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《中國法學(xué)雜志》2014年第三期

一、環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵所在

生態(tài)文明建設(shè)作為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國家戰(zhàn)略，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面。不過，生態(tài)文明建設(shè)的主陣地卻是十分明確的，即環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)的主陣地是由生態(tài)文明建設(shè)的基本目的和要求所決定的。黨的十七大和十八大報(bào)告明確宣布:“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會(huì)牢固樹立。”⑥“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。”⑦“堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好的生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的永續(xù)發(fā)展。”⑧生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)旨在喚醒和增強(qiáng)人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，樹立生態(tài)文明觀，改變對(duì)自然或自然環(huán)境的非理性認(rèn)識(shí)，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然、與自然和諧共處的觀念。人類不能凌駕于大自然之上，不能把大自然作為掠奪的對(duì)象，不能無限制地、瘋狂地向大自然索取。應(yīng)當(dāng)建立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”⑨、“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”瑏瑠的現(xiàn)念。人類當(dāng)善待自然，擺脫人類中心主義的桎梏，清醒認(rèn)識(shí)保護(hù)自然、保護(hù)自然環(huán)境、防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的極端重要性和緊迫性，把環(huán)境保護(hù)放在生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先地位和突出位置。生態(tài)文明建設(shè)的要義在于保護(hù)環(huán)境，解決影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題。通過生態(tài)文明建設(shè)，徹底改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長的方式，使生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本方式。清潔生產(chǎn)全面實(shí)現(xiàn)，環(huán)境問題基本解決，自然環(huán)境質(zhì)量明顯改善或提高，生態(tài)安全得到根本保障，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)基本建成。一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，通常需仰仗兩個(gè)基本支撐:一是良好自然環(huán)境的支撐，二是豐富自然資源的支撐。離開這兩個(gè)基本支撐，共發(fā)展的可持續(xù)性將受到極大影響。生態(tài)文明建設(shè)，即為解決兩個(gè)支撐問題，而兩個(gè)支撐構(gòu)成了環(huán)境保護(hù)工作的全部。生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)鍵在于環(huán)境保護(hù)，這是文明發(fā)展的必然。

二、環(huán)境司法改革是生態(tài)文明建設(shè)的推動(dòng)力

環(huán)境問題的解決，取決于三個(gè)方面的努力:一是轉(zhuǎn)變觀念，即樹立生態(tài)文明觀;二是充分利用現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)手段;三是實(shí)行環(huán)境法治，用法律規(guī)范人的環(huán)境行為，解決環(huán)境糾紛，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求:“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系……，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”中共中央總書記指出，建設(shè)生態(tài)文明必須依靠制度，依靠法制。瑏瑢只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，方可為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。環(huán)境法治作為解決環(huán)境問題的重要手段，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容:一是建設(shè)完善的環(huán)境法律體系，使環(huán)境保護(hù)活動(dòng)有法可依，有規(guī)可循。這是環(huán)境法治的前提;二是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律的規(guī)定。這是環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵;三是嚴(yán)格追究環(huán)境違法、犯罪行為人的法律責(zé)任。這是環(huán)境法治基本保證。環(huán)境法治三方面的內(nèi)容，可以歸結(jié)為兩個(gè)層面的問題。建設(shè)完善的環(huán)境法律體系，當(dāng)屬環(huán)境立法層面的問題;而嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律的規(guī)定和嚴(yán)格追究環(huán)境違法、犯罪行為人的責(zé)任，則屬于環(huán)境法律執(zhí)行層面的問題，其中既有環(huán)境行政執(zhí)法的問題，又有環(huán)境司法的問題。從環(huán)境立法層面來看，從1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》制定至今，我國已制定逾30部環(huán)境保護(hù)、污染防治及自然資源保護(hù)方面的法律，另有數(shù)以百計(jì)的環(huán)境行政法規(guī)和部門規(guī)章，更有不斷增加的地方性環(huán)境法規(guī)。立法數(shù)量之多、立法速度之快，令其他領(lǐng)域的立法難以望其項(xiàng)背。然而，令人不解的是，我國的環(huán)境問題并未隨著環(huán)境立法數(shù)量的增加而出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。環(huán)境污染和生態(tài)破壞仍不斷加劇，環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻。一般而言，立法愈多，說明法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整范圍愈廣，法律關(guān)系愈清楚，問題愈容易得到解決。但是，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域并未出現(xiàn)令人期待的結(jié)果。究其原因主要在兩個(gè)方面:首先，立法本身存在瑕疵，對(duì)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系尚未調(diào)整到位。抑或立法調(diào)整尚未找到影響問題解決的結(jié)癥，所創(chuàng)設(shè)的法律制度、法律規(guī)范不當(dāng)，難以適合被調(diào)整社會(huì)關(guān)系之實(shí)際需要。法律規(guī)范與被調(diào)整的社會(huì)關(guān)系之間未找到對(duì)應(yīng)點(diǎn)。其次，法律有實(shí)施過程中出現(xiàn)了問題，通常表現(xiàn)為行政執(zhí)法或司法的問題。就環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域而言，法律調(diào)整未呈現(xiàn)令人期待的結(jié)果，有立法本身的原因。畢竟，我國的環(huán)境立法只有短短三十余年的歷史，經(jīng)驗(yàn)匱乏，問題在所難免。但更為重要的原因是法律實(shí)施過程中存在問題，尤其是環(huán)境司法方面的問題。換言之，環(huán)境司法不力影響了環(huán)境法律在社會(huì)生活中的實(shí)現(xiàn)。司法，又稱法的適用，通常指擁有司法權(quán)的國家機(jī)關(guān)按照訴訟程序應(yīng)用法律規(guī)范處理案件的活動(dòng)。司法機(jī)關(guān)主要指法院和檢察院。司法是歷史現(xiàn)象，隨法的產(chǎn)生而出現(xiàn)，“有了法便有了司法”。我國環(huán)境司法始于70年代末，至今已有逾30年的歷史。一直以來，環(huán)境法學(xué)理論界、環(huán)境保護(hù)實(shí)務(wù)部門對(duì)我國的環(huán)境司法詬病頗多。多為批評(píng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)行環(huán)境法律不力:不受理或不積極受理環(huán)境訴訟案件;不積極執(zhí)行環(huán)境保護(hù)部門提交的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng);對(duì)環(huán)境污染受害者救濟(jì)不力;怠于追究污染者的環(huán)境刑事責(zé)任;瑏瑨環(huán)境案件審理質(zhì)量不高等等。誠然，上述問題的存在，很大程度上受到我國現(xiàn)行司法體制和司法制度的制約或影響。例如，按照我國法院內(nèi)部審判機(jī)構(gòu)或?qū)徟薪M織的傳統(tǒng)設(shè)置，法院一般只設(shè)民事審判庭、行政審判庭、刑事審判庭。因環(huán)境糾紛引起的訴訟，當(dāng)事人往往不知向什么法庭提起。甚至有的法院也不清楚應(yīng)由什么法庭受理合適。傳統(tǒng)的做法，環(huán)境民事案件由民事審判庭受理，環(huán)境行政案件由行政審判庭受理，環(huán)境刑事案件則由刑事審判庭受理。

