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一、作為根本法之憲法與行政法的關系

1．在具體法律規范層面，憲法性法律文件《立法法》第78條規定:“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。”可見憲法相對于其他法律法規所具有的優越性。一般地，行政法規、規章中均有規定“依據憲法制定本法”的條款，既體現憲法構建的法秩序的統一性，同時也是相關法律實施獲得合法性和正當性的依據。

2．在行政法內容與實施方面，憲法起著基礎支撐和重要的補充作用。下面以依法行政原則為例進行探討。行政法的基本原則是行政法領域中不同于其他法律部門的、對行政活動具有基礎性和根本性指導作用的原則。基于行政法基本原則爭議頗多，此處只就行政法基本原則中最無爭議、最為根本的依法行政原則進行探討。行政法學界一般認為，依法行政包括法律優先和法律保留兩個子原則。法律優先原則主要指行政機關之行為不得違反法律，其憲法性根基是主權在民原則，行政權之行使，應基于國民之意思，為國民之利益為之，故代表人民之立法機關所制定之法律，自應優越于行政機關所頒布之行政命令。法律保留原則是指未經法律授權行政機關不得為特定行為，起初該原則的適用領域為侵益行政領域，基于對公民權利保障后來擴展到給付行政領域，因而該原則之憲法性基礎主要為基本權利的保障。憲法作為行政法的母法，為行政法構建提供了諸多制度與理論支撐。以上主要從靜態意義上的憲法與行政法關系分析，得出憲法作為根本法對行政法所產生的影響。接下來就憲法對現代意義上的行政法的產生、發展與變遷方面所產生的具體影響進行動態的分析。

二、憲法對行政法影響的具體化考察

縱觀國外行政法發展歷史，可以依據國家權力與公民權利關系行政任務的不同將行政法劃分為三個階段:行政管理法階段、自由法治國下行政控權法階段和社會法治國下福利行政法階段。基于封建專制體制的環境，管理法階段的行政法主要側重于行政組織構建以及以公民服從為特征的行政法律關系。這一階段正式的憲法還未產生，處于孕育之中，因而憲、行關系并不明晰。行政控權法階段是行政法進入現代社會的重要標志，期間憲法的發展對行政法的產生具有重要推動作用。社會法治國下，積極的行政權力介入成為社會發展之必要條件，憲法的變更拓寬了行政活動領域，規范權力行使成為行政法的一大特征。

(一)國外憲法對行政法的影響

首先分別就自由法治國下行政控權法階段和社會法治國下福利行政法階段的變遷，研究憲法對國外近現代行政法的產生和深化所產生的巨大作用。由近現代憲法史可知，憲法作為資產階級革命成果的鞏固武器，在打擊封建專制獨裁等方面起到重要作用。限制政府權力、保障公民權利成為近代憲法的最重要特征。正是在憲政構建的道路上，行政法應運而生。下面就法國的近代行政法和德國的近代行政法的產生進行闡述分析。法國被譽為“行政法母國”，其近代行政法起源于法國大革命時期，拿破侖一世時期建立起現代行政制度。為推翻封建君主專制，轟轟烈烈的法國大革命最終以制憲會議通過《人權宣言》確定革命成果，它提倡人權和法治，維護私有財產。之后，1789年法國憲法吸收《人權宣言》的內容，宣揚法律最高，三權分立、政治自由、經濟自由、公民在法律和行政面前平等資產階級自由主義原則，從而開創了法國近代行政制度。后來，為維護資本主義革命成果，打擊國內反革命的保守勢力，在拿破侖一世時期法國取消了大革命時期的民主制度，建立了以政治集權和經濟自由為主要特征的現代行政體制，并創立了獨樹一幟的行政審判制度。德國從18世紀中期到19世紀中期在憲法學上被稱作“立憲主義前階段”，各侯國頒布憲法實行君主立憲，在行政法上可稱為“警察國家”，特色在于統治權和行政權仍未完全受到憲法之拘束，但受自然法思想之約束卻是不爭的事實。自19世紀中葉，德國進入自由法治國時期，各邦的憲法逐步擴展，受政治自由主義思潮以及權力分立的影響，法治國的第一個內涵———法律保留———已經逐步穩定。雖然德國是行政法發展的后起之秀，但大陸法系的行政法學是標準的德國式，而非法國式的行政法。

由以上分析可知，法國與德國近代意義上的行政法從其理念與制度構建上均發端于特定的憲法制度或原理。立憲活動的開展為近代行政法的孕育和發展提供了堅實的制度基礎。因而，可以認為憲法是行政法起源的前提。近代意義上的憲法與行政法主要受“控權論”基礎的調控。隨著19世紀末20世紀初行政國家的出現，憲法與行政法均面臨著變遷的考驗。國家指導原則的變遷是憲法應對變遷的最主要的變化。自由法治國指導原則逐步向社會法治國原則過渡，受憲法人權觀念的影響，行政法的理念、任務和活動方式發生重大變化。近代以來，自由市場經濟的失靈，接連戰爭導致的社會動蕩，民眾的生存與發展受到嚴重威脅，引發了民眾對國家“守夜人”角色定位的反思。社會的持續發展需要國家適時進行適當的干預，社會法治國原則應運而生，人權觀念修正了消極不干預的“第一代人權”，產生了積極保障的“第二代人權”。例如，1919年之魏瑪憲法規定國家對于公民經濟、社會、文化等方面福利的義務。受社會法治國原則的影響，國家任務從秩序維持發展到為公民提供生存照顧，行政活動領域由單一的干涉行政領域擴展至給付行政領域。學者福斯多夫(E．Forsthoff)曾說過:“德國現行行政法具有雙重性格，即同具新式的服務行政與傳統的干涉行政之性質。”

