生態(tài)文明法律保障體系的構建范文
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《中國法學雜志》2014年第三期
(一)構建生態(tài)文明建設法律保障體系的必要性作為當代先進文明的典型形式，生態(tài)文明已經(jīng)得到了多數(shù)人的認可。然而，生態(tài)文明要想從一種價值理念轉變成為一種社會現(xiàn)實，還需要作為橋梁的法律規(guī)范的確認、調(diào)整和推動。生態(tài)文明建設法律保障體系構建的必要性主要體現(xiàn)在以下方面:其一，生態(tài)文明代表了人類對于人與自然關系的重新定位，是關于自然的價值觀的根本轉變。這種價值觀的轉變必然導致對原有立法目的、原則、制度的反思和更新，從而帶來整個法律體系的轉變和更新，生態(tài)文明法律保障體系的構建就成為應有之義。其，生態(tài)文明也體現(xiàn)了人類對于經(jīng)濟、社會發(fā)展方式的重新認識，而經(jīng)濟和社會發(fā)展的轉型離不開法律的規(guī)制、調(diào)整和推進。工業(yè)社會這種粗放型的高污染、高耗能的生產(chǎn)模式給我們的環(huán)境以及人類本身的生存都造成了嚴重的問題，我們不能再依靠過去那種“自我毀滅的經(jīng)濟”繼續(xù)發(fā)展下去，瑏瑤我們需要重新建立一種包括人在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)的重新平衡。這一包容了生態(tài)系統(tǒng)各個構成要素的全方位、系統(tǒng)性變革，需要以普遍性的法律規(guī)范來統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)和推進相關領域的建設。其三，作為全球普遍化的難題，生態(tài)危機的治理和生態(tài)文明的建設，需要各個國家共同努力和協(xié)同發(fā)展，其中必然要求各個國家按照國際環(huán)境條約和全球環(huán)境宣言等軟法性文件，構建一套行之有效的有關生態(tài)文明建設的法律體系。其四，生態(tài)文明作為一種新的文明形態(tài)是對舊的發(fā)展模式和社會制度的一種揚棄和超越，同樣也對法律人的思維方式和法學方法不可避免地產(chǎn)生了巨大影響。世界觀和方法論的改變，需要在實在法體系中得到體現(xiàn)。構建一種能夠更好地體現(xiàn)主客一體化(心物一體化和人與自然一體化)等生態(tài)思想，并能夠更好地調(diào)整人與自然的關系的法律體系就成為一種必要。其五，生態(tài)文明所包含的制度文明本身對法律保障提出了內(nèi)在需求。如前所述，生態(tài)文明不僅包括物質(zhì)文明和精神文明，它還包括制度文明。沒有以法制的健全和完善來保障的文明，其文明是不完整的，也是難以長久的。生態(tài)文明建設的法律保障體系作為生態(tài)文明的必然組成部分，不僅關系到我國生態(tài)文明和法治社會建設的成功與否，還關系著我們民族的未來和中國特色社會主義宏偉藍圖的實現(xiàn)。這樣的一種法律體系將成為調(diào)整經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面協(xié)同發(fā)展中生態(tài)相關問題的制度關鍵，也成為扭轉當前生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化和生態(tài)文明建設滯后的制度保障。可以說，生態(tài)文明建設法律體系的構建，正是為了以一種規(guī)范調(diào)整的方式協(xié)調(diào)和解決我國在生產(chǎn)發(fā)展和社會進步中出現(xiàn)的生態(tài)難題，同時為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”奠定相關的制度基礎。
(二)生態(tài)文明建設需要現(xiàn)有法律保障體系的創(chuàng)新無論我們過去是否明確提出了生態(tài)文明建設這一概念，但環(huán)境和資源保護立法的發(fā)展在實際上都在一定程度上起著促進和保障生態(tài)文明建設的作用，都在促使我們的社會向生態(tài)文明社會邁進。例如在我國的《憲法》第26條第1款就明確規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”這可以看做是生態(tài)文明建設法律保障體系的基本依據(jù)。而且我國也制定了一大批污染防治和資源保護的法律，包括大氣、水、海洋、固體廢物、噪聲、放射性等污染防治的法律，土地、森林、草原、水資源、礦產(chǎn)、煤炭、海域等資源保護的法律。然而，由于這些法律不是在明確的生態(tài)文明理念的指導下制定的，山、水、林、田、湖缺乏一體性的規(guī)制系統(tǒng)，條塊分割、左右掣肘、上下脫節(jié)，立法不全，執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力，導致我國的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。要下決心扭轉這種狀況，就必須根據(jù)生態(tài)文明的理念和現(xiàn)實的需要，創(chuàng)新法律保障體系、原則、制度和措施，為生態(tài)文明建設提供有力的法律保障。
二、我國生態(tài)文明建設法律保障體系的現(xiàn)狀及問題
自黨的十一屆三中全會以來，我國走向了一條改革開放、建立法治國家的道路。有關環(huán)境保護的立法作為生態(tài)文明建設法律保障體系的一個重要組成部分，在過去35年中得到了長足的發(fā)展，成為各部門法中發(fā)展最快的法律部門。除了1979年9月制定頒布后經(jīng)兩次修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》這部綜合性的環(huán)境保護立法外，各方面的立法已形成了一個相對完整的環(huán)境法律體系。具體表現(xiàn)在:第一，污染防治的立法涵蓋面日益拓展。污染防治法是環(huán)境保護法中非常重要的一個組成部分，它是指國家對產(chǎn)生或可能產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的活動實施控制，達到保護生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，進而保護人體健康和財產(chǎn)安全目的而制定的同類法律規(guī)范的總稱。