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摘要：法治是社會轉型發展的一大進步和必然趨勢，依法治教也是教育事業長足發展的重要保障。教師管理的法治化是依法治教的重要組成部分。然而，由于教育活動的復雜性和教師職業特性的內部限度與教師群體中多方利益沖突、法治素養薄弱等外部限度的復雜交錯，中小學教師隊伍管理依然存在人治化“一言堂”、德治化“放羊”的特點，違背了依法治教的精神和原則，既不利于教師職業的發展，也不利于教育質量的提高。突破中小學教師管理法治化限度的出路在于構建制度自覺導向的管理模式、堅持公正性的管理原則和采取靈活性的管理策略與方法。

關鍵詞：依法治教；法治化；中小學教師管理；坐班制

2016年教育部頒布了《依法治教實施綱要（2016—2020年）》（以下簡稱《依法治教實施綱要》），明確指出“教育領域是全面依法治國系統工程的重要組成部分”。依法治教對于建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標具有重要意義；依法治教又為2020年基本實現教育現代化的目標提供保障。教師管理作為教育治理體系中的重要組成部分，其法治化是必然趨勢。然而，以當前中小學坐班制這一制度的實施狀況來分析，教師管理還存在諸多問題，與法治化相差甚遠。那么，如何在依法治教的背景下充分發揮法治在教師隊伍管理中的規范作用及其對教師隊伍建設的促進作用呢？本文旨在厘清教師隊伍管理法治化推進的限度所在，并思考其突破之策。

一、教師管理法治化：實然之境與應然之需

近年來，關于學校教育管理法治化的爭論不斷，尤其是對教師隊伍的管理問題，管理者與基層教師之間有較大分歧。對依法治教抑或以德治教認識不一的一個重要原因在于教育管理者所秉承的教育觀不同，人本主義者認為“教育是一門藝術，教師是一個具有高度自尊心和自覺性的群體”，教師行為無須外部條條框框的制約；人力資本論者視教育為經濟投資活動，認為只有將教師行為規范化和程序化，才能保障教育勞動的有效進行，實現教育活動的效率。實踐證明，兩種觀點都有偏頗，經濟活動或是藝術活動都不能概括教育的本質，因此，教師管理中純粹的外部制約或是全憑感化和內部的自覺，都是不現實的。而不論持何種教育觀，不可否認的是，法治化管理因其依據的權威性、客觀性和穩定性以及程序的公正性、民主性，成為教育現代化發展的制度保障。本文以坐班制為例，通過分析其實施情況，探討教師管理法治化的現狀及其重要意義。

（一）實然之境

1．聚焦觀察：人治化“一言堂”與德治誤解化“放羊”并存一直以來，我國中小學主要實施校長治校和以德治教，教師管理也主要依靠德育說服和校領導班子管理的方式。通過對多位在校教師和校長的深度訪談，我們可以了解坐班制這一管理制度的實施現狀，從中窺見中小學教師管理的實然之境。L教師（Y縣公辦高中）：“年級主任定的坐班，之前周六下午休息，現在天天都要坐班，職工大會照常開，都是形式，校長最欣賞這種嚴格的管理了。請假半天要口頭說明，請假一天要書面申請，兩天以上要校長簽字。每半天坐班拍照簽到兩次，苦不堪言啊！一天不到就扣100元，我已經不記得上次休息一整天是什么時候了。”“全縣高中老師都坐班的，領導們都強調吃苦和奉獻精神（苦笑）。不過，我們學校就我在的年級最嚴，從早上8：00到11：30，下午3：00到5：00，必須在學校。辦公室又沒有空調，熱死人，大家都沒心思搞研討、搞備課了，老師們都很抵觸。”X教師（S縣D鄉初級中學）：“我們學校星期一到星期五坐班，老師們都比較自覺，校長和領導們都帶頭做，也沒法抱怨。坐班還是能起到一定作用的，學生有事能及時處理，還能互相交流學習，方便學校管理，也有利于師風師德建設。但也有些老師坐在學校不干事，竟在聊天、看劇，白白浪費坐班時間，還干擾別人學習。”L校長（H縣職業中學）：“唉，老師不好管，我們學校只提倡坐班，不做硬性要求，一方面，老師確實也辛苦，要看管早晚自習，還要監操、查寢，大部分老師教學還是比較自覺的；另一方面，老師有自己的家庭，學生也有很多突發情況，不好統一坐班。但是有一些老師上課遲到和早退，平時不備課，檢查時就應付了事，開會也不到場，更別說研討交流和提高教學水平了。我們只能在例會時口頭上批評和教育，臉皮厚的人你就是拿他（她）沒辦法，關鍵還是老師自己要自覺啊！”以上三個為典型案例，綜合其他訪談結果，筆者發現就坐班制這一管理制度的實施，普遍存在兩類極端情況：縣級高中管理最為嚴格，多由校長或校領導班子決定，硬性坐班，程序嚴格，教職工大會形式化，教師缺少發言權，呈現被動狀態，筆者將之稱為典型的“一言堂”式教師管理；另一類即“放羊”式教師管理，不坐班或是軟性坐班，在職業學校較為明顯，管理松散，多用師德感化的方式，把對教師的管理寄希望于教師的自覺。

