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《學習月刊雜志》2014年第十三期

在過去，行政主體一如既往地承擔著立法的大量工作，積累了豐富的立法經驗，可以說，他們成為了行政立法的中堅力量。一部法規的出臺，往往由行政主體直接演繹，相對人的法律感應度較弱，如不是涉及自身的利益，相對人不予理會。時至今日，新的法規規章醞釀出臺，行政主體都會借助大眾傳媒的方式廣而告之，現在法制宣傳人員更是走街串巷，將一些法規、規章制度中所包含的法律精神帶到社區，熱心為群眾講解，接受他們的咨詢，為公眾答疑解惑。可以說，這種舉動贏得了公眾良好的口碑。公眾的法律意識增強了，關心立法動態的公眾自然也逐步增多了。現在社區活躍了一大批為行政立法獻言獻策的公眾群體，他們的意見，大部分被列入行政機關考量的范圍，一部分意見甚至被直接采納。這種良性互動，不僅讓我們的立法更加貼近民心，也培養了公眾的法律覺悟，我們的行政立法也逐漸趨于理性化。因此，公眾立法意識的增強將會為立法動議權的運作奠定權利基礎。

其次，公眾參與機制的配套措施已步入正軌。行政參與是行政民主的出發點和歸宿。它意味著政府的開放性和服務性，行政的非武斷性和協商性，目的和手段的統一性和正當性，相對人的主體性和自尊性。因此，公法學家普遍認為，參與是民主政治的基石和裁量決定之工具理性，協商是民主行政的中心。

目前，我國也已建立起類似西方的聽證會制度。我國《行政處罰法》第五章第三節中就專門規定了聽證程序。聽證程序的實際運用，吸納了公眾的廣泛參與，縮短了行政主體與行政相對人的身份距離，減少了行政機關與公眾間的矛盾摩擦，為搭建兩者的平等對話提供了現實的平臺。除了聽證會，我國為公民參與行政立法還提供了多種渠道，比如在許多城市如北京、上海、江蘇等地區已經建立了向社會公眾公開征集立法項目的制度，也因此收獲了良好的社會效果。向社會公開征集立法項目，是地方立法工作的一次重大改革，這樣的做法能使地方立法符合該地區經濟、社會發展的具體情況和實際需求，同時也能讓權力機關的立法更加貼近公眾的社會生活。此外，諸如行政機關與公眾之間展開的座談會、論證會以及行政機關組織公眾討論、向公眾書面征求立法意見等其他形式也在全國范圍內廣泛展開。

最后，公眾與行政主體間的新型服務與協作關系正在形成。參與是合作的本質內容和必然要求。只有積極參與，才能“確保‘人民的意愿’能不斷地傳遞給領導者”，才會存在與行政間的民主協商。沒有參與只有配合的合作，仍然只是一種消極被動的合作。這樣的合作，不足以體現權利義務的一致性，不足以確保民意的體現和服務的正確，不足以激發相對人的自覺配合精神。

有了公眾的參與，行政主體才能與相對人更好地溝通與協作，可以說，參與是架起行政主體與公眾的橋梁。現代行政要求政府積極實現職能的轉變，由過去的管理型政府過渡為服務型政府，于是，行政法學的人文精神或價值判斷也隨著發生了變化，認為公共利益與個人利益、行政權與公民權是一種一致的關系，行政機關與公民之間的關系是一種服務與合作、信任與溝通的關系，行政行為是一種行政機關在相對人的配合和參與下所作的為公眾提供服務的公共服務行為。

現在，服務與合作的行政思想已深入人心。沒有服務的行政，將會是僵死的、無生機的行政；沒有合作的行政，只能是勉強的、乏味的行政。舊日的行政方式，只會與今天我們所倡導的參與式行政相違背。

作者：陳蕊單位：武漢大學珞珈學院