目前，我國制定的污染防治法的涵蓋范圍已經(jīng)相當廣泛，包括了大氣、水、海洋、噪聲、放射性、固體廢物等污染的防治法律、法規(guī)，同時還有針對化學品安全、農(nóng)藥使用、電磁輻射等控制和管理的行政法規(guī)和部門規(guī)章以及相關的環(huán)境標準。第，資源保護的立法得到全面發(fā)展。自然資源法在我國一直被視為是經(jīng)濟法學的范疇，但是，這并不妨礙在自然資源立法中增加資源保護的重要內(nèi)容。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念在我國的進一步傳播和影響的擴大，自然資源立法中出現(xiàn)了越來越多的側重于資源可持續(xù)利用、資源保護的內(nèi)容。目前，我國已制定有森林、草原、漁業(yè)、礦產(chǎn)、土地、海域、水、煤炭等自然資源開發(fā)利用的法律、法規(guī)。在20世紀90年代末期直至21世紀初期我國的環(huán)境與資源立法修訂熱潮中，這些資源立法大多進行了修訂，修訂的主要內(nèi)容就是更加注重資源的合理利用和保護、恢復原狀，這樣就使得自然資源法在性質(zhì)上具有了環(huán)境法的特征，成為環(huán)境法的一個有機組成部分。第三，生態(tài)保護的立法正趨于健全。一般認為，生態(tài)保護立法所確立的保護對象，應當包括自然區(qū)域和生物多樣性的保護。因此，我國生態(tài)保護法律也主要包括自然區(qū)域的法律保護和生物多樣性的法律保護方面，主要內(nèi)容涉及到地域環(huán)境保護(如自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡以及景觀舒適度保護等)和野生生物保護。這方面的立法自20世紀90年代得到迅速發(fā)展，陸續(xù)頒布了《野生動物保護法》及其兩個實施條例、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》、《自然保護區(qū)條例》、《水土保持法》及其實施條例、《野生植物保護條例》、《植物新品種保護條例》、《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等法律、法規(guī)。第四，特別方面立法得到加強。除了從環(huán)境要素的分類方面的立法得到發(fā)展外，也有一些根據(jù)特別方面的需要而制定的法律。這些法律，既具有一定的綜合性，又具有一定的特殊性，他們不同于綜合性的環(huán)境保護法，也不同于對某一環(huán)境要素進行保護的法律。這些立法包括:《環(huán)境影響評價法》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》、《中國人民解放軍環(huán)境影響評價條例》，等等。第五，其他相關立法得到“綠化”。除了上述專門的環(huán)境立法外，近年來，我國還有一些其他的立法開始規(guī)定環(huán)境保護的內(nèi)容。1997年的《中華人民共和國刑法》專列一節(jié)規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護罪”，并在其他章節(jié)規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》有多條規(guī)定涉及到環(huán)境和資源保護，《農(nóng)業(yè)法》也專設一章“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”，規(guī)定“發(fā)展農(nóng)業(yè)必須合理利用資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境”。瑏瑥2007年3月16日頒布的《中華人民共和國物權法》，沒有采用傳統(tǒng)的“物”的概念，突破了“有體物”的范疇，將空間權、資源利用權規(guī)定為物權類型，將其納入物權法的調(diào)整范圍，特別明確規(guī)定“不動產(chǎn)權利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)”瑏瑦。2009年12月26日頒布的《中華人民共和國侵權責任法》專設一章“環(huán)境污染侵權責任”，對環(huán)境污染侵權責任的構成、因果關系的認定、舉證責任、多人侵權責任的分配等作出了不同于普通侵權責任的規(guī)定，體現(xiàn)了環(huán)境侵權責任強化的趨勢。
而且相關立法的綠化還有進一步加強的趨勢。我國上述環(huán)境保護法律體系的構建雖然為我國的環(huán)境保護提供了相當?shù)姆杀Ｕ希谖覈?0多年的高速經(jīng)濟發(fā)展、GDP增長70多倍的情況下，生態(tài)環(huán)境沒有毀滅性的崩潰、以人均期望壽命為主要標志的國民健康指標仍不斷提高。然而，也毋庸諱言，我國的環(huán)境狀況30多年來一直呈惡化趨勢，大氣和水體主要污染物的排放總量遠超環(huán)境容量，酸雨面積不斷擴大，灰霾遮蔽半個中國;江河湖海污染，使得一些地方守著大河沒水喝;全國土壤污染物總的超標率超過16%，使得一些地方的居民守著稻田沒米吃;生態(tài)破壞使得水土嚴重流失，沙塵天氣增多，一些動植物滅絕或者瀕于滅絕。這種情況的出現(xiàn)，雖然不能完全歸因于法治，甚至主要不是立法的原因，但如果有一套完備的在生態(tài)文明理念指導下制定的嚴密、科學、高效的法律保障體系，無疑對環(huán)境的保護和改善會起到促進作用，對環(huán)境狀況的惡化會起到阻遏作用。反思我國現(xiàn)有生態(tài)文明建設保障的立法，主要存在下列問題:
(一)未能從生態(tài)系統(tǒng)整體性的理念出發(fā)構建環(huán)境保護的基本法生態(tài)系統(tǒng)的整體性，要求保護生態(tài)系統(tǒng)的立法必須有一個對相關社會關系進行綜合調(diào)整的法律。我國的《環(huán)境保護法》雖然一直被學界稱為環(huán)境保護的基本法，但無論從其制定程序還是其內(nèi)容以及其在整個法律體系的地位來看，都無法認定其是一部環(huán)境保護的基本法。首先，從制定的程序來看，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，只有全國人民代表大會制定的法律才能夠稱為基本法瑏瑩，而《環(huán)境保護法》，無論是制定還是修訂，都是由全國人民代表大會常務委員會通過的，它與其它污染防治、資源保護的法律，在制定和通過的程序方面，沒有任何區(qū)別，對其它單行的立法也難以起到統(tǒng)攝作用。