這些審判庭受理環(huán)境案件之后，往往將環(huán)境案件作為一般民事案件、行政案件、刑事案件審理，并未充分考慮環(huán)境案件本身的特殊性和環(huán)境法律的專門規(guī)定，以致案件審理質(zhì)量不高，甚至有失公平、公正，引起當(dāng)事人的不滿。更有少數(shù)法院，以法律無明確規(guī)定為由拒絕環(huán)境案件受理，或者雖然受理但久拖不審，久審不決，致當(dāng)事人無所適從，從而轉(zhuǎn)向?qū)で笏搅葷?jì)，造成不良影響。所以，必須進(jìn)行環(huán)境司法改革，以改變司法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不能很好作為的狀況，充分發(fā)揮環(huán)境司法在環(huán)境法治建設(shè)、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設(shè)方面不可或缺的作用。環(huán)境司法改革是我國司法改革的重要組成部分，所涉方面眾多，如環(huán)境司法理念、環(huán)境司法理論、環(huán)境司法體制、環(huán)境司法制度、環(huán)境司法運(yùn)行和環(huán)境司法文化等等。其中有些問題屬于整個(gè)司法改革的共性問題，可置整個(gè)司法改革全局中考慮和解決。有些問題則屬環(huán)境司法改革的個(gè)性問題，應(yīng)當(dāng)作為我國司法改革的特殊性問題加以考察和解決。總體而言，我國的環(huán)境司法改革應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決如下三個(gè)方面的問題:

1.樹立現(xiàn)代環(huán)境司法理念任何改革總是先從理念或觀念入手。“理念”一詞，從詞源考，系一舊哲學(xué)名詞。柏拉圖哲學(xué)中的“觀念”，通常被譯作“理念”。康德、黑格爾等人哲學(xué)中的“觀念”，亦時(shí)被譯作“理念”。瑏瑩所以，我國多有學(xué)者將理念與觀念等觀、混用。理念最基本的涵義為對(duì)事物的看法或思想。說到環(huán)境司法理念，意即對(duì)環(huán)境司法活動(dòng)的性質(zhì)、原理、原則、內(nèi)在規(guī)律、作用、功能、價(jià)值觀、發(fā)展變化等的看法、理解或認(rèn)識(shí)，用于指導(dǎo)或引導(dǎo)環(huán)境司法活動(dòng)，是環(huán)境司法理論、環(huán)境司法原則、環(huán)境司法制度、環(huán)境司法運(yùn)作、環(huán)境司法文化形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。一定的環(huán)境司法理念，決定一定的環(huán)境司法活動(dòng)和與環(huán)境司法活動(dòng)密切相關(guān)的環(huán)境司法理論、原則、制度、運(yùn)作和文化。前者為后者之主導(dǎo)，后者為前者之反映或體現(xiàn)。理念呈動(dòng)態(tài)發(fā)展。一個(gè)時(shí)期有一個(gè)時(shí)期的理念。現(xiàn)代環(huán)境司法理念要義有二:其一，法院不得拒絕環(huán)境案件的受理。司法乃定分止?fàn)帯⒔鉀Q利益沖突的最后防線。我國現(xiàn)處于環(huán)境問題高發(fā)期，環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件時(shí)有發(fā)生，且受害人多為居民及村民個(gè)人。較之環(huán)境污染的致害人，受害人往往處于弱勢地位，其自行與加害人協(xié)商解決污染糾紛通常無果。尋求環(huán)境行政救濟(jì)，雙方又難以達(dá)成一致。故尋求環(huán)境司法救濟(jì)者日益增多。然而，實(shí)踐中，時(shí)有法院不予受理環(huán)境案件。個(gè)中原因或理由形形色色:有的因?yàn)槭艿叫姓母深A(yù);有的懼怕得罪企業(yè)，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展;有的則以無相關(guān)立案根據(jù)為由將案件拒之門外，致使受害人訴訟無門。筆者曾經(jīng)接觸到某個(gè)地方法院關(guān)于環(huán)境案件受理的內(nèi)部規(guī)定，該“規(guī)定”之核心內(nèi)容即不得輕易受理環(huán)境案件，以免招致“麻煩”。這樣的規(guī)定可謂荒唐至極。法院不受理環(huán)境案件的直接后果，是迫使受害人尋求自力救濟(jì)。而自力救濟(jì)往往又因方法不當(dāng)致使受害人本身違法，并常常引致群體性環(huán)境事件的發(fā)生。這樣一來，既增加了社會(huì)不穩(wěn)定的因素，又增加了最終解決問題的成本。法院不得拒絕案件受理，是西方國家司法理念的重要內(nèi)容。據(jù)此理念，法院或法官不得借任何理由拒絕案件受理。此理念明確體現(xiàn)了司法為民的精神和司法作為最后防線的功能。我國的環(huán)境司法當(dāng)秉承這一理念，充分發(fā)揮司法在環(huán)境保護(hù)中不可替代的作用，向環(huán)境污染受害者提供積極的司法救濟(jì)，使其利益得到有效保護(hù)，減少群體性環(huán)境事件的發(fā)生。法院不得拒絕環(huán)境案件的受理，也是我國“司法為民”思想的要求。法律起源于糾紛，司法起源于解決糾紛。現(xiàn)代社會(huì)，法院是糾紛解決的專門機(jī)構(gòu)，基本職責(zé)乃定分止?fàn)帲饷堋７ㄔ壕芙^環(huán)境案件的受理，有背司法的初衷，也不符合我國司法的基本要求。我國司法的基本要求是，司法服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、“兩型社會(huì)”建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)及社會(huì)穩(wěn)定。簡言之，司法當(dāng)服務(wù)于國家或社會(huì)發(fā)展之大局。服務(wù)大局即社會(huì)主義司法理念的基本要求。法院和法官應(yīng)當(dāng)從大局出發(fā)，以強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感解決社會(huì)高度關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境糾紛。環(huán)境糾紛當(dāng)事人提起訴訟的，法院當(dāng)以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，仔細(xì)了解案情，及時(shí)受理案件，以保護(hù)受害人的合法環(huán)境權(quán)益。尤其對(duì)那些社會(huì)影響面大、社會(huì)關(guān)注度高的環(huán)境案件，更應(yīng)及時(shí)受理，不得拒之門外。即便個(gè)別環(huán)境案件，從現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定考量，似乎“受理無據(jù)”，但法院亦應(yīng)秉承司法實(shí)用主義之理念，主動(dòng)填補(bǔ)法律規(guī)定的“漏洞”，不可假法律無規(guī)定為由，一推了之，而應(yīng)以提出司法建議等方式，為糾紛當(dāng)事人找到合理解決的辦法。法院不得拒絕環(huán)境案件的受理，有環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今尤為重要，因?yàn)檫@直接影響到生態(tài)文明建設(shè)的大局。其二，保護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益。社會(huì)環(huán)境公共利益，亦稱環(huán)境公益，是指公眾基于自然環(huán)境或?qū)ψ匀画h(huán)境享有的利益，屬于社會(huì)公共利益之一種。龐德認(rèn)為，社會(huì)公共利益主要包含下列內(nèi)容:追求公共安全的利益;追求制度安全的利益;追求社會(huì)資源保護(hù)的社會(huì)利益，意即追求社會(huì)資源正當(dāng)使用和永續(xù)使用的利益;追求社會(huì)進(jìn)步的社會(huì)利益和追求個(gè)人生活的社會(huì)利益。我國有學(xué)者主張，社會(huì)公共利益的具體內(nèi)容為:社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全、以國家名義體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)效率以及弱勢群體的保護(hù)。顯然，社會(huì)環(huán)境公共利益即為一種社會(huì)公共利益。社會(huì)環(huán)境公共利益，具體表現(xiàn)為適合人們生產(chǎn)和生活活動(dòng)的良好自然環(huán)境，如清潔空氣、潔凈衛(wèi)生的水、清潔土壤等等。社會(huì)環(huán)境公共利益在社會(huì)公共利益中占有特殊地位。因?yàn)樗P(guān)系人類維系生存和發(fā)展的根本利益，是人類生存和發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)或基本條件，不僅與當(dāng)代人的根本利益，并且與后代人的根本利益密切相關(guān)。其重要性明顯大于其他社會(huì)公共利益。從保護(hù)角度看，對(duì)社會(huì)環(huán)境公共利益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于對(duì)其他社會(huì)公共利益的保護(hù)。現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)自然環(huán)境本身造成污染或破壞，即對(duì)社會(huì)環(huán)境公共利益的損害，時(shí)有發(fā)生，卻常常未得應(yīng)有之保護(hù)，尤其得不到有效的司法救濟(jì)，以致在社會(huì)環(huán)境公共利益問題上每每上演“公地的悲劇”。自然環(huán)境本身就是一種公共物品，與其他公共物品，如公共安全、國防、教育等一樣，由所有社會(huì)成員共同享有，且不具排他和競爭的性質(zhì)，任何人皆可使用或利用。不過，正因自然環(huán)境的公共物品性質(zhì)，導(dǎo)致公地悲劇不斷發(fā)生。因?yàn)椤白疃嗟娜斯灿玫臇|西得到的照料最少，每個(gè)人只想得到自己的利益，幾乎不考慮公共利益。”既為“公地”，理論上每個(gè)社會(huì)成員皆可能無意或有意地更多占有公共資源，或者過度地利用自然環(huán)境的自然凈化能力排放污染物質(zhì)，或者過度地開發(fā)利用自然資源以滿足自己的需要，從而導(dǎo)致其他社會(huì)成員的環(huán)境公共利益受損。我國長期以來存在社會(huì)環(huán)境公共利益受到損害而得不到相應(yīng)司法救濟(jì)的情況。社會(huì)環(huán)境公共利益保護(hù)成了司法的“死角”或“盲點(diǎn)”。考其原因，法院通常歸結(jié)為立法上的“漏洞”，終致司法無能為力。誠然，法院的“說辭”不無道理。“在權(quán)力分工較為合理的法治國家，司法的職能在于解決糾紛，其法律程序就應(yīng)當(dāng)保證每個(gè)爭議都有一個(gè)適當(dāng)?shù)那涝V諸法院。”瑐瑨然而實(shí)際上，現(xiàn)行法律程序的安排確實(shí)存在瑕疵。不過，是否因?yàn)樵撹Υ玫拇嬖冢痉纯尚陌怖淼茫瑔栃臒o愧呢?顯然不能。因?yàn)槲覈幱诃h(huán)境問題的高發(fā)時(shí)期，環(huán)境污染或破壞此起彼伏。有些環(huán)境污染或生態(tài)環(huán)境破壞，一旦形成即不可逆轉(zhuǎn)。久而久之，勢必對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力構(gòu)成極大的威脅。環(huán)境司法不能也不應(yīng)袖手旁觀，坐視不理，否則有違“有損害就有救濟(jì)”的司法原理。此外，社會(huì)公共利益的保護(hù)主要應(yīng)當(dāng)靠司法來實(shí)現(xiàn)，保護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益，應(yīng)為環(huán)境司法的應(yīng)有之義和現(xiàn)代環(huán)境司法的重要內(nèi)容。