2．法律觀照：《中華人民共和國教師法》與《依法治教實施綱要》無論是“一言堂”式教師管理還是“放羊”式教師管理，都違背了《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）和《依法治教實施綱要》的相關法律條例和法律精神、原則。《教師法》總則規定了學校單位“自主進行教師管理工作”；第七條第五點規定了教師享有“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理”的權利；第八條第六點規定了教師應當履行“貫徹國家的教育方針，遵守規章制度，執行學校的教學計劃，履行教師聘約，完成教育教學工作任務”，“不斷提高思想政治覺悟和教育教學業務水平”的義務。首先，“自主”一詞為學校進行教師隊伍管理的權力規約留白，實施條例的不完善是學校滋生極端管理弊端的重要原因。其次，管理人員法治意識和法治精神薄弱，效率至上和目的導向的管理思維忽略了教師的主體能動性和民主權利，引發“一言堂”式管理模式；而不聞不問和放任自流則未能履行自身管理的權利和責任，也無視了教師的義務，導致“放羊”式管理模式的產生。最后，教師自身法治意識淡薄，未能履行好自身的義務，也未能使用法律武器維護自身權益，使教職工大會流于形式。《依法治教實施綱要》中規定：依法治教遵循“人民為主體、人人平等、德治與法治相結合”的基本原則；學校規章制度制定遵循“公開、公正、民主、科學”的原則；建立教師權益的保護機制，“鼓勵依托教職工代表大會……健全完善學校的教師申訴制度，設立師生權益保護、爭議調解委員會、仲裁委員會等機構”。從各個學校坐班制的實施過程來看，坐班制度的制定缺乏教師參與，違背了公正、民主的原則；從教師權益的保護機制的運行來看，學校未能切實保障教職工大會的運行成效，使之流于形式；而坐班制實施中“一言堂”和“放羊”兩種極端模式的廣泛存在，未將道德感化與制度約束相結合，違背了依法治教中“德治與法治相結合”的基本原則。