其次，從其內(nèi)容來看，如果作為一部基本法，應當將污染防治、資源開發(fā)利用和生態(tài)保護一視同仁，但從現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》的內(nèi)容來看，雖然其中有一章“保護和改善環(huán)境”，但其條文非常空洞，缺乏具體的制度和措施，對違反規(guī)定者也沒有規(guī)定法律責任，在實際上是把資源和生態(tài)保護虛化起來了，《環(huán)境保護法》實際上成了一部污染防治的牽頭法。最后，從法律部門的分類來說，也是將污染防治和資源與生態(tài)保護相割裂的。最典型的就是全國人大在2011年3月宣布已經(jīng)建成的中國特色法律體系當中，環(huán)境與資源保護的法律不僅沒有成為獨立的法律部門，反而被進一步肢解，污染防治法被劃入了行政法，有關資源和生態(tài)保護的法律被劃入了經(jīng)濟法。這種割裂，反映的思維和理念是沒有把生態(tài)環(huán)境作為一個整體來看待，而是把各環(huán)境要素分別對待，污染防治與生態(tài)保護可以分別存在。這種認識和做法非常不利于對生態(tài)環(huán)境的綜合與系統(tǒng)地保護。
(二)未能根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)物物相關律的要求構筑完整的生態(tài)文明保障法律體系生態(tài)系統(tǒng)的物物相關律揭示了生態(tài)系統(tǒng)的各個組成部分之間存在著相互聯(lián)系、相互制約、彼此依存的關系，改變其中的一個部分，必然會對其它部分產(chǎn)生直接或間接的影響，這一規(guī)律不僅影響到對各環(huán)境要素的保護，而且也直接關系到污染防治與資源開發(fā)利用和生態(tài)保護之間、化學物質(zhì)和放射性物質(zhì)等的生產(chǎn)和使用與人體健康和生態(tài)保護之間復雜關系的調(diào)整。這就需要構筑起一個包含污染防治、資源開發(fā)、生態(tài)保護緊密聯(lián)系的法律保障系統(tǒng)，而現(xiàn)有的各方面立法卻是割裂的、分散的、脫節(jié)的。水資源管理與水污染防治不僅有不同的立法，而且分屬不同的部門管理，管水質(zhì)的不管水量，管水量的無權管水質(zhì);陸生野生動物與水生野生動物也是有不同的立法，同一個兩棲動物，在水里和在岸上，可以由不同的部門來管理;同一種野生植物，長在林地里和長在草原上或其他土地上，也是由不同的部門來管理;同是濕地，卻要有七八個部門進行不同的管理。這樣建立起來的法律體系必然是七零八落的。盡管學者們在研究時，會把各種不同的立法拉在一起組成一個比較完整的法律體系，但在實踐中，山水林田湖和污染防治、有毒有害物質(zhì)的管理立法都各自屬于不同的體系，無法構成一個系統(tǒng)完整的生態(tài)文明保障法律體系。
(三)未能根據(jù)良性持續(xù)理念對環(huán)境立法基本原則進行適時調(diào)整生態(tài)文明建設的良性持續(xù)理念可以指導正確地解決環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、當前與長遠、當代人與后代人的關系。我國三十多年來在環(huán)境立法中一直貫徹的是協(xié)調(diào)發(fā)展原則，以防為主、防治結合原則，誰污染誰治理、誰開發(fā)誰保護原則。瑐瑠就協(xié)調(diào)發(fā)展原則來說，愿望是好的，考慮了過去我國一大窮的現(xiàn)實，但實際的結果是，環(huán)境保護永遠協(xié)調(diào)不過經(jīng)濟發(fā)展，最后仍然走的是經(jīng)濟優(yōu)先，先污染后治理這樣一條發(fā)達國家走過的老路。如果說在30多年前中國經(jīng)濟還特別落后、溫飽問題沒有解決的情況下實行這一原則還有其合理性的話，那么在中國GDP總量躍居全球第，人均GDP也超過5000美元的情況下還堅持環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)或者經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的原則，則著實不合時宜了。就預防為主、防治結合原則來說，本來應當強調(diào)的是預防，但在實際上，防治結合為末端治理留下了缺口，使得預防經(jīng)常落空，治理也難以投入。就“誰污染誰治理”原則來說，其本來來自于國外的“污染者付費原則”，但隨著時代的發(fā)展，如果僅僅是治理，已經(jīng)難以解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。有的是企業(yè)最后倒閉，無錢治理;有的是環(huán)境污染和破壞，根本無法治理和恢復。在這種情況下，就必須有一種新的原則和機制加以代替。所以，為了保障生態(tài)文明建設需要對環(huán)境法的基本原則進行更新，發(fā)展和增加新的基本原則，并根據(jù)這些原則，創(chuàng)立保證原則實現(xiàn)的法律制度。2014年4月24日新修訂的《環(huán)境保護法》已經(jīng)作出了一些改變，明確提出了“保護優(yōu)先”、“損害擔責”原則，可以說是向真正的生態(tài)文明立法邁進了一大步，但要在各立法中加以貫徹，還要有一個相當長的過程。
(四)未能按照生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的方法構建起系統(tǒng)的法律制度之網(wǎng)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(IEM，integratedecosystemmanagement)，是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會、經(jīng)濟、自然(包括環(huán)境、資源和生物等)的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調(diào)整機制，綜合協(xié)調(diào)環(huán)境侵權責任與相關行政法律責任及刑事法律責任之間的關系并適用各種侵權責任方式瑐瑡，從而解決資源利用、生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達到創(chuàng)造和實現(xiàn)經(jīng)濟的、社會的和環(huán)境的多元惠益，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。瑐瑢這一方法是目前世界各國環(huán)境資源管理實踐中卓有成效的管理方法。按照這一方法進行生態(tài)文明建設立法，就需要綜合運用社會的、經(jīng)濟的、行政的、法律的各種手段，并且要考慮各種環(huán)境要素相互聯(lián)系性，建立起相互協(xié)調(diào)一致和銜接的管理制度，構成一個法律制度之網(wǎng)。然而，我國目前的環(huán)境立法，污染防治立法與生態(tài)保護立法相脫節(jié)，比如水污染物排放許可制度與取水許可制度互不聯(lián)系，水土保持制度與林木采伐許可制度缺乏連接，濕地保護與用水調(diào)水制度和污染防治制度相分離，等等，尚未建立起山水林田湖一體化的法律制度，從而大大降低了生態(tài)文明建設立法的效能。
