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【摘要】

根據(jù)北京市2013年行政事業(yè)單位內(nèi)部控制試點(diǎn)工作成果及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，平谷區(qū)從2014年開(kāi)始著力推動(dòng)實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范。文章針對(duì)平谷區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范貫徹實(shí)施情況進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，分析存在的問(wèn)題及工作難點(diǎn)，提出開(kāi)發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)軟件系統(tǒng)的基本構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】

行政事業(yè)；內(nèi)控評(píng)價(jià)；現(xiàn)狀分析；軟件系統(tǒng)

為推動(dòng)區(qū)域行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)工作，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，按照財(cái)政部關(guān)于從2014年1月1日起在行政事業(yè)單位全面推動(dòng)實(shí)施內(nèi)控工作的總體要求，根據(jù)北京市試點(diǎn)工作成果及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，平谷區(qū)于2014年起著力推動(dòng)貫徹落實(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范。

一、平谷區(qū)行政事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

為了掌握平谷區(qū)行政事業(yè)單位的內(nèi)控現(xiàn)狀，2015年1月，筆者向100家一級(jí)預(yù)算管理行政事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放了調(diào)查問(wèn)卷，剔除內(nèi)容填寫(xiě)不全或有明顯錯(cuò)誤的問(wèn)卷，共回收有效問(wèn)卷91份。

（一）調(diào)查問(wèn)卷描述性統(tǒng)計(jì)1.內(nèi)控管理會(huì)計(jì)人員素質(zhì)情況財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的職業(yè)資格和專業(yè)技術(shù)水平是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的重要保障因素。調(diào)查結(jié)果顯示，在540名會(huì)計(jì)人員中，505名持有從業(yè)資格證書(shū)，占比為94%；35名會(huì)計(jì)人員無(wú)證上崗，占6%。其中：具有初級(jí)職稱的39人，占7%；具有中級(jí)職稱的25人，占5%；無(wú)1人具有高級(jí)職稱。2.內(nèi)控部門(mén)設(shè)置情況52家單位單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控部門(mén)或明確內(nèi)控牽頭部門(mén)，占比為57%；39家單位未單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控部門(mén)或明確內(nèi)控牽頭部門(mén)，占43%。3.內(nèi)控監(jiān)督檢查責(zé)任落實(shí)情況50個(gè)單位設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)職能，不滿足的有41個(gè)單位，占比分別為55%和45%。4.內(nèi)控建設(shè)和自評(píng)一把手責(zé)任落實(shí)情況79家單位的負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)部建設(shè)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，占比為87%；12家單位負(fù)責(zé)人沒(méi)有擔(dān)任內(nèi)部建設(shè)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，占13%。5.職責(zé)分工和內(nèi)部牽制情況60家單位認(rèn)為嚴(yán)格分離了不相容的崗位，占到66%。有24家單位認(rèn)為只實(shí)現(xiàn)部分分離，還有7家單位認(rèn)為沒(méi)有實(shí)現(xiàn)不相容崗位的分離。6.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估落實(shí)情況58家單位在近三年內(nèi)對(duì)主要業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行逐一風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，占比為64%；33家單位沒(méi)有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，占36%。7.信息安全防范建設(shè)情況79家單位認(rèn)為建立了健全的信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度，占比為87%；12家單位缺乏信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度，占13%。8.預(yù)算考核的落實(shí)情況64家單位將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和效率納入各部門(mén)和個(gè)人的考核和獎(jiǎng)懲范圍，占比為70%；沒(méi)有納入的單位有27家，占30%。9.內(nèi)控核心業(yè)務(wù)歸口管理情況行政事業(yè)單位內(nèi)控核心業(yè)務(wù)為預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同六大類(lèi)。被調(diào)查單位實(shí)現(xiàn)歸口管理最好的業(yè)務(wù)為預(yù)算，達(dá)到84家，占全部被調(diào)查單位的92%；其次是資產(chǎn)、收支和采購(gòu)業(yè)務(wù)，分別達(dá)到了82、75和74家，均超過(guò)被調(diào)查單位的80%；合同實(shí)現(xiàn)歸口管理程度較低，只有62家，占比為70%；歸口管理最差的是建設(shè)項(xiàng)目，只有46家被調(diào)查單位實(shí)現(xiàn)了歸口管理，這表明近半數(shù)的單位沒(méi)有實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目歸口管理。10.各單位內(nèi)控建設(shè)進(jìn)展情況截至2015年10月底，被調(diào)查的91家單位都在進(jìn)行內(nèi)控制度梳理和完善，但各單位進(jìn)度不同，其中：有26%的單位已開(kāi)始監(jiān)督運(yùn)行，21%的單位正在修改完善內(nèi)控手冊(cè)，24%的單位正在制訂手冊(cè)。另有29%的被調(diào)查單位尚處于內(nèi)控規(guī)范的前期階段，在風(fēng)險(xiǎn)防范策略應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)的有8家單位，在流程梳理環(huán)節(jié)的有7家單位，在風(fēng)險(xiǎn)查找環(huán)節(jié)的有6家單位，仍有5家單位處在最初的組織建設(shè)和動(dòng)員培訓(xùn)階段。11.內(nèi)控自我評(píng)價(jià)落實(shí)情況36家單位對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行自我評(píng)價(jià)并形成自我評(píng)價(jià)報(bào)告；54家單位沒(méi)有對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行自我評(píng)價(jià)并形成自我評(píng)價(jià)報(bào)告。