（二）應然之需

我國2018年憲法修正案將序言中的“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，被視為我國法治建設的新發展。從法制到法治的轉變，反映出我國治國理念和方略的演進。盡管爭議尚存，但經過改革開放的社會治理實踐和理論探索，至今，學術界普遍認同：相較于“法制”偏重于靜態的法律與制度而言，“法治”實際上是一個更為復雜的理念，體現為動態的依法治國過程，其核心內涵包括行為的標準能約束所有人、規則應公開頒行、規則在實施時應與其含義保持一致、規則不能無法遵守等內容。［1］由此，我們可以領略到“法治”中所包含的與“人治”相對立的人類理性的精神引導，以及對民主社會的價值選擇和理想追求。法治化是傳統社會向現代社會轉型的重要一環，因此，中國社會的轉型與發展離不開法治的規范與保障，同樣教育領域的現代化和可持續發展也需要法治的護航。依法治教背景下，教師隊伍管理的法治化是提高教育質量的關鍵，教師作為教育系統中的核心要素之一，教師隊伍的質量直接影響教育的質量和教育的效果，主要表現在教育系統生態、教育教學實踐和改革中。第一，教育生態的和諧依賴教師共同體的和諧。教育系統中，師師之間、師生之間、教師與社會之間的矛盾是時常發生的，眾多復雜的利益關系僅靠教師自覺或道德治理難以有效協調，案例中坐班制的強制實行，由于缺乏法治參與，導致教師與教師管理層產生矛盾沖突，致使教育生態惡化；第二，教育教學的實踐和改革依賴教師教學水平的不斷提高。教學是教育系統中的核心活動，其有效開展的基礎在于教師隊伍的教學技能和專業素養提升，而教師職后的在職教育和自我終身學習是其教學水平得以不斷提高的重要途徑，案例中坐班制的合法性即關注到了學校主體對于教師提高教學水平的責任和權利，以及教師主體自身負有提高教學業務水平的責任和義務，但由于法治缺位，未能發揮其提高教師教學水平的實質性作用。因此，為提高教育質量，學校亟待推進教師管理的法治化，既關法客觀制度的強制約束，同時保障法治程序的公正實施。從教師角度來看，教師管理法治化也是必然趨勢，主要在于保障教師權益的實現與規范教師義務的履行。一方面，教師權益的維護需要法制保障，不坐班就扣工資，嚴重侵犯了教師的財產權，而教職工大會的形式化也是教師民主權利未得到保障的體現，因此，教師個人基本權利及依法治教中享有的參與管理權亟須法制的完善來保障，從而推進學校關于教師管理的決策走向民主和科學；另一方面，教師義務和職責的履行需要法制規范，在功利主義和個人主義盛行的時代背景下，教師群體向學生推銷產品和欺凌學生等師德問題屢屢發生，職業倦怠和濫竽充數等現象也屢見不鮮，針對此類問題，唯有權威和強制的法制約束才能優化，才能不斷規范和提高教師自身師德、教學技能和專業素養。由此，教師管理是否法治化，不應該僅僅是職業屬性之爭的問題，也不應該僅僅是教育管理者的個人管理偏好和立場的問題。教師管理法治化是教育改革和發展的現實需要，是時代賦予教育管理者和教師的教育使命和社會責任。

二、教師管理法治化的限度：內外交錯的困境

法治社會背景下，依法治教和依法治校的需求如此之迫切，為何教師管理的法治化水平依舊難以有突破，究竟是什么限制了教師隊伍管理的法治化？

（一）教師管理法治化的內部限度教育活動的復雜性和教師職業的特性是影響教師管理法治化的內部限度。首先，教育觀的巨大差異決定了教師職業定位和教師隊伍管理的多元化。教育是一種什么樣的活動，歷來有不同觀點，這對教師教學方式和教師管理模式產生導向作用。“教育是一種藝術”，此種觀點認為學校教育不可能通過某種規范、某個制度，在流水線上去完成，它的價值實現需要教師的能動性和創造性，正如蘇霍姆林斯基所說的：“教育，如果沒有美，沒有藝術，那是不可思議的。”因此，教師的管理不能精細化、制度化和程序化。“教育是一種政治活動”，這種觀點則將教育看作是政治統治的工具和手段，教育目的服從國家治理的目的和法律的要求，教師即國家法律和意志的搬運工，教師管理是自上而下的過程，不需要其自主性的存在。其次，教師職業的公共性和自主性并存，決定了教師管理不能完全依靠硬性制度進行。教師職業的公共性是指教師作為履行國家公共教育職能的人員所享有的權利屬于公務人員所享有的權利性質，同時為了維護國家公共利益，教師也必須承擔特殊職責，涉及積極執行職務、服從命令、嚴守秘密、遵守職業道德和不得罷課等義務，對此，在法律和制度上對教師職業做出具體規范才能保障其公共性。教師職業的自主性則是教師作為技術人員所呈現的特性，教師基于其專業知識與能力，應享有教學內容、方法及輔助教材的選擇權，以及對學生的教學評價權、懲戒權、指導權，同時為不斷提升自身專業技能，可享有繼續教育權利。［2］教育事業的健康和可持續發展離不開教師公共性職能的發揮，同時必須建立在教師的專業自主性上才有意義。最后，教師群體的高尚職業道德和人格心理特質也存在較廣泛的社會基礎。相較于其他職業道德，教師職業道德更具全面性、先進性和廣泛性，對從業人員來講有更高的要求。教師群體作為一個特殊的群體，他們學歷高、品德修養高、事業心強、責任感強，富有競爭力，又較為敏感，尤為在乎自身形象以及別人的評論。［3］教師職業的特殊性使教師具有較高的自覺性和敏感性，希望得到理解和尊重，在管理中易接受說理，而討厭被管制和約束。總之，教育活動和教師職業具有價值性、復雜性和生成性的特點，諸多教師發展問題不能或者不能完全運用制度化的方式進行處理，而需要用道德感化和說理教育的方式進行，這成為人本主義者詬病教師管理法治化的理由。