三、生態(tài)文明建設法律保障體系的構建
生態(tài)文明建設的法律保障體系，應當在科學發(fā)展觀的指導下，根據(jù)生態(tài)文明理念、生態(tài)基本規(guī)律和環(huán)境要素總體演化規(guī)律的要求加以創(chuàng)設。其基本內(nèi)容包括確立基本原則、構筑體系框架、建立基本制度。
(一)生態(tài)文明建設法律保障體系的構建原則
生態(tài)文明建設法律保障體系的構建必須依循一定的原則作為其基本根據(jù)和核心精神。具體而言，應當遵循生態(tài)優(yōu)先、不得惡化、生態(tài)民主、共同責任來構建。
1．生態(tài)優(yōu)先原則。法是獲取或減損利益的方式，是利益確認、衡平與維護的規(guī)范化途徑。經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關系在法學的語境下可以轉化為經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的關系。從根本上看，兩種利益同質(zhì)同源，共生共進。“同質(zhì)同源”是指兩種利益的沖突態(tài)勢源自人類欲求無限性與環(huán)境資源有限性之間的緊張關系;“共生共進”是指兩種利益共同反映出生態(tài)系統(tǒng)服務功能瑐瑤的多樣性，者均具有正當性質(zhì)，不可偏廢。然而，經(jīng)濟利益與生態(tài)利益有時并不是完全一致的，有時甚至是嚴重沖突的。這時就有一個誰先誰后、取誰舍誰的問題。法律在解決這種沖突時，如果不能給出具體規(guī)則的話，最起碼要給出一個解決沖突的原則。這就是環(huán)境法的基本原則。而生態(tài)優(yōu)先原則就是指當經(jīng)濟利益和生態(tài)利益在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中產(chǎn)生沖突時，生態(tài)利益應居于優(yōu)先地位。這可以說是對長期以來所實行的“協(xié)調(diào)發(fā)展原則”的揚棄。改革開放30多年來，我國在解決環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展關系方面，無論是學者的解讀還是官員的報告，都認為存在一個協(xié)調(diào)發(fā)展原則。我國2014年4月24日修訂后頒布的《環(huán)境保護法》通過立法規(guī)定，打破了這一誤解。《環(huán)境保護法》第4條第2款規(guī)定“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。”從這一規(guī)定來看，“經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”應當是國家采取一系列政策和措施后所要達到的目標和效果，而不是要根據(jù)“協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求來解決環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系。這一理解由《環(huán)境保護法》第5條關于“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”的規(guī)定給予了注解。“保護優(yōu)先”目前還沒有官方的解釋，就其字面來看，可以有以下三種解釋:一是保護相對于開發(fā)利用來說，保護優(yōu)先于開發(fā)利用，這一般是指自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和其他需要特別保護的區(qū)域;是保護相對于污染治理來說，保護優(yōu)先于污染治理，先保護好未污染的，有條件再去治理;三是保護相對于恢復和改善來說，保護優(yōu)先于恢復和改善。從目前來看，保護優(yōu)先主要適用于第一種情況。但無論如何，這一原則都還不是解決經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護關系的完整原則。完整的處理環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的原則應當是生態(tài)優(yōu)先原則或者是環(huán)境優(yōu)先原則。這一原則是指，當經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，者不能兼顧時，應當把生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先地位，使經(jīng)濟發(fā)展讓位于生態(tài)環(huán)境保護。這一原則的確立取決于利益衡量的兩項基本準則:其一，利益損失最小化，生態(tài)利益的易受損性決定了其必須優(yōu)先;其，緊缺利益優(yōu)位，生態(tài)利益的稀缺性決定了其必須優(yōu)先。確立這一原則也是“負載有額律”這一生態(tài)基本規(guī)律的必然要求。根據(jù)負載有額律，任何一個生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境容量(包括環(huán)境的自凈能力和資源的承載能力)都是有限度的，如果人類向環(huán)境排放的污染物在環(huán)境容量以內(nèi)，生態(tài)系統(tǒng)就可以通過其自凈能力將其消納;如果人類開發(fā)利用自然資源的限度在自然資源的供給能力以內(nèi)，資源的承載能力就不會被破壞。因此，負載有額律要求人類向環(huán)境排放的污染物控制在生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境容量以內(nèi)，對自然資源的開發(fā)利用控制在資源的承載力以內(nèi)。那么，人類在進行開發(fā)建設活動、利用自然資源時，要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須首先考慮生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境容量限度，從而在法律上導致生態(tài)優(yōu)先原則的產(chǎn)生。