（二）內(nèi)部控制存在的問(wèn)題和難點(diǎn)1.缺乏內(nèi)控管理專業(yè)人才要想做好內(nèi)控工作，會(huì)計(jì)從業(yè)資格是會(huì)計(jì)人員的最低門(mén)檻，會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)資格是專業(yè)水平的集中體現(xiàn)。現(xiàn)任崗位工作中，有6%的會(huì)計(jì)人員沒(méi)有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)，有4家單位甚至沒(méi)有一名會(huì)計(jì)人員持證上崗。初中級(jí)會(huì)計(jì)人員在整體人員中只占12%，其他88%的人員沒(méi)有專業(yè)技術(shù)資格，甚至許多單位的主管會(huì)計(jì)不具備初級(jí)職稱，辦公室主任、財(cái)務(wù)科長(zhǎng)等中層管理人員中也有很多沒(méi)有專業(yè)職稱。平谷區(qū)目前在崗財(cái)務(wù)人員無(wú)1人取得高級(jí)會(huì)計(jì)師職稱。2.內(nèi)控責(zé)任人和責(zé)任部門(mén)落實(shí)不到位有少部分被調(diào)查單位內(nèi)控建設(shè)和評(píng)估一把手責(zé)任沒(méi)有得到落實(shí)。有43%的被調(diào)查單位沒(méi)有設(shè)置明確的內(nèi)控部門(mén)或牽頭部門(mén)。有45%被調(diào)查單位未設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)職能。3.職責(zé)分工和內(nèi)部牽制落實(shí)不到位不兼容職責(zé)和不兼容崗位分離是內(nèi)部控制的最基本要求，也是防止單位發(fā)生資金和資產(chǎn)損失，減少舞弊，預(yù)防腐敗和瀆職的基本措施。但仍有34%的被調(diào)查單位沒(méi)有實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的不相容崗位分離。其中，24家被調(diào)查單位只實(shí)現(xiàn)了部分分離，還有7家單位認(rèn)為沒(méi)有實(shí)現(xiàn)不相容崗位的分離，表明這些單位的內(nèi)部控制環(huán)境是相當(dāng)薄弱的。4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和信息安全防范落實(shí)不到位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是內(nèi)控制度完善的基礎(chǔ)。調(diào)查顯示，有近四成的單位近三年沒(méi)有對(duì)主要業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行逐一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這表明這些單位要么沒(méi)有進(jìn)行完善的內(nèi)控建設(shè)，要么建設(shè)的內(nèi)控缺乏針對(duì)性。另有12家被調(diào)查單位信息系統(tǒng)安全保密和泄密責(zé)任追究制度缺乏，在網(wǎng)絡(luò)化和信息化的今天，這將給所在單位留下很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。5.內(nèi)控核心業(yè)務(wù)歸口管理不到位行政事業(yè)單位內(nèi)控核心業(yè)務(wù)為預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同六大類(lèi)。對(duì)這些業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理是實(shí)現(xiàn)良好控制的基礎(chǔ)。然而，在被調(diào)查單位合同實(shí)現(xiàn)歸口管理程度較低，只有62家，表明約有30%左右的被調(diào)查單位沒(méi)有對(duì)合同進(jìn)行歸口管理；歸口管理最差的是建設(shè)項(xiàng)目，只有46家被調(diào)查單位實(shí)現(xiàn)了歸口管理，這表明近半數(shù)的單位沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的歸口管理。即使歸口管理做得最好的預(yù)算業(yè)務(wù)，仍有30%的單位沒(méi)有將預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和效率納入各部門(mén)和個(gè)人的考核和獎(jiǎng)懲范圍，這必將導(dǎo)致預(yù)算難以嚴(yán)格執(zhí)行，流于形式。6.內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)工作推進(jìn)緩慢盡管平谷區(qū)在內(nèi)控落實(shí)進(jìn)度上位于全市前列，但也只有26%的被調(diào)查單位制定完成了內(nèi)部控制手冊(cè)，開(kāi)始監(jiān)督落實(shí)工作；有45%的單位還處在內(nèi)控手冊(cè)的擬定或修改階段；另有29%的被調(diào)查單位尚在制訂內(nèi)控手冊(cè)的前期階段，包括流程梳理和風(fēng)險(xiǎn)查找等工作，甚至有少量單位處在最初的組織建設(shè)和動(dòng)員培訓(xùn)階段。被調(diào)查單位中只有40%對(duì)內(nèi)控進(jìn)行自我評(píng)價(jià)并形成自我評(píng)價(jià)報(bào)告，絕大多數(shù)沒(méi)有開(kāi)展自我評(píng)價(jià)工作。即使進(jìn)行評(píng)價(jià)的單位也大多流于形式，評(píng)價(jià)工作和評(píng)價(jià)報(bào)告都很粗糙。

