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人類必須建立對自然的新認識，樹立新的價值觀。人類要善待和尊重自然，尊重地球上的一切生命物種，尊重自然生態的和諧穩定，人類應該過一種有利于環境保護和生態平衡的生活，應該遵循公正補償、分配公正、比例性原則、最小傷害原則。就水資源而言，以前人們認為水是用之不盡，取之不竭的，現在我們必須轉變認識，在解決洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化三大問題時，要注意綜合治理、統一管理，實現水資源的可持續發展。有學者曾提出轉變對水資源的認識：從防止水對人類的侵害轉變為在防止水對人類侵害的同時，要特別注意防止人類對水的侵害；從重點對水資源進行開發、利用、治理，轉變為在對水資源開發、利用、治理的同時，特別強調對水資源的配置、節約和保護；在農業用水方面，從灌溉土地轉變為澆灌作物，積極發展有壓灌溉，實施高效用水；水資源是一種自然之物，要使水成為一種商品；注重對水資源的統一配置、統一調度、統一管理。

一、我國旱澇災害的現狀

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，尤其是旱澇災害破壞嚴重。一是洪澇災害是我國千百年來的心腹大患。二是旱災司空見慣，損失慘重。我國西、北部常年干旱少雨，嚴重缺水，黃河是晴雨表。自1972年黃河出現斷流，其后斷流時間不斷延長。我國最大的內陸河新疆塔里木河主河道已縮短300公里。更令人擔憂的是，這些水旱災害時而并存，時而交替發生，并日趨嚴重。2012年，我國南方地區出現兩次強降水過程，甘肅等北方局部地區遭受了強降雨襲擊，福建閩江、江西贛江、撫河、修水等30余條河流發生了超警洪水。暴雨洪水造成福建、江西、甘肅等10省（區、市）519萬人受災，直接經濟損失43億元。今年以來，全國洪澇災害損失總體偏重，主要統計指標除倒塌房屋偏少近6成外，其余受災指標較2000年以來同期值偏多2—8成。

二、我國在抗旱防澇法制方面存在的問題

我國在抗旱防澇法制方面，已經取得了一定的成績，但是也存在一些問題。農業旱澇作為一種自然災害，從災害學角度分析，應以防災、減災和救災為主；從災害的成因分析，應加強對水資源的管理，制定節水等法律。

（一）應對干旱的法律以行政法規為主，缺少法律層面的防災減災法國務院于2009年制定的《中華人民共和國抗旱條例》，是專門應對干旱的法規，規定了旱災的預防、抗旱救災、災后恢復和法律責任，較系統地規定了完善的防災減災和救災措施，但它是一部部門規章，法律效力較低，其他法律如《水法》、《水污染法》、《森林法》、《水土保持法》、《氣象法》等只是原則性地規定了一些防治干旱的內容，不具有可操作性，實施較困難。

（二）從立法的內容看，救災法律多于防災法律，重事后救濟，輕災前預防應對干旱災害重在預防，然而我國的大部分法律重在災害發生后的救濟，對災前預防的規定較少，例如《自然災害救助條例》、《國家自然災害救助應急預案》、《軍隊參加搶險救災條例》、《人工影響天氣管理條例》等法律制度都是注重災后的救濟，輕視災前的預防。

（三）救災主體單一，以政府為主導，使政府往往不堪重負我國的救災主體單一，且以政府為主導。這樣使得民眾在面對自然災害時只是被動接受方，人們事事等政府，事事依賴政府。政府努力到什么程度，危機就處理到什么程度，在這種情況下，政府往往不堪重負。比如在《中華人民共和國抗旱條例》中規定：國家防汛抗旱總指揮部負責組織、領導全國的抗旱工作。國務院水行政主管部門負責全國抗旱的指導、監督、管理工作，承擔國家防汛抗旱總指揮部的具體工作。國家防汛抗旱總指揮部的其他成員單位按照各自職責，負責有關抗旱工作，都是以政府為主導的防災救災。災情出現后，政府成立臨時指揮部或辦公室，通過行政手段調動各方面資源，全社會動員，搞人海戰術，盡管這種方式收效快、效益高，但是背后付出的代價是巨大的。

（四）災后救濟以政府撥款為主，沒有充分發揮市場的作用不管是在《農業法》還是在《自然災害救助條例》中都規定了對農業災害的救濟制度，都是由政府撥款進行救濟。農業災害對農村的損害很大，如果處理不當將嚴重危害我國的社會穩定，因此有進行救助的必要。我國是社會主義市場經濟，應該充分發揮市場的作用，建立農業保險制度,災后救濟不應包攬在政府身上，要鼓勵企業和個人提高風險意識，利用社會化的安全措施進行自我保護，鼓勵社會更多地采取商業化、市場化的避險措施。