從實踐層面來說，是經(jīng)濟優(yōu)先、生態(tài)與經(jīng)濟并重，還是生態(tài)優(yōu)先，也取決于社會經(jīng)濟發(fā)展的階段。當一個社會尚未解決溫飽問題，經(jīng)濟優(yōu)先往往占上風;當溫飽基本解決，社會有一定能力解決環(huán)境問題時，往往采取并重原則;當進入小康社會以后，衣食已經(jīng)不是人們的主要關注點，環(huán)境的舒適和人體的健康成為大家的追求，往往就開始實行生態(tài)優(yōu)先。就國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家在人均GDP達到5000美元以上時，開始進行經(jīng)濟發(fā)展轉型，在環(huán)境保護方面會采取更嚴格的法律措施，法律原則也開始實行環(huán)境優(yōu)先或者生態(tài)優(yōu)先原則。我國的人均GDP已經(jīng)超過5000美元，像北京、上海等城市人均GDP已經(jīng)超過一萬美元，如果還不實行生態(tài)優(yōu)先原則，就將使我們錯過挽救生態(tài)危機的最后機遇。
2．不得惡化原則。“目的是全部法律的創(chuàng)造者。”瑐瑦保護環(huán)境是環(huán)境法的直接目的，保障人體健康則屬于最終目的。環(huán)境保護以環(huán)境質(zhì)量(生態(tài)承載力瑐瑨)為衡量尺度，人體健康保障以健康狀況(生理和心理指標)為衡量尺度。實際上，“保護”或“保障”不僅僅帶有“維持”的消極意味，還蘊含著“改善”或“提高”的積極取向。因而，上述目的可以進一步分解為兩個層次:第一層次，環(huán)境質(zhì)量不得受損，健康水平不得下降;第層次，環(huán)境質(zhì)量得以改善，健康水平得以提高。環(huán)境保護法這種目的的實現(xiàn)，需要一個“不得惡化原則”加以保障。不得惡化原則是指在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，任何一個地方的環(huán)境質(zhì)量不得劣于保護該環(huán)境的立法生效前的質(zhì)量水平。這一原則是對“達標合法原則”的修正。我國環(huán)境立法長期以來貫徹的一條原則就是“達標合法原則”，也就是說，一個排污單位，只要排污符合污染物排放標準，就屬于合法排污，甚至排污只有濃度標準，而沒有總量標準。在這種情況下，無論排污多少，無論所在區(qū)域環(huán)境容量多大，都不會受到行政處罰。對于一個區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量來說，只要污染物不超過該區(qū)域適用的環(huán)境質(zhì)量標準，所在區(qū)域人民政府就算完成了任務，也就是合法的。比如空氣質(zhì)量，只要達到級標準，就屬于達標，就合法了。問題是一些區(qū)域目前的空氣質(zhì)量可能經(jīng)常是一級，距級還有很大的排污空間。那么，如果沒有不得惡化原則，這些地區(qū)只要不讓環(huán)境惡化到超過級，就不違法。這顯然是與環(huán)境立法和建設生態(tài)文明的宗旨相悖的。立法的目的是保護和改善環(huán)境，好的環(huán)境不能變壞，壞的環(huán)境要改善。因而，不得惡化原則也就應當成為生態(tài)文明建設法律保障體系的構建原則。
3．生態(tài)民主原則。生態(tài)環(huán)境保護領域的價值多元性、利益沖突性和科學技術性決定了環(huán)境法律問題的破解必須建立在廣泛的主體參與、溝通和協(xié)商的實踐理性基礎之上。與此相適應，一系列滲透平等、信任、理解、包容、尊重、合作諸要素的程序性配置應得以構建并逐步細化。反映在法律規(guī)范上，就是生態(tài)民主原則。它是指社會公眾有權參與生態(tài)環(huán)境政策與法律制定、決策和管理過程并獲得有關生態(tài)環(huán)境信息、表達環(huán)境訴求、監(jiān)督法律實施和在受到侵害后得到法律救濟的準則，是對公眾參與原則的進一步深化。生態(tài)民主原則的確立必須準確認知各參與方的法律角色。專業(yè)人士應立足專長做出客觀中立的事實判斷;普通大眾會基于各自立場表達凝聚利益訴求的價值判斷;社會團體可基于專業(yè)技能和公益宗旨分別發(fā)揮事實和價值判斷的功能。相應地，行政機關需為各主體建立多元參與渠道和平臺，并綜合考量相關事實與價值判斷給出最優(yōu)方案。近年來環(huán)境群體性事件頻發(fā)仍使得生態(tài)文明法治建設更為迫切，生態(tài)民主原則的確立將為生態(tài)文明建設提供保障。
4．共同責任原則。環(huán)境問題的公共性、多樣性與整體性導致了其發(fā)生原因的復雜性、損害后果的嚴重性以及因果關系證明的困難性，從而決定了其責任承擔主體的多元性與承擔方式的復合性。將其反映在法律原則上，就是“共同責任原則”。該原則是指，環(huán)境污染或生態(tài)破壞的法律責任應當由從事該行為和從該行為中得到利益者共同承擔的準則，它是對損害者付費原則的進一步充實和完善。共同責任原則的確立必須把握好四個次級原則的具體內(nèi)涵。其中，損害者付費原則是指損害環(huán)境造成的損失及治理費用應當由損害者承擔;集體負擔原則是指在損害者難以確定的情形下，應當由造成同一損害類型的損害者全體負擔防治、處理及費用的支付;共同負擔原則是指在損害類型或損害者范圍難以確定的情形下，應當由受損害影響的社會共同體瑑瑤負擔有關費用;受益者補償原則是指從環(huán)境損害避免或者減輕措施得到利益者應當給予為此付出代價者一定利益填補的規(guī)范。這四個次級原則將環(huán)境保護的義務和責任進一步明確化，把環(huán)境的損害、保護環(huán)境的付出、環(huán)境利益的獲得結合在一起，通盤考慮責任的負擔，反映了生態(tài)文明法治建設全民動員的客觀需求與責任負擔的內(nèi)在邏輯一致性。在上述基本原則中，“生態(tài)優(yōu)先”為保護與發(fā)展的關系確定戰(zhàn)略定位，“不得惡化”為人類行為對環(huán)境的影響劃定底線，“生態(tài)民主”為環(huán)境保護提供基本途徑和力量，“共同責任”為環(huán)境保護責任的負擔提供準則。前兩項原則屬于目的性原則，后兩項原則屬于手段性原則。四項原則相互聯(lián)接和配合，共同組成生態(tài)文明建設法律保障體系的構建原則體系。
(二)生態(tài)文明建設法律保障體系框架的構成