（二）教師管理法治化的外部限度教師群體中多方利益沖突、法治素養的薄弱及教師地位的弱化是影響教師管理法治化的外部因素。教師隊伍管理中，教師與管理層之間、教師之間存在利益矛盾，教師與管理層之間的沖突尤為明顯，阻礙了教師管理法治化的推行。教師群體普遍向往的是自由、自主的教育生活和學校生態，但一方面是由于教育活動的復雜性特征及教師職業的特性，另一方面是較之于投入，教師對自身經濟收益普遍不滿，因此較為抵觸硬性的管理規定；管理層則在效率主義和人文關懷之間權衡，純粹效率之上的“泰勒制”目標管理模式可迅速達到應試的目的，提高學校聲譽，但容易忽視教師的利益和需求，而一味地考慮教師的利益需求，則不利于教育秩序的建立和統一目標的實現。出于各自利益的考慮，制度化管理對基層教師來說是一劑苦藥，而管理層則視其為良藥。未能平衡好各方利益，遵循公平、公正和公開的制度建立原則，實現教師管理民主和科學的決策，是當前教師管理法治化難以獲得實效的重要外部因素。社會轉型背景下，社會法治及依法治教還未形成穩定的社會心理認同和行為模式，在教師管理方面表現為教育管理者和基層教師法治素養薄弱，包括法治意識淡薄和對法治化的誤解與抵觸。法治意識淡薄體現在管理者對教師的越權和棄權行為上，以及基層教師對自身權利維護的茫然和對自身義務的漠視上，滋生“一言堂”和“放羊”等管理弊端；對法治化的誤解與抵觸，則是雙方過于強調制度結果的強制力約束，而忽視了制度建立過程中的民主參與和公開決策等要素，并將法治與德治完全對立起來，管理者只見其利不見其弊，教師只見其弊不見其利。教師社會職能和地位的弱化也是教師管理法治化未取得良好成效的外部因素之一，其消弭了教師的話語權和權威性，使其處于權利的弱勢地位。歷經時代的變遷，中小學教師的職能出現弱化和地位降低的傾向。專業技術人員是近代以來人們對中小學教師職業屬性的普遍認識，師范教育制度、教師資格證制度和教師考試制度使得教師職業具有相對較高的專業性和技術性。但是隨著市場經濟和知識信息化的發展，服務型人員成為中小學教師職業屬性的一大傾向，盡管國家大力倡導提高教師社會地位和幸福感，但事實卻是中小學教師所擁有的經濟資本優勢不復存在，早先由于信息不對稱所形成的文化資本也不斷減少，使得中小學教師失去了形塑自身人格［4］和權威的實踐基礎。

三、限度與突破：走向法治化的教師管理

如前所述，法治化是社會轉型背景下社會治理優化、教育質量提高以及教師隊伍良性發展的迫切需求和必然走向，但是由于內外因素的影響，人們缺乏對教師管理法治化的信心，甚至認為教師隊伍管理不應該建立在法治化的基礎上。的確，教師管理法治化的限度尤其是內部限度使教師管理法治化顯得異常艱難，而教師群體對教師管理法治化誤解、質疑的態度和傾向則使教師管理法治化難上加難。然而法治化存在的影響因素不應該成為排斥教師管理法治化的理由，具有復雜性、生成性的教育活動和藝術性、模糊性的教師職業更應該借助法治化，促使教師在模糊中求精確，求客觀，求發展。