（五）農業旱澇法制體系過于分散，實施涉及多個部門，協調困難我國《農業法》的實施主要是農業行政主管部門，《水法》的實施主要是水利行政部門，《水污染防治法》的實施主要是環保部門，《氣象法》的實施主要是氣象部門，《自然災害救助條例》的實施主要是民政部門。從實施主體看較為混亂，部門利益紛爭，難以統一協調，沒有統一、權威的協調機構。要有效應對干旱災害，需要在防災減災救災系統下進行統一的指揮調度和治理。

三、生態文明視野下旱澇法制的構建

（一）在防災減災層面，制定《防災減災法》在防災減災層面，應當制定一部《防災減災法》，目的在于建立一個完備的、和諧有序的防災減災法律體系，在《防災減災法》的指導下,各種防災減災法律法規走向高度的邏輯一致與體系和諧。可以說，《防災減災法》的確立對保障人民群眾的生命、財產有特別重大的現實意義。制定《防災減災法》，是實現依法治國方略的需要，是盡快恢復災區正常生活與生產的需要，是進一步提高全社會防災減災能力的需要。

（二）在救災層面，制定《農業保險法》目前我國沒有專門的《農業保險法》，在《農業法》中也只是規定了農業保險的自愿投保和多主體經營原則，沒有更加細致的規定，在《保險法》中只是提出“農業保險由法律、行政法規另行規定”。而在國外，如日本有《農業災害補償法》、美國有《聯邦農作物保險法》等專門的農業保險法。我國農業人口占全國人口的一半以上，農業自然災害每年都對我國造成巨大的經濟損失，我國急需制定一部《農業保險法》來規范農業保險市場，切實維護農民的利益，把黨中央連續九年的中央一號文件關注“三農”的精神落到實處。在進行農業保險立法時，應從國家層面制訂《農業保險法》，加強對農業的保障，減少自然災害對農民造成的損失，實現農業風險的社會化，以保障農民利益的最大化。國務院的《農業保險條例（征求意見稿）》在一些內容上有許多的亮點，在我國制定《農業保險法》時可以借鑒。

（三）設立國家旱災理事會和國家干旱預防辦公室，協調各種法律法規的執行目前我國負責抗旱的機構是國家防汛抗旱總指揮部，根據國務院2008年機構改革方案，國家防汛抗旱總指揮部具體工作由水利部承擔。按照《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國抗旱條例》和國務院“三定方案”的規定，國家防汛抗旱總指揮部在國務院領導下，負責領導組織全國的防汛抗旱工作。總指揮一般是由國務院副總理擔任，副總指揮由水利部部長擔任。根據2008年國務院辦公廳關于《水利部主要職責內設機構和人員編制規定》，設置國家防汛抗旱總指揮部辦公室，主要職責是組織、協調、指導、監督全國防汛抗旱等工作，名為國家防汛抗旱指揮部，實際上的任務都交由水利部去完成。設立了抗旱一處和抗旱二處，負責全國的抗旱工作。把抗旱工作分為南北兩個區域進行管理，這樣不利于全國的統一管理和協調水資源的調度。我國應借鑒美國的做法，成立國家旱災委員會和國家干旱預防辦公室，作為常設機構。委員會設在國務院內,成員包括水利部部長、國防部部長、農業部部長等相關部門的行政首長在內的委員會。干旱預防辦公室直接對委員會，主要職責是對委員會實施本法提供援助,委員會由國務院常務會議選舉產生。

總而言之，把法律體系看作一個系統，就應將應對旱澇災害貫穿在立法、執法和司法的過程中。在立法方面，為了有效地應對災害造成的損失，我國進行了大量的針對農業旱澇的立法。例如，為了合理彌補農民遭受的損失，國務院法制辦公布了《農業保險條例（征求意見稿）》，這意味著我國農業保險立法邁出關鍵步伐，政策性農業保險難題有望破解，旱澇造成的損失分擔會更公正公平。在執法方面，負有行政職責的執法人員，應認真負責地執行法律規定的義務，預防災害的發生。例如，工作人員認真落實班壩責任制，加大巡堤查水力度，密切注視河堤雨情、水情、工情變化，積極做好各項防御洪水的準備，同時進一步加強對雨季堤防工程的管理，切實做好雨前防范，雨中順水、排水和雨后及時巡查修復等工作。在司法方面，在旱澇災害地區的災民案件上，應以減免訴訟費用為主，照顧好災區人們的生活生產。

作者：李坤輝韓文政單位：山東師范大學法學院