在科學發(fā)展觀指導下的生態(tài)文明建設，其法律保障體系需要建立在生態(tài)文明理念、生態(tài)規(guī)律、生態(tài)道德的基礎之上。其法律體系框架起碼應當包括生態(tài)文明建設基本法、污染防治法、自然資源保護法、生態(tài)保護法、能源法、氣候變化法、專項環(huán)境管理制度法等七大部分。
1．生態(tài)文明建設基本法。在我國的現(xiàn)有環(huán)境法律體系中，學者們普遍認為存在一個“環(huán)境保護基本法”，也就是《中華人民共和國環(huán)境保護法》。但在實際上，該法缺乏環(huán)境基本法的品格，許多管理部門都將其視作污染防治的牽頭法律。在生態(tài)文明建設作為國家建設五大戰(zhàn)略重要組成部分的情況下，應當考慮制定通過程序更高、涵括范圍更廣、適應性更強的“生態(tài)文明建設基本法”。這一法律，在立法程序上，應當由全國人民代表大會通過;在立法涉及范圍上，應當涵括污染防治、生態(tài)保護、資源保護、能源利用、氣候變化等有關生態(tài)文明的各個方面;在立法內(nèi)容上，應當確立其屬于理念法，只規(guī)定生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略目標、基本原則、基本制度，并確立政府、企業(yè)、社會、公民個人的在生態(tài)文明建設方面的基本權利和義務，不需要規(guī)定具體的制度和措施。這一立法，在生態(tài)文明建設整個法律體系中應當具有統(tǒng)領性、綱領性與指導性地位。
2．污染防治法。污染防治法是環(huán)境污染瑑瑦預防和治理領域有關法律規(guī)范的總稱。污染防治法內(nèi)部具有污染介質(zhì)與污染因子兩個基本劃分標準。根據(jù)污染介質(zhì)不同，污染防治法可以劃分為大氣污染防治法、水(包括河流、湖泊等地表水與地下水等)污染防治法、土壤污染防治法和海洋污染防治法四大子類型;根據(jù)污染因子不同，污染防治法則可以劃分為固體廢物污染、化學物質(zhì)污染等物質(zhì)性污染防治法和放射性污染(包括核污染等)、噪聲污染、電磁輻射污染、光污染、振動污染等能量性污染防治法兩大子類型。從現(xiàn)實層面看，土壤污染防治法、核污染防治法、電磁污染防治法、化學品管理法、光污染防治法等亟待起草制定，《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》亟需修訂與完善。
3．自然資源保護法。自然資源保護法是自然資源開發(fā)、利用、管理和保護領域有關法律規(guī)范的總稱。根據(jù)自然資源固有屬性不同，自然資源保護法內(nèi)部可以劃分為可再生資源(包括土地資源、水資源、海洋資源、森林資源、草原資源、漁業(yè)資源、氣候資源、地熱資源等)保護法和不可再生資源(主要是各種礦產(chǎn)資源)保護法兩大子類型。從現(xiàn)實層面看，土地資源保護法、水資源保護法、森林資源保護法、氣候資源保護法等亟待根據(jù)生態(tài)文明建設的要求制定、修訂與完善。
4．生態(tài)保護法。生態(tài)保護法是生物多樣性保護領域有關法律規(guī)范的總稱。生態(tài)保護法內(nèi)部以生物多樣性層次不同為主要標準，可以劃分為野生動植物保護法(針對物種多樣性)、轉基因生物安全保護法(針對遺傳多樣性)和特定自然區(qū)域(包括自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家公園、濕地、海域、海島、飲用水水源保護區(qū)、城市景觀與綠地、基本農(nóng)田等)保護法(針對生態(tài)系統(tǒng)多樣性)三大子類型。與此同時，根據(jù)特定生態(tài)破壞瑒瑢問題應對方法不同，生態(tài)保護法還可以劃分為水土保持法、防沙治沙法、退耕還林還草法等子類型。從現(xiàn)實層面看，自然保護區(qū)法、轉基因生物安全法、自然遺跡保護法、人文遺跡保護法、國家公園法、濕地保護法、生態(tài)紅線劃定和管理條例等亟待起草和制定，使生態(tài)保護法律體系盡快健全起來。
5．能源法。能源法是調(diào)整在能源開發(fā)、利用、管理過程中產(chǎn)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。本來能源法可以單獨成為一個體系，它與環(huán)境法雖有聯(lián)系，但其在法律原則、管理制度、理論基礎方面也有許多不同，但如果從生態(tài)文明建設的角度來看，將其納入生態(tài)文明建設的法律保障體系卻是非常合適的。因為能源的開發(fā)、利用、管理每一個方面都與生態(tài)保護密切相連。能源的開發(fā)會擾動原有的生態(tài)系統(tǒng)，甚至破壞生態(tài)平衡;能源的利用會改變原有生態(tài)系統(tǒng)的能量流動，直接影響到生態(tài)系統(tǒng);能源的節(jié)約和新能源的開發(fā)和利用會非常有利于生態(tài)保護和減少污染。從根本上說，能源革命是生態(tài)文明建設的重要保障之一。沒有能源革命的成功，生態(tài)文明建設最終也會落空。因此，能源法應當和必須成為生態(tài)文明建設法律保障體系的重要組成部分。能源法可以由能源基本法、節(jié)約能源法、石油法、煤炭法、天然氣法、電力法、原子能法、可再生能源法等法律所組成。目前我國最亟需的是出臺能源基本法、原子能法、石油和天然氣法。
6．氣候變化法。適宜的氣候是人類和其他生物生存的必要條件。氣候的改變必然影響億萬年來所形成的地球生態(tài)系統(tǒng)，甚至會危及人類的正常生存和生活。工業(yè)革命以來，由于人類活動的加劇，向環(huán)境中排放了大量的溫室氣體，導致地球呈現(xiàn)出升溫趨勢。為了應對全球氣溫上升所導致的氣候變化，國際社會制定了《氣候變化框架公約》、《京都議定書》等國際法律文件。我國作為溫室氣體排放大國，在全球應對氣候變化進程中有著舉足輕重的地位，同時也面臨著溫室氣體減排、應對氣候變化的巨大挑戰(zhàn)。如果不能把氣候變化限定在一定的范圍內(nèi)，就不可能保持基本的生態(tài)平衡，也就不可能有起碼的生態(tài)文明。因此，將應對氣候變化法納入生態(tài)文明建設的法律保障體系，是十分必要的，也是可行的。氣候變化法作為調(diào)整在減緩和適應氣候的變化過程中所產(chǎn)生的社會關系的法規(guī)范的總稱，與環(huán)境保護法、自然資源法、能源法、防災減災法等法律，都有著密切的關系。其立法應當包括氣候變化基本法、氣候變化減緩法、氣候變化適應法等。我國目前最亟需的是要制定氣候變化基本法或者稱為應對氣候變化法。