2.實(shí)行環(huán)境司法專門化所謂環(huán)境司法專門化，其基本涵義是指國家或地方設(shè)立專門的審判機(jī)關(guān)(環(huán)境法院)，或者現(xiàn)有法院在其內(nèi)部設(shè)立專門的審判機(jī)構(gòu)或組織(環(huán)境法庭)對(duì)環(huán)境案件進(jìn)行專門審理。就此意義而言，環(huán)境司法專門化可稱作環(huán)境案件審理專門化。環(huán)境司法專門化是20世紀(jì)60年代末出現(xiàn)的司法現(xiàn)象。1969年，新西蘭環(huán)境法院和美國佛蒙特州環(huán)境法院先后成立，從而拉開了環(huán)境司法專門化的帷幕。隨后，澳大利亞新南威爾士州“土地與環(huán)境法院”、澳大利亞昆士蘭州“規(guī)劃與環(huán)境法院”等相繼誕生。根據(jù)美國學(xué)者喬治•普林(rgePuring)教授的有關(guān)研究，截止2010年，全球逾40個(gè)國家，其中包括美國、澳大利亞、新西蘭、菲律賓、南非、科威特、印度、巴基斯坦、孟加拉國、比利時(shí)、巴西、日本、中國、泰國等，陸續(xù)建立了350多個(gè)環(huán)境法院或環(huán)境法庭。印度等國更是制定相關(guān)法律，以解決環(huán)境法院(庭)設(shè)立的法律依據(jù)問題。我國早在上個(gè)世紀(jì)八十年代也開始了環(huán)境司法專門化的探索。1988年，武漢市硚口區(qū)人民法院根據(jù)該院環(huán)境案件逐年增多，且案件審理復(fù)雜、特殊等情況，向最高人民法院提出了設(shè)立專門環(huán)境法庭的建議。但未得到最高人民法院的支持，主要理由是研究不夠，條件尚不成熟。此后20年間國內(nèi)再無此類改革建議提出。而國外同時(shí)期專門的環(huán)境法院或環(huán)境法庭卻如同雨后春筍，層出不窮。2007年9月，貴州省貴陽市中級(jí)人民法院針對(duì)貴陽市周邊縣、市頻發(fā)跨行政區(qū)域水污染糾紛的情況，為保障貴陽市飲用水水源安全，加大“兩湖一庫”水資源保護(hù)和水污染防治的力度，解決跨行政區(qū)劃水污染案件的管轄，向貴州省高級(jí)人民法院請(qǐng)示設(shè)立專門的環(huán)境法庭，并附呈環(huán)境法庭設(shè)立的具體實(shí)施方案。2007年10月，貴州省高級(jí)人民法院經(jīng)研究對(duì)貴陽市中級(jí)人民法院的請(qǐng)示和實(shí)施方案作出批復(fù)，同意貴陽市中級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)境法庭。法庭具體設(shè)于貴陽市中級(jí)人民法院下轄的清鎮(zhèn)市人民法院。環(huán)境法庭“負(fù)責(zé)審理涉及‘兩湖一庫’水資源保護(hù)及貴陽市所轄區(qū)域內(nèi)水土保護(hù)之排污侵權(quán)、損害賠償、環(huán)境公益訴訟等類型的一審民事、行政案件及相關(guān)執(zhí)行案件”。2007年11月20日，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境法庭正式揭牌，我國歷史上第一個(gè)專門環(huán)境法庭由此誕生，開啟了我國環(huán)境司法專門化的歷程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年11月20日清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境法庭之成立至2013年7月，我國已有18個(gè)省、直轄市在地方三級(jí)法院中分別設(shè)立了134個(gè)環(huán)境法庭。鑒于環(huán)境司法專門化在地方法院的迅速發(fā)展，2010年，最高人民法院在《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》中首次明確表示，“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平”。同時(shí)，《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》(2011年12月15日，國發(fā)［2011］42號(hào))亦“鼓勵(lì)設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭”。環(huán)境司法專門化的問題。在全球眾多國家不約而同的受到重視，考其原因，不外如下幾點(diǎn):第一，方便訴訟，為納稅人節(jié)約時(shí)間及金錢，提供便捷的環(huán)境司法服務(wù)。澳大利亞新南威爾士州“土地與環(huán)境法院”院長、大法官布萊恩在與作筆談及設(shè)立專門環(huán)境法院的優(yōu)越性時(shí)表達(dá)了上述觀點(diǎn)。環(huán)境案件由專門的審判機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中審理，類似時(shí)下推崇的“一站式服務(wù)”，明顯好處即為方便訴訟當(dāng)事人，省去其訴訟奔波之苦。遇有環(huán)境糾紛且需訴諸法院的，當(dāng)事人首先會(huì)想到環(huán)境法院或環(huán)境法庭，而不必勞神費(fèi)力地考慮究竟當(dāng)向何法院或何法庭提起訴訟，更無需考慮當(dāng)向哪一級(jí)法院提起訴訟，非常契合現(xiàn)代“司法服務(wù)”的理念。第二，適應(yīng)解決日益增加的環(huán)境案件的客觀需求。在我國，伴隨環(huán)境問題高發(fā)的是環(huán)境糾紛的日趨增多。以貴州省清鎮(zhèn)市人民法院為例，該院一年受理各類環(huán)境案件達(dá)百余起，且有逐年增加的趨勢。另外，根據(jù)新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，符合法律規(guī)定條件的社會(huì)組織，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，從新法生效之日起，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。可以預(yù)計(jì)，環(huán)境案件的數(shù)量還將會(huì)急劇增加。按照美國丹佛大學(xué)法學(xué)院教授喬治•普林的觀點(diǎn)，倘若一個(gè)法院一年受理一百個(gè)左右的環(huán)境案件，則應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立專門的環(huán)境法庭。環(huán)境案件逐年增多的原因主要有:一是因?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)本身處于環(huán)境問題高發(fā)時(shí)期，環(huán)境污染或破壞導(dǎo)致的環(huán)境案件不斷發(fā)生;二是因?yàn)楣駛€(gè)人環(huán)境維權(quán)意識(shí)的普遍提高;三是由于環(huán)境公益訴訟的興起和發(fā)展。第三，保障環(huán)境糾紛得到有效的解決。環(huán)境案件，尤其環(huán)境污染損害賠償案件，通常比較復(fù)雜。因其涉及到諸多自然科學(xué)或其他學(xué)科方面的問題，例如環(huán)境污染損害發(fā)生的機(jī)理、環(huán)境損害的評(píng)估和認(rèn)定、環(huán)境損害行為與損害結(jié)果因果關(guān)系的證明和認(rèn)定、被損害自然環(huán)境或自然資源的價(jià)值和價(jià)格鑒定、自然資源的生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值、環(huán)境要素或自然資源生態(tài)功能的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境要素或自然資源生態(tài)功能的可恢復(fù)性等等。由案件的復(fù)雜性和特殊性所決定，審理環(huán)境案件的法官應(yīng)當(dāng)具備必要的專業(yè)或?qū)ｉT性知識(shí)，甚或要求案件的審理需要特殊的規(guī)則或程序。此為一般法院或法庭難以勝任的。惟有設(shè)立專門的環(huán)境法院或環(huán)境法庭方可滿足此需求，保證環(huán)境案件的有效審理。第四，有利于環(huán)境法律的正確執(zhí)行。目前，我國法院內(nèi)部審判機(jī)構(gòu)或組織的設(shè)置主要分為刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭。2000年以后，部分法院增設(shè)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭。目前法院的這種審判組織結(jié)構(gòu)，決定了環(huán)境案件只能按照傳統(tǒng)的案件分類管轄辦法，根據(jù)環(huán)境案件的性質(zhì)分別向刑事、民事或行政審判庭提起訴訟。而這些審判庭的法官平時(shí)審理的多為一般的刑事、民事或行政案件，故難免在審理環(huán)境案件時(shí)對(duì)環(huán)境法律的適用把握不當(dāng)，產(chǎn)生差錯(cuò)，影響環(huán)境案件的審理質(zhì)量，引起當(dāng)事人的不滿和社會(huì)的“誤會(huì)”。實(shí)踐中，有的法院錯(cuò)將環(huán)境民事案件當(dāng)作環(huán)境行政案件處理，也有的錯(cuò)將環(huán)境污染損害賠償案件當(dāng)作一般的民事案件處理，造成不良影響。實(shí)行環(huán)境司法專門化，借多種方式或渠道選拔或培養(yǎng)具備專門素質(zhì)的環(huán)境法官從事環(huán)境案件的專門審理，則可大大改善前述狀況。第五，為有利于引導(dǎo)和鼓勵(lì)人們尋求環(huán)境司法救濟(jì)，減少因環(huán)境糾紛不能得到及時(shí)解決而引發(fā)的群體性環(huán)境事件的發(fā)生。設(shè)立專門的環(huán)境法院或環(huán)境法庭，表明國家或地方對(duì)環(huán)境糾紛解決的重視，可起到刺激、引導(dǎo)、鼓勵(lì)人們利用司法途徑解決環(huán)境糾紛，保護(hù)其環(huán)境權(quán)益的作用。中國人素有厭訟心理，通常不愿與官司有染。加之目前我國環(huán)境司法狀況不盡如人意，遇有環(huán)境糾紛，且不能得到合理之行政救濟(jì)，當(dāng)事人往往選擇自力救濟(jì)，乃至以違法行為維權(quán)，釀成不良后果。而設(shè)立專門的環(huán)境法院或環(huán)境法庭，表明法院已經(jīng)做好為當(dāng)事人提供良好環(huán)境司法服務(wù)的充分準(zhǔn)備，鼓勵(lì)人們遇有環(huán)境糾紛可尋求環(huán)境司法的救濟(jì)。環(huán)境司法專門化改革，在我國只有六、七年的歷史，但發(fā)展迅速。從2007年貴州省清鎮(zhèn)市第一個(gè)環(huán)境法庭的誕生到現(xiàn)今130多個(gè)環(huán)境法庭的相繼成立，充分顯示了這一新生事物的強(qiáng)大生命力及存在的合理性。之所以合理，是因?yàn)樗从沉松鐣?huì)的客觀需求。有消息稱，我國最高人民法院正在對(duì)環(huán)境司法專門化作認(rèn)真考察和研究，擬于今年(2014年)在最高人民法院中增設(shè)環(huán)境資源保護(hù)法庭。如果該舉措能順利推行，無疑會(huì)具有形式法治和實(shí)質(zhì)法治的雙重意義，并將有力地助推環(huán)境司法改革，助推環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。可謂我國環(huán)境司法改革的福音，環(huán)境保護(hù)事業(yè)和生態(tài)文明建設(shè)的福音。其實(shí)，環(huán)境司法專門化并非一種全新的司法現(xiàn)象。司法專門化現(xiàn)象早已有之。例如，國外幾十年前就有了專門的商事法院、稅務(wù)法院、勞動(dòng)法院和保險(xiǎn)法院等。我國也曾設(shè)有專門的水上運(yùn)輸法院、森林法院、鐵路法院等，現(xiàn)在還設(shè)有專門的鐵路法院和海事法院。據(jù)傳，我國有些地方正在著手研究成立專門的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院。這些專門法院的設(shè)立，均為司法專門化的產(chǎn)物。環(huán)境司法專門化只不過是司法專門化又一新的發(fā)展。目前，我國的環(huán)境司法專門化呈現(xiàn)六個(gè)方面的特點(diǎn):第一，地方性。我國現(xiàn)有的130多個(gè)環(huán)境法庭全部設(shè)于地方法院，最高人民法院暫未設(shè)立;第二，區(qū)域性。現(xiàn)有的130 多個(gè)環(huán)境法庭僅設(shè)于部分省或直轄市;瑑瑥第三，現(xiàn)有的環(huán)境法庭多設(shè)于基層法院;第四，發(fā)展不平衡，一頭大一頭小。所謂“一頭大”是指環(huán)境法院多設(shè)于基層法院。所謂“一頭小”，是指地方高級(jí)人民法院中設(shè)有專門環(huán)境法庭的情況比較少。目前僅海南省高級(jí)人民法院和福建省高級(jí)人民法院中設(shè)有專門的環(huán)境法庭;第五，環(huán)境法庭的名稱不一致，有的稱作“環(huán)境保護(hù)審判庭”(北京、貴州、海南)，有的稱作“生態(tài)資源審判庭”(福建)，有的稱作“環(huán)境資源保護(hù)審判庭”(云南)，還有的稱作“生態(tài)環(huán)境保護(hù)法庭”(河南);第六，絕大部分環(huán)境法庭審理環(huán)境案件采用“三審合一”的審判方式，即環(huán)境民事案件、環(huán)境行政案件和環(huán)境刑事案件均由環(huán)境法庭集中統(tǒng)一審理。為了推動(dòng)我國環(huán)境司法專門化的健康發(fā)展，筆者提出如下問題供法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)部門參考:其一，關(guān)于我國環(huán)境法院或環(huán)境法庭的設(shè)立依據(jù)。設(shè)立專門的環(huán)境法院或環(huán)境法庭，應(yīng)當(dāng)考慮法律依據(jù)問題。有人認(rèn)為，設(shè)立專門的環(huán)境法院或環(huán)境法庭固然很好，但缺乏法律依據(jù)。筆者以為，其實(shí)不然。盡管我國現(xiàn)行法律中沒有關(guān)于環(huán)境法院或環(huán)境法庭設(shè)立方面的直接規(guī)定，但并不意味著環(huán)境法院或環(huán)境法庭的設(shè)立就沒有法律依據(jù)。《中華人民共和國憲法》第124條規(guī)定:“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院”。《中華人民共和國人民法院組織法》第2條第1款規(guī)定:“中華人民共和國的審判權(quán)由以下人民法院行使:(一)地方各級(jí)人民法院;(二)軍事法院等專門人民法院;(三)最高人民法院。”上述兩條法律的規(guī)定，即是我國設(shè)立專門環(huán)境法院的法律依據(jù)。只不過此處的環(huán)境法院和其他的專門法院被一個(gè)“等”字所包含或概括。這在立法技術(shù)上屬一種技巧處理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，新的法律現(xiàn)象或司法需求將會(huì)不斷出現(xiàn)。任何一部法律，若欲將其需要規(guī)定的事項(xiàng)采一一列舉的辦法詳盡地加以規(guī)定，客觀上難以做到。于是，立法中對(duì)需要規(guī)定的同類事項(xiàng)往往采取“概括”的方法處理，為將來同類事項(xiàng)的處理預(yù)留一定的空間。上述兩個(gè)條款的規(guī)定不僅為專門環(huán)境法院的設(shè)立預(yù)留了空間，同時(shí)也為今后可能出現(xiàn)的其他專門法院的設(shè)立預(yù)留了空間。另外，《中華人民共和國人民法院組織法》第23條第2款規(guī)定:“中級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭”。第26條第2款規(guī)定:“高級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭”。第30條第2款規(guī)定:“最高人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭和其他需要設(shè)的審判庭”。此三條規(guī)定又為中級(jí)以上地方人民法院和最高人民法院設(shè)立專門的環(huán)境法庭提供了法律依據(jù)。只不過此處是用“其他審判庭”和“其他需要設(shè)的審判庭”來概括的。因此，在我國設(shè)立專門的環(huán)境法院或環(huán)境法庭是有法律依據(jù)，不存在法律依據(jù)方面的障礙。其二，關(guān)于環(huán)境法院或環(huán)境法庭的具體設(shè)立，應(yīng)當(dāng)以“需要”為前提，以“在環(huán)境保護(hù)糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭”為原則，反對(duì)“運(yùn)動(dòng)式的”遍地開花或“一刀切”。否則，無異于是對(duì)本身就顯緊張的審判資源的浪費(fèi)。何為“案件數(shù)量較多”?筆者以為，可以美國學(xué)者喬治•普林教授關(guān)于環(huán)境法庭年受理環(huán)境案件的基本數(shù)量要求為參考，以年受理百件左右環(huán)境案件為環(huán)境法庭設(shè)立的參考標(biāo)準(zhǔn)。其三，關(guān)于環(huán)境法庭的受案范圍。與專門環(huán)境法庭設(shè)立直接相關(guān)的問題是環(huán)境案件的案源。人們對(duì)環(huán)境案件的不同認(rèn)識(shí)會(huì)導(dǎo)致得出不同的結(jié)論。不同的結(jié)論又將直接影響環(huán)境法庭的是否設(shè)立。何謂環(huán)境案件?傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境案件是指因環(huán)境污染損害所生之糾紛，其中包括因水污染損害、大氣污染損害、固體廢物污染環(huán)境損害、放射性污染損害等產(chǎn)生的環(huán)境污染糾紛。易言之，因環(huán)境污染所形成的訴訟案件。現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)理念則認(rèn)為，此觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)改變。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)不等于污染防治。現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)包含三個(gè)方面的內(nèi)容，即污染防治、自然資源的合理開發(fā)、利用、保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境的改善。凡此三方面活動(dòng)所生之糾紛，當(dāng)屬環(huán)境案件的范圍。國外環(huán)境法院或環(huán)境法庭管轄案件的范圍十分寬泛，包括環(huán)境污染、自然資源的開發(fā)、利用和保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、公共工程規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、各種環(huán)境保護(hù)許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面的案件。當(dāng)然，作者之意并不在于我國環(huán)境案件的范圍亦當(dāng)包括如此眾多之內(nèi)容，而是意在合理借鑒或參考國外關(guān)于環(huán)境案件的歸類或管轄，以對(duì)我國環(huán)境法庭之受案范圍作統(tǒng)一的規(guī)定，方便環(huán)境法庭在受案問題上的規(guī)范運(yùn)作。其四，關(guān)于環(huán)境司法專門化的組織機(jī)構(gòu)形式。筆者以為，根據(jù)我國的具體情況，環(huán)境司法專門化在我國的進(jìn)一步發(fā)展，當(dāng)以設(shè)立專門的環(huán)境法院為最佳選擇。而非在每一級(jí)法院中設(shè)立環(huán)境法庭。具體做法可以仿照我國海事法院的設(shè)立，此舉更符合我國的具體國情和實(shí)際之需要:首先，由于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，東、中、西部發(fā)展差異較大，環(huán)境問題各異，故環(huán)境糾紛之范圍、發(fā)生頻率和對(duì)專門環(huán)境司法的需求并非一樣，理當(dāng)區(qū)別對(duì)待。如此，既能滿足環(huán)境糾紛解決對(duì)環(huán)境司法的實(shí)際需求，又能合理地利用司法資源，避免司法資源的浪費(fèi);其次，從國內(nèi)外環(huán)境司法專門化產(chǎn)生的實(shí)踐來看，環(huán)境法院或環(huán)境法庭的設(shè)立，其初衷是為了解決跨行政區(qū)域的環(huán)境污染糾紛，最為典型的是為了解決涉流域的環(huán)境污染糾紛。我國貴陽市中級(jí)人民法院環(huán)境法庭和無錫市中級(jí)人民法院環(huán)境法庭的設(shè)立，莫不如此。這與當(dāng)初海事法院的設(shè)立，具有同樣的產(chǎn)生背景和需求。故環(huán)境法院的設(shè)立可以借鑒海事法院的做法。此外，我國在海事法院的設(shè)立、運(yùn)行和管理等方面已經(jīng)積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)當(dāng)可用于指導(dǎo)和規(guī)范環(huán)境法院的設(shè)立和運(yùn)行。其五，關(guān)于環(huán)境法院或環(huán)境法庭的審判方式。縱觀國內(nèi)外，現(xiàn)有的環(huán)境法院或環(huán)境法庭在審判方式上均作了改革，實(shí)行稱之為“三審合一”的審判方式，即環(huán)境民事案件、環(huán)境刑事案件和環(huán)境行政案件統(tǒng)由環(huán)境法院或環(huán)境法庭“一院審理”或“一庭審理”。