關于給付行政實施，基于其性質之特殊，行政機關享有較大的選擇自由，其得以公法形態為之，或與人民簽訂行政契約或以事實行為為之。同時還引起了法律保留原則適用范圍的變化，即行政機關行為需要獲取法律授權的范圍。20世紀后期至今，相對于傳統行政法的新行政法出現并不斷發展。憲政、人權、法治理念在整個國民意識中的成長和普及是新行政法形成和發展的觀念基礎。憲法宣示公民是國家主權的擁有者，并通過選舉等一系列制度保障公民的參與權。同時，基本權利及其保障的思想緩和了公民與國家之間的僵硬關系。合作行政理念強調對行政過程以及行政相對人的關注，并強調運用協商、契約等方式來克服傳統行政活動的流弊。合作的實質便是基于契約的精神進行行政治理，更好地實現行政治理與相對人的互動，從而提高相對人的主體地位。此外，憲法不僅僅是單一的條文規范，在具體條文背后承載著正義價值規范指引，對于引導社會發展具有重要作用。與憲法實踐以及理論發展相比，行政法的發展相對滯后，規范層面囿于體系龐雜統一難度較高，價值層面行政權力的控制與規范困難重重。因而，憲法作為價值指引法對于違背憲法原則的行政法實踐及理論具有重要的修正作用，如行政法中特別權力關系的變遷。特別權力關系概念創始于德國，起初主要運用于解釋國家公務人員相對于主管當局的法律地位。之后經由德國行政法學鼻祖奧托•邁耶創建系統的行政法學使其具有完整的概念和內涵，并在德國風行八十年之久才遭實務界拋棄。特別權力關系具有三個特征:義務的不確定性、無“法律保留”原則的適用和法律救濟途徑之缺乏。為了行政目的的達成，特別權力關系下的相對人完全被當作客體，聽從不特定行政命令之指揮，權利受侵害的情形時常發生，救濟途徑的缺乏讓相對人陷于相當不利的處境。二戰之后，該理論的合法性(合憲性)及妥當性面臨挑戰。依據人只能為目的而不得為手段的主體性哲學根基，憲法中對基本權利保護提升到新的高度。基于對特別權力關系理論的批評，理論界先后發展出基礎關系和管理關系理論以及重要性理論。兩種理論均是從對相對人基本權利的保障出發修正特別權力關系理論，主要體現在三個方面:特別權力關系范圍縮小;涉及基本權利限制者，亦應有法律依據;許可提起行政爭訟。

(二)中國憲法對行政法的影響

反觀中國行政法理念的發展，表現出與國外行政法變遷相同的發展趨勢。我國從20世紀80年代起出現了三個主要的行政法學流派，分別是管理論、控權論和平衡論。管理論產生于計劃經濟流行時期，行政機關與相對人是管理與被管理、主體與客體的關系。維護秩序、提高效率的行政目的是行政法的核心。由此可見，產生于特定歷史背景的管理論是缺乏現代民主法治精神的產物，憲法作為權利保障根本法并未得到實施和發展。控權論的主張主要受英美憲政體制的影響，保障公民權利和限制政府權力是憲法與行政法作為公法的共通之處。然而社會轉型期需要國家適度干預以維持社會穩定發展，同時也需要對權力進行限制和規范，中國憲法屬于社會主義憲法，具有人民民主的特征，同時賦予國家以諸多社會責任。因而平衡論主張現代行政法正是通過制約機制與激勵機制的協調運作，形成最佳的資源配置格局，實現現代行政法的價值目標。

三、結語

綜觀以上行政法變遷與發展史可知，憲法在推動行政法產生、變更與修正方面具有重要的作用。此外，憲法能夠發生以上作用的前提性保障是憲法具有作為根本法的權威性，對國家與社會生活具有最高的拘束力，這里涉及到憲政基礎以及憲法實施的相關問題。應當充分發揮憲法及其理論在行政法中的指導作用。因而，對于我國行政法治而言，依憲治國是行政法制建設與完善的重要前提。最后，憲法與行政法之間并非單一影響關系，而是雙方在理論實踐等方面互動的動態關系，對憲法與行政法關系的把握應當放置于法制實踐中。一方面，憲法作為根本法指引著行政法理論與實踐，另一方面行政法理論的發展和實踐的開展也為憲法、憲政、法治等提供內容和動力。

本文作者：吳榮榮單位：中國政法大學法學院