7．專項環(huán)境管理制度法。它是專門調(diào)整某一特定方面環(huán)境管理關系法律規(guī)范的總稱。這些立法既具有一定的綜合性，又有特別具體的適用范圍。其目的是為了把有關立法中規(guī)定的法律制度具體化。現(xiàn)行我國有關生態(tài)文明建設的法律中最典型的專項環(huán)境管理制度法有:《環(huán)境影響評價法》、《建設項目環(huán)境管理條例》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》、《中國人民解放軍環(huán)境保護條例》、《中國人民解放軍環(huán)境影響評價條例》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。這方面需要制定的法律法規(guī)很多，今后需要制定的相關法律法規(guī)包括:《環(huán)境教育法》、《環(huán)境信息公開條例》、《公眾參與環(huán)境保護條例》、《環(huán)境監(jiān)測條例》、《環(huán)境標準條例》、《排污許可證條例》、《環(huán)境監(jiān)察條例》、《環(huán)境稅法》、《環(huán)境糾紛處理法》、《環(huán)境責任法》等法律法規(guī)。上述生態(tài)文明建設法律保障體系的各個組成部分之間，應當構成一個完整的法律體系。其體系的構建要達到兩個統(tǒng)一:一是獨立性與融合性的統(tǒng)一。雖然彼此間具有相對獨立性，但基于環(huán)境、資源(能源)與生態(tài)的重疊性，預防、開發(fā)、利用、管理與治理行為的連貫性，生產(chǎn)、流通與消費領域的延續(xù)性，生態(tài)文明建設法律體系基本框架的各組成部分之間與組成部分的各子類型之間具有共通的內(nèi)容，表現(xiàn)出一定程度的融合性;二是穩(wěn)定性與開放性的統(tǒng)一。雖然基礎和主干部分具有相對穩(wěn)定性，但基于生態(tài)文明法治建設總體目標與階段性要求的縱深性，環(huán)境、資源(能源)與生態(tài)問題演變的復雜性，環(huán)境政策與法律制度工具的可更新性，生態(tài)文明建設法律體系基本框架的各組成部分和組成部分的各子類型可以吸納新的內(nèi)容，表現(xiàn)出相當程度的開放性。由此觀之，獨立性與穩(wěn)定性是生態(tài)文明建設法律體系的基本保障，而融合性與開放性則是生態(tài)文明建設法律體系不斷發(fā)展與演進的內(nèi)在驅(qū)動力。
(三)生態(tài)文明建設法律保障體系的基本制度構建生態(tài)文明建設法律體系必須以一系列較為成型且彼此聯(lián)結的法律制度作為其基本立足點。這些法律制度可以大體上劃分為預防性制度、管控性制度和救濟性制度三大類別。
1．預防性法律制度。預防性法律制度是主要作用于環(huán)境污染、生態(tài)破壞預防領域的法律制度，主要包括生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境影響評價與環(huán)境風險評估、環(huán)境標準、環(huán)境信息公開制度四項。(1)生態(tài)規(guī)劃制度。生態(tài)規(guī)劃是指根據(jù)國家或者特定地區(qū)的生態(tài)條件、環(huán)境資源狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展需要等因素，對一定時間和空間內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護目標、自然資源開發(fā)利用程度等事項做出的總體部署與安排。生態(tài)規(guī)劃制度的建立和實施，可以最充分地體現(xiàn)生態(tài)文明理念的同構性、整體性。依據(jù)規(guī)劃對象不同，生態(tài)規(guī)劃可以劃分為綜合性規(guī)劃和專業(yè)性規(guī)劃。其中，綜合性規(guī)劃需要立足于較廣時空范圍內(nèi)多重目標的實現(xiàn)并進行復雜利益橫平，典型的有國土空間開發(fā)(主體功能區(qū))規(guī)劃;專業(yè)性規(guī)劃的目標則相對具體，聚焦于某一特定環(huán)境保護領域，如污染防治專項規(guī)劃、生態(tài)保護專項規(guī)劃等。(2)環(huán)境影響評價與環(huán)境風險評估制度。環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法和制度。依據(jù)評價對象不同，環(huán)境影響評價可以劃分為規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設項目環(huán)境影響評價。其中，規(guī)劃環(huán)境影響評價的對象又可以細分為綜合性規(guī)劃與專項規(guī)劃;建設項目環(huán)境影響評價的對象則以環(huán)境敏感區(qū)為主要劃分標準。環(huán)境風險評估是指對開發(fā)、利用生態(tài)環(huán)境和資源等行為可能帶來的環(huán)境風險瑒瑨進行分析、預測和評估，提出符合成本效益分析的對策和措施，進行相應風險管理的方法和制度。從國際環(huán)境法的視角看，環(huán)境風險評估主要適用于轉基因生物安全、化學品的研發(fā)和生產(chǎn)使用、氣候變化應對等領域。(3)環(huán)境標準制度。環(huán)境標準是指為防治環(huán)境污染，維護生態(tài)平衡和保護人體健康，針對環(huán)境保護工作中需要統(tǒng)一的各項技術規(guī)范和技術要求，由環(huán)境保護行政主管部門按照法定程序制定并以特定形式的行政規(guī)范性文件。依據(jù)標準級別不同，環(huán)境標準可以劃分為國家、地方兩級。國家級包括國家環(huán)境標準和行業(yè)環(huán)境保護標準，地方級是指地方環(huán)境標準;依據(jù)標準類型不同，環(huán)境標準又可以劃分為環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境基礎標準、環(huán)境方法標準和環(huán)境標準樣品標準。(4)環(huán)境信息公開制度。環(huán)境信息公開是指掌握環(huán)境信息的主體依據(jù)法定程序和形式將環(huán)境信息提供給有關信息需求方的行為或過程。環(huán)境信息公開制度的建立和發(fā)展，是生態(tài)文明建設中生態(tài)民主發(fā)展的需要。沒有環(huán)境信息公開，就不可能有真正的公眾對環(huán)境保護的參與;缺乏知情權、參與權，也就不可能有真正的生態(tài)民主;沒有生態(tài)民主，也很難說有真正的生態(tài)文明。因此可以說，信息公開既是生態(tài)文明的體現(xiàn)，也是生態(tài)文明建設的前提條件之一。依據(jù)信息公開主體不同，環(huán)境信息公開可以劃分為政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開瑓瑣;依據(jù)信息公開方式不同，環(huán)境信息公開可以劃分為主動環(huán)境信息公開和依申請環(huán)境信息公開;依據(jù)信息公開程度不同，環(huán)境信息公開還可以劃分為全部環(huán)境信息公開和部分環(huán)境信息公開。環(huán)境信息公開制度的完善應立足于環(huán)境信息公開適用范圍的擴展、突發(fā)環(huán)境事件信息公開的補正、環(huán)境信息公開失當法律責任的充實等方面。
