關工作組或相關工作機構。代表建議辦理情況反饋對象也以專業小組為單位，進一步激發專業小組履職作用發揮。3.優化履職服務與保障。為了使代表更好地履行職責，地方人大常委會要把專業小組活動提升到與代表中心組（小組）活動同等重要的地位，為專業小組履職提供必要的支持和服務保障，包括時間保障、司法保障和物質保障。如專業小組開展相關視察調研活動時，地方人大常委會要為專業小組的交通出行、誤工補貼等方面提供必要的支持，并完善相關工作制度，建立長效機制，為專業小組集體履職提供必要條件和服務保障。要針對專業小組開展突出行業背景和專業特點的業務學習和培訓，以進一步提升專業小組履職能力水平。

作者：楊忠劍 單位：寧波市人大常委會教科文衛工委辦公室主任