（一）在制度踐行中走向自覺突破教師管理法治化限度的根本路徑在于構建制度自覺導向的教師管理模式，包括師德行為、教學行為和學習行為的自覺。去除管理是管理的最高境界，當下的教師管理亟須法制的健全以促進教師行為的自覺。教師隊伍管理中，道德感化和制度約束是兩種重要的方式：道德感化是一種內化式德治的方式，以“應當怎樣”的道德準則，訴諸輿論褒貶、溝通疏導和教育感化等，尤其注重喚起教師群體的良心和教育責任感，調節教師隊伍的道德行為和教學科研活動；制度約束則是一種外控式法治的方式，依靠強制性的法律制度確認和維護教師群體的權利和義務，甚至以剝奪權利、剝奪自由等嚴厲手段來約束教師的道德和教學行為。無論是何種方式，都需要教師的自覺意識，在傳統道德倫理和社會規范有效的情況下，教師自覺性普遍較高，道德感化極為有效，但是社會轉型背景下的傳統道德倫理和社會規范逐漸失效，教師群體的自覺性也變得脆弱，制度建設對于教師行為自覺的促進作用的重要性便凸顯出來。要適當提高教師管理法治水平，一是通過加強教育管理者和基層教師的法治觀念教育，提高教師法治素養；［5］二是不斷完善《教師法》中對教師具體權利和義務的規范，推進各級各類學校教師管理的具體制度建設，使基層教師群體和學校管理不僅有法可依，而且知法守法，懂得用法，在日常制度踐行中形成行為的自覺。

（二）在民主決策中走向公正教師管理法治化并不意味著去人性和去自由，相反，科學合理的制度將通過保障教師權利、規范教師義務及規范管理行為促進教師管理的人性化和自由水平。“公開、公正、民主、科學”是依法治教中法治精神的凝練，教師管理的法治建設也應當遵循“公開、公正、民主、科學”的原則，通過落實教師參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定的程序要求，確保決策制度科學、程序正當、過程公開和責任明確，如此才能協調好教師、管理者和學校等多方復雜利益，推進科學和民主的教師管理制度決策。公正和科學的管理制度因其具有道德性、合理性和利益均衡性，可最大限度地得到廣泛教師的認同和擁護，同時促進教師管理的有效性。內江市桐梓壩小學的教師管理改革就是一個成功的案例，通過十多次教代會的反復打磨，該校終于順利實施教師績效工資制度，實現獎優罰懶的目標。校長唐霞深有感觸地說道：“采取民主集中制原則，從群眾中來到群眾中去，我們算是真正嘗到了甜頭。”［6］

（三）在彈性化設計中走向靈活教師管理的法治化并不意味著制度的絕對權威和一成不變，學校建立一些教職工考勤制度和工作規則是必要的，但不可太過嚴苛。只有在合情、合理和合法的條件下，學校才能為教師提供一定的自由工作環境，使教師的創造性和積極性得到適宜的發揮。因此，學校管理要尊重教師人格，給教師工作環境和心理空間上一定的自由度。例如，教師坐班、備課與獎懲等管理制度掛鉤，并非不可實行，而是要決策民主、人性化設計、因校制宜和因情境制宜。否則，不僅不利于教師自主性發展，放開手腳工作、提高教學水平和科研能力，還對教師的自尊心和積極性也是極大的挫傷。另外，過度約束的教師管理形式難以培養出開放型的創造性人才。總之，健全的教師管理制度對教師隊伍建設具有積極的促進作用，依法治教背景下，我們應當竭力倡導教師管理法治化。盡管內外影響因素交錯作用，教師管理法治化的道路漫長且走起來艱難，但更為重要的是，我們要懷有法治的精神，以科學、民主、自覺的態度推進教師管理和學校教育法治與德治的融合，突破教師管理法治化的限度，實現教師隊伍和教育事業健康和可持續發展。

作者：段冬梅