在我國，此類案件主要包括訴政府、環(huán)保部門、水利部門、海洋漁業(yè)部門等享有環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)境行政不作為案件、環(huán)境行政管理相對(duì)人不服具體行政行為案件、環(huán)境行政賠償案件;因水體、大氣、固體廢物等環(huán)境污染引起的環(huán)境侵權(quán)、損害賠償案件，因砍伐林木、采掘礦產(chǎn)資源、開墾、養(yǎng)殖、建設(shè)等行為破壞環(huán)境引起的環(huán)境損害賠償案件，以及環(huán)境民事公益訴訟案件等。“三審合一”的集中審判方式，是環(huán)境保護(hù)審判體制及環(huán)境保護(hù)審判工作機(jī)制的重大改革和創(chuàng)新，完全符合環(huán)境司法專門化的改革方向，理當(dāng)堅(jiān)持。其六，關(guān)于環(huán)境法院或環(huán)境法庭中的專家委員會(huì)。前文提及，環(huán)境案件因涉及污染損害產(chǎn)生的機(jī)理和環(huán)境破壞對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的影響，其審理遠(yuǎn)比一般案件復(fù)雜。況且，有些問題，如環(huán)境污染與損害結(jié)果因果關(guān)系的認(rèn)定、科學(xué)證據(jù)的判斷和采信等等，遠(yuǎn)非法官獨(dú)自所能把握和完成，必須借助科學(xué)技術(shù)專業(yè)人士的幫助。于是，環(huán)境法院或環(huán)境法庭審理案件的專家協(xié)助或?qū)＜易稍儐栴}被提了出來。國外較為成熟的辦法是，在環(huán)境法官崗位設(shè)置中設(shè)數(shù)個(gè)“準(zhǔn)環(huán)境法官”或“準(zhǔn)環(huán)境司法官”的崗位，由環(huán)境科學(xué)專家，其中包括大氣污染防治專家、水污染防治專家、水文專家、放射性污染防治專家、土壤專家、規(guī)劃專家、環(huán)評(píng)專家等出任。具體方式為向社會(huì)公開招聘，錄用后由國家支付薪酬。專家在環(huán)境法院或環(huán)境法庭中具有與法官基本相同的權(quán)利、義務(wù)。其不僅參與環(huán)境案件合議庭的案件審理，并可獨(dú)立負(fù)責(zé)某類與其專業(yè)或?qū)ｉL密切相關(guān)之環(huán)境案件的審理。之所以稱其為“準(zhǔn)環(huán)境法官”或“準(zhǔn)環(huán)境司法官”，是因?yàn)橛蓪＜覍徖戆讣呐袥Q書，須經(jīng)環(huán)境法院院長簽署方為有效。此舉是為了保障法律在具體案件中的正確適用。畢竟，科學(xué)技術(shù)專家并非專門的法律工作者。我國目前的主要做法是，在法院中設(shè)立“環(huán)境案件審判專家委員會(huì)”。專家委員會(huì)的專家由法院面向社會(huì)公開聘請(qǐng)。聘請(qǐng)范圍涉及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地等方面。專家的主要職責(zé)是，就環(huán)保法庭審理案件所涉環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等方面的專業(yè)問題向?qū)徖戆讣暮献h庭提供咨詢意見;就環(huán)保審判庭在建設(shè)生態(tài)文明中的功能、作用及工作問題向環(huán)境法庭所在法院提供咨詢意見、建議或有關(guān)信息;進(jìn)行特定事項(xiàng)的社會(huì)調(diào)查，反映民意及社會(huì)實(shí)情，發(fā)表專家咨詢意見等等。瑑瑧專家參與環(huán)境案件審理是由環(huán)境案件的特殊性所決定的。它不同于人民陪審員制度。專家參與環(huán)境案件審理的主要作用是為了幫助法官解決案件所涉之科學(xué)、技術(shù)性問題。我國下一步無論是在各級(jí)法院中設(shè)立專門的環(huán)境法庭，還是設(shè)立專門的環(huán)境法院，“專家制度”當(dāng)不可或缺。