二、通過(guò)開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)以評(píng)促建的基本思路

為了更好地推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施，筆者提出信息化與內(nèi)控管理相結(jié)合的思路，探索開(kāi)發(fā)建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)軟件系統(tǒng)。一方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確內(nèi)控檢查評(píng)價(jià)的內(nèi)容和方法，直接指導(dǎo)各單位落實(shí)內(nèi)控規(guī)范，形成看得見(jiàn)摸得著的有效抓手，從而降低落實(shí)工作難度；另一方面，延伸強(qiáng)化管理的觸角，通過(guò)評(píng)價(jià)內(nèi)控有效性，查找內(nèi)控缺陷，有針對(duì)性地進(jìn)行改進(jìn)和完善，以檢查評(píng)價(jià)促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)完善。

（一）評(píng)價(jià)系統(tǒng)軟件的基本功能1.建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系根據(jù)財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)合COSO五要素的具體要求，由33名全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才、20名北京市及各區(qū)縣財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門(mén)負(fù)責(zé)人、150名行政事業(yè)單位內(nèi)控工作主管領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人構(gòu)成學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界專家組，對(duì)指標(biāo)選用的科學(xué)性、評(píng)價(jià)內(nèi)容的全面性、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性、檢查方法的可操作性、指標(biāo)設(shè)計(jì)依據(jù)的充分性進(jìn)行論證，并發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷利用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。圍繞內(nèi)部控制重大缺陷、單位業(yè)務(wù)層面控制、業(yè)務(wù)層面控制，建立定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)計(jì)依據(jù)、檢查方法。經(jīng)綜合論證，設(shè)置一級(jí)指標(biāo)3個(gè)：重大內(nèi)部控制缺陷、單位層面控制、業(yè)務(wù)層面控制，同時(shí)分解設(shè)置二級(jí)指標(biāo)16個(gè)、三級(jí)指標(biāo)52個(gè)。其中：當(dāng)出現(xiàn)“內(nèi)部控制重大缺陷”，內(nèi)部控制綜合評(píng)價(jià)直接按0分計(jì)算，不再進(jìn)行具體的評(píng)價(jià)。當(dāng)不存在內(nèi)部控制重大缺陷時(shí)，對(duì)“單位層面控制”和“業(yè)務(wù)層面控制”進(jìn)行具體評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)成如表1所示。2.行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)控有效性自我評(píng)價(jià)各行政事業(yè)單位依據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)指標(biāo)項(xiàng)目逐項(xiàng)打分，填報(bào)上傳相關(guān)基礎(chǔ)資料，完成自我評(píng)價(jià)，形成綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，提供評(píng)價(jià)報(bào)告。3.監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展內(nèi)控有效性外部評(píng)價(jià)區(qū)內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組（財(cái)政、紀(jì)檢、審計(jì)、人保、編辦組成）依據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合單位提交的基礎(chǔ)資料對(duì)指標(biāo)項(xiàng)目逐項(xiàng)打分，填寫(xiě)評(píng)價(jià)意見(jiàn)，完成外部評(píng)價(jià)，形成綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，提供評(píng)價(jià)報(bào)告。4.進(jìn)行評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)分析分財(cái)政分管業(yè)務(wù)科室、單位性質(zhì)等口徑對(duì)不同單位之間的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較分析，對(duì)同一單位不同時(shí)期的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行縱向比較分析。對(duì)各單位內(nèi)控有效性評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行聚類(lèi)分析，按主要特征進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置區(qū)分成五個(gè)等級(jí)，對(duì)每個(gè)等級(jí)所屬單位提出整體改進(jìn)建議。5.公布預(yù)警催辦事項(xiàng)對(duì)行政事業(yè)單位評(píng)價(jià)周期內(nèi)未滿足控制有效性的指標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行自動(dòng)預(yù)警，以消息的形式進(jìn)行提醒和催辦。