3．探索和規(guī)范環(huán)境公益訴訟案件的審理2012年8月31日，第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議正式通過新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》。該法第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這是我國立法首次對(duì)公益訴訟問題作出明確的規(guī)定，開啟了我國公益訴訟的大門。2014年4月24日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過了新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。該法第58條第1款和第2款規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法再社區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法紀(jì)錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”這是我國環(huán)境立法對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的具體規(guī)定。它將《民事拆訟法》法第55條的規(guī)定具體化，從而使我國的環(huán)境公益訴訟從可能成為現(xiàn)實(shí)。環(huán)境公益訴訟代表一國環(huán)境法治的水平或環(huán)境法治發(fā)展的程度。世界上眾多環(huán)保先行、實(shí)行環(huán)境法治的國家，多設(shè)有環(huán)境公益訴訟制度，如美國的環(huán)境公民訴訟、日本的環(huán)境民眾訴訟、印度、菲律賓的環(huán)境公益訴訟制度等。環(huán)境公益訴訟的目的，是為了保護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益，追求環(huán)境公平、環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)，故受眾多國家的追捧或效仿。我國近幾十年來創(chuàng)造了令世界矚目的經(jīng)濟(jì)增長奇跡，同時(shí)也付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。這個(gè)代價(jià)，其實(shí)就是社會(huì)環(huán)境公共利益的代價(jià)。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法及有關(guān)法律的規(guī)定，我國的一切自然資源或環(huán)境要素屬國家所有。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，屬國家所有的自然資源、環(huán)境要素并未得到有效的保護(hù)，“公地悲劇”時(shí)有發(fā)生，社會(huì)環(huán)境公共利益不斷受到損害。因此，在我國建立環(huán)境公益訴訟制度，加大司法保護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益的力度，乃眾望所歸，勢在必行。新《民事拆訟法》第55條和新《環(huán)境保護(hù)法》法第58條的規(guī)定，客觀反映了社會(huì)環(huán)境公共利益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。其實(shí)，在新民訴法和新環(huán)保法出臺(tái)以前，我國已有環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐。例如，貴陽市兩湖一庫管理局訴A化工公司水污染責(zé)任案、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽公眾環(huán)境教育中心訴貴陽市A造紙廠水污染責(zé)任案、無錫市西山區(qū)人民檢察院訴李某、劉某破壞道路交通環(huán)境公共安全案、昆明市環(huán)保局訴昆明B公司與C公司環(huán)境污染侵權(quán)案等。這說明，我國存在著環(huán)境公益訴訟的極大社會(huì)需求。新民訴法和新環(huán)保法的相關(guān)規(guī)定及時(shí)反映和順應(yīng)了這種社會(huì)需求。為我國環(huán)境公益訴訟的全面開展提供了法律依據(jù)，使我國的環(huán)境公益訴訟從過去個(gè)別法院、國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的自覺、自發(fā)行為或探索活動(dòng)變成了法律要求的行為。它必將有力地推動(dòng)司法在保護(hù)環(huán)境和助力生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮更加積極的作用。

當(dāng)然，新環(huán)保法構(gòu)建的環(huán)境公益訴訟制度，離人們期待或理想的環(huán)境公益訴訟制度還有一定的距離。這個(gè)距離主要表現(xiàn)在提起環(huán)境公益訴訟的原告資格問題上。按新《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款的規(guī)定，目前只有符合法律規(guī)定條件的環(huán)保社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，其他社會(huì)組織、國家機(jī)關(guān)和公民個(gè)人均無權(quán)提起。這與國外關(guān)于環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。考察國外的環(huán)境公益訴訟制度，任何個(gè)人、團(tuán)體、檢察總長和政府均有權(quán)針對(duì)環(huán)境公益損害向法院提起訴訟。而我國卻將有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的原告資格僅賦予符合法定條件的環(huán)保社會(huì)組織，這不能不讓人感到遺憾。社會(huì)公共利益的保護(hù)，從理論上來說，當(dāng)屬公權(quán)力機(jī)關(guān)的事情。但正是由于公權(quán)力機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公共利益能力的不足，才導(dǎo)致出現(xiàn)了公益訴訟的問題。公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。私益訴訟是基于私人或個(gè)人利益受到損害，由直接利害關(guān)系人向法院提起的訴訟。其特點(diǎn)是，訴訟由特定之主體，即與案件有直接利害關(guān)系的主體提起。公益訴訟則是基于社會(huì)公共利益受到損害，針對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行為向法院提起的訴訟。其與私益訴訟最大的不同之處在于，除法律有特別規(guī)定的情形之外，任何人均可提起。且公益訴訟可以對(duì)任何領(lǐng)域里發(fā)生的損害公共利益的行為提起，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域等。