（二）開(kāi)發(fā)建立評(píng)價(jià)系統(tǒng)與手工方式的比較優(yōu)勢(shì)1.評(píng)價(jià)設(shè)置方面由于人工紙質(zhì)形式的評(píng)價(jià)方式，在評(píng)價(jià)設(shè)置上不易于進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)的調(diào)整和調(diào)整后的效果比較。指標(biāo)調(diào)整的工作量大，周期長(zhǎng)，效果不能立即反映。通過(guò)內(nèi)控評(píng)價(jià)系統(tǒng)，既可以完成行政事業(yè)單位自我評(píng)價(jià)，又能同時(shí)開(kāi)展監(jiān)管部門(mén)外部評(píng)價(jià)，且形成同期對(duì)比。2.資料管理方面?zhèn)鹘y(tǒng)的資料收集和保管采取紙質(zhì)文件、報(bào)表和附件等形式，信息反饋不及時(shí)，工作過(guò)程無(wú)法詳細(xì)記錄，文件查閱、核對(duì)麻煩。通過(guò)與內(nèi)控評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)相匹配的電子臺(tái)賬系統(tǒng)，對(duì)工作的過(guò)程進(jìn)行記錄和匯總，通過(guò)技術(shù)手段，以文件形式將各單位的工作過(guò)程進(jìn)行記錄，并自動(dòng)導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫(kù)，成為評(píng)價(jià)的依據(jù)和日后進(jìn)行管理決策分析的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。3.結(jié)果統(tǒng)計(jì)方面由人工進(jìn)行結(jié)果統(tǒng)計(jì)，過(guò)程繁瑣，過(guò)程監(jiān)督相對(duì)薄弱，差錯(cuò)率高，工作量大。通過(guò)系統(tǒng)對(duì)考核指標(biāo)進(jìn)行自動(dòng)化評(píng)價(jià)，對(duì)內(nèi)控有效性行政事業(yè)自我評(píng)價(jià)和監(jiān)管部門(mén)外部評(píng)價(jià)結(jié)果自動(dòng)統(tǒng)計(jì)，計(jì)算即期得分。4.催辦、預(yù)警信息和日常工作溝通方面?zhèn)鹘y(tǒng)的電話催辦、電話提醒方式辦公成本高，效率低，無(wú)法適應(yīng)管理的需要。通過(guò)系統(tǒng)對(duì)行政事業(yè)單位評(píng)價(jià)周期內(nèi)未滿足控制有效性的指標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行自動(dòng)預(yù)警，以消息和郵件的形式進(jìn)行提醒和催辦。5.有效性分析方面人工分析方式工作量大，提供的圖表形式單一，信息量有限。通過(guò)系統(tǒng)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行多種預(yù)置的橫向、縱向統(tǒng)計(jì)分析，并以圖表、數(shù)據(jù)表格等多種形式直觀、詳細(xì)地表現(xiàn)，自動(dòng)繪制評(píng)價(jià)結(jié)果趨勢(shì)圖，自動(dòng)提交每月執(zhí)行進(jìn)度報(bào)告，為監(jiān)管部門(mén)跟蹤評(píng)價(jià)和行政事業(yè)單位自我評(píng)價(jià)改進(jìn)提供數(shù)據(jù)支持。通過(guò)對(duì)不同單位之間的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向比較分析，以及對(duì)同一單位不同時(shí)期的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行縱向比較分析，對(duì)各單位內(nèi)控有效性評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行聚類(lèi)分析等方法，將評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)予以充分利用，為行政事業(yè)單位提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化內(nèi)部控制規(guī)范管理提供決策參考。

作者：趙小剛 單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院 北京市平谷區(qū)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)