由公益訴訟的特點(diǎn)所決定，理論上任何人，其中包括任何個(gè)人、團(tuán)體、企事業(yè)單位或政府均可提起公益訴訟。新修訂的環(huán)保法對(duì)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的原告范圍作了較為嚴(yán)格的限制，可能出于對(duì)我國具體國情的考慮。雖有遺憾，但瑕不掩瑜。畢竟環(huán)境公益訴訟制度在我國已經(jīng)建立，無論從哪個(gè)角度來看，都是一件有益于環(huán)境司法和生態(tài)文明建設(shè)的事情。對(duì)于法院而言，目前最為要緊的工作乃是做好充分準(zhǔn)備，受理環(huán)境公益訴訟案件。為了保障環(huán)境公益訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行和健康發(fā)展，法院理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下列問題的研究:

第一，關(guān)于環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)用問題。訴訟費(fèi)是訴訟當(dāng)事人為啟動(dòng)訴訟程序依法向人民法院交納的一定數(shù)額之費(fèi)用，主要包括案件受理費(fèi)和其他訴訟費(fèi)用。案件受理費(fèi)由人民法院收取。這里涉及三個(gè)問題:首先，對(duì)于環(huán)境公益訴訟，人民法院是否應(yīng)當(dāng)收取案件受理費(fèi)。環(huán)境公益訴訟是當(dāng)事人為維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益而提起的訴訟，非私益訴訟。當(dāng)事人不可能通過公益訴訟獲得個(gè)人利益或其他私利益。況且，環(huán)境公益訴訟的標(biāo)的通常較大，所涉案件受理費(fèi)較多。原告是否有能力承擔(dān)?其次，如若收費(fèi)，法院當(dāng)按何標(biāo)準(zhǔn)收取。是否應(yīng)當(dāng)有別于一般之私益訴訟的收費(fèi)?再次，如若收費(fèi)，但原告敗訴，按私益訴訟的收費(fèi)規(guī)則，訴訟費(fèi)用應(yīng)由原告承擔(dān)，豈不打擊了原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性?2010年，昆明市曾制定了一個(gè)《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》。《意見》規(guī)定:“公益訴訟人提起環(huán)境民事公益訴訟可以緩繳訴訟費(fèi)，公益訴訟人敗訴的，免交訴訟費(fèi);被告敗訴的，由被告繳納訴訟費(fèi)。”同年，貴州市中級(jí)人民法院制定了《一個(gè)關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》。《意見》第7條規(guī)定，公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟的，可以免交或緩交訴訟費(fèi)用。案件審結(jié)后，被告敗訴的，訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān);提起公益訴訟的原告敗訴的，可以免繳案件受理費(fèi)。昆明市和貴陽市中級(jí)人民法院及清鎮(zhèn)市人民法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件受理費(fèi)的規(guī)定，明顯有利于環(huán)境公益訴訟人，有助于環(huán)境公益訴訟的推動(dòng)。最高人民法院或其他地方人民法院在制定有關(guān)公益訴訟案件受理費(fèi)的規(guī)定時(shí)可以借鑒或參考。

第二，原告提起環(huán)境民事公益訴訟致使被告承擔(dān)相應(yīng)環(huán)境民事法律責(zé)任的，其責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式是否應(yīng)予創(chuàng)新?目前的責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式主要是金錢賠償，可否考慮除金錢賠償以外其他責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式的采用。例如，判令責(zé)任承擔(dān)人消除或清除污染、恢復(fù)原有自然環(huán)境質(zhì)量或自然資源的原有狀態(tài)。對(duì)社會(huì)環(huán)境公共利益的損害填補(bǔ)，金錢賠償并非主要目的。主要目的應(yīng)為判令損害行為人消除污染、恢復(fù)環(huán)境原狀。況且，對(duì)自然環(huán)境質(zhì)量的損害和自然資源生態(tài)功能的損害，用傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法計(jì)算或折算是欠科學(xué)的。

第三，原告提起環(huán)境民事公益訴訟致使被告承擔(dān)環(huán)境民事法律責(zé)任，且以金錢賠償方式實(shí)現(xiàn)的，訴訟所獲賠償金額是上繳國家(政府)，抑或用于建立某種環(huán)境保護(hù)公益金，還是直接用于消除、整治、修復(fù)被告所造成的環(huán)境污染或生態(tài)環(huán)境破壞?由誰監(jiān)督執(zhí)行?人民法院，環(huán)境公益訴訟的原告，抑或環(huán)境行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)?從現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐來看，對(duì)于環(huán)境公益訴訟勝訴案件所獲賠償金錢的使用，各地有不同的處理。昆明市的做法是，將其作為環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金的一個(gè)來源，納入昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理，用于環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟所需支出的調(diào)查取證、評(píng)估鑒定等訴訟費(fèi)用，或者對(duì)因環(huán)境公益訴訟案件侵權(quán)人給環(huán)境造成的損害進(jìn)行修復(fù)的費(fèi)用，或者對(duì)無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人進(jìn)行救助的費(fèi)用。

第四，關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件的審理規(guī)則。環(huán)境公益訴訟活動(dòng)是援用傳統(tǒng)私益訴訟的審理規(guī)則，還是另行建立一套環(huán)境公益訴訟的審理規(guī)則?如為后者，何以另建，如何另建?江蘇省無錫市中級(jí)人民法院為了規(guī)范環(huán)境公益民事訴訟的審判活動(dòng)，曾專門制定了一個(gè)《環(huán)境公益民事訴訟的審理規(guī)則(試行)》。《規(guī)則》對(duì)環(huán)境公益民事訴訟案件的受理與審查、案件準(zhǔn)備與證據(jù)保全、現(xiàn)場勘查、庭前準(zhǔn)備與開庭、調(diào)解與判決、監(jiān)督與執(zhí)行、涉嫌犯罪的處理等問題作了較為具體的規(guī)定，瑒瑦是對(duì)我國制定環(huán)境公益訴訟案件審理規(guī)則的一次有益的探索。第五，關(guān)于刺激、調(diào)動(dòng)和保護(hù)原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性問題。就理論而言，環(huán)境公益訴訟乃利國、利民、利己之善舉。然而實(shí)踐起來，即便獲得法律規(guī)定原告資格的主體，亦未必都有提起環(huán)境公益訴訟的積極性。因?yàn)椋瑔?dòng)環(huán)境公益訴訟有訴訟成本和敗訴風(fēng)險(xiǎn)之虞，且不能保證原告每每勝訴。所以，如何刺激、調(diào)動(dòng)和保護(hù)環(huán)境公益訴訟人提起環(huán)境公益訴訟的積極性，是學(xué)界和法院共同面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

作者：王樹義單位：武漢大學(xué)法學(xué)院教授