2．管控性法律制度。管控性法律制度是主要作用于環(huán)境污染、生態(tài)破壞管理和控制領域的法律制度，主要包括生態(tài)權屬與生態(tài)許可、生態(tài)總量控制、經(jīng)濟調(diào)控制度。(1)生態(tài)權屬與生態(tài)許可制度。生態(tài)權屬是指環(huán)境容量和自然資源的所有權、使用權、監(jiān)管權等財產(chǎn)性權利(力)的歸屬。依據(jù)權利客體不同，生態(tài)權屬可以劃分為環(huán)境容量權屬和自然資源權屬;依據(jù)權利性質(zhì)不同，生態(tài)權屬可以劃分為生態(tài)所有權權屬、生態(tài)使用權權屬、生態(tài)監(jiān)管權權屬等。生態(tài)許可是指經(jīng)從事污染物排放、自然資源開發(fā)利用等可能對生態(tài)環(huán)境造成污染或破壞行為的行為人申請，有權的行政主管機關依據(jù)法定程序和形式進行審查，并通過頒發(fā)許可證的方式對有關事項予以準許、限制或禁止的活動。依據(jù)許可內(nèi)容不同，生態(tài)許可可以劃分為污染物排放許可、自然資源開發(fā)利用許可等;依據(jù)許可角度不同，生態(tài)許可還可以劃分為對象許可、用途許可、時限許可、范圍許可、方式許可等。生態(tài)權屬制度亟待從立法理念和制度設計層面進行宏觀塑造和微觀構建。(2)生態(tài)總量控制制度。生態(tài)總量控制是指在特定時期內(nèi)，綜合經(jīng)濟、技術、社會等條件，采取限定污染物排放量、自然資源開發(fā)利用量等指標，從而將環(huán)境污染水平和生態(tài)破壞程度控制在環(huán)境容量和生態(tài)承載力容許范圍內(nèi)而實行的管理方法及其措施。這一制度的確立和實施是生態(tài)系統(tǒng)“負載有額律”的具體體現(xiàn)。依據(jù)控制對象不同，生態(tài)總量控制可以劃分為污染物排放總量控制和自然資源開發(fā)利用總量控制。生態(tài)總量控制制度的完善應立足于擴展污染物排放總量控制適用領域、細化總量與濃度控制銜接機制、劃定生態(tài)保護紅線、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制等方面。(3)生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控制度。生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控是指運用經(jīng)濟手段激勵生態(tài)環(huán)境與資源保護行為或者抑制環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的方法和措施的總稱，具有比較顯著的間接管控性。依據(jù)調(diào)控目的不同，生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控可以大體劃分為激勵性生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控和抑制性生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控。宏觀而言，生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控包括財政援助、稅收、收費、信貸、擔保、押金、基金等具體手段。其中，環(huán)境資源稅費和排污權交易瑔瑡等是較為核心的生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控方式。
3．救濟性法律制度。救濟性法律制度是主要作用于環(huán)境污染、生態(tài)破壞損害救濟領域的法律制度，主要包括生態(tài)補償、生態(tài)修復、環(huán)境公益訴訟制度。(1)生態(tài)補償制度。生態(tài)補償是指在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護受益者或生態(tài)損害加害者通過向生態(tài)保護者或因生態(tài)損害而受損者以支付金錢、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為。瑔瑢依據(jù)補償類型不同，生態(tài)補償可以劃分為增益性生態(tài)補償(針對生態(tài)保護行為)和損益性生態(tài)補償(針對生態(tài)加害行為)。生態(tài)補償制度亟待從立法理念(受益者補償理念的引入)和制度設計(重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償、地區(qū)間橫向生態(tài)補償?shù)?層面進行宏觀塑造和微觀構建。新修訂《環(huán)境保護法》明確“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。”該法為全面的生態(tài)保護補償制度的建立和完善提供了充分法律依據(jù)。(2)生態(tài)修復制度。生態(tài)修復是指人類通過生態(tài)恢復和重建手段來修復受損的生態(tài)系統(tǒng)并通過社會資源合理分配其發(fā)展機遇來實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展的過程。依據(jù)修復對象不同，生態(tài)修復大體可以劃分為受損生態(tài)系統(tǒng)(要素、結構、功能及其內(nèi)外部關系)修復和受損關系(人與生態(tài)、人與人之間和諧均衡的利益關系)修復。(3)環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是指為了保護環(huán)境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請求沒有法定利害關系的單位和個人，依法對污染、破壞環(huán)境與自然資源者，違法或者不履行環(huán)境與資源保護法定職責的行政機關提起的訴訟。依據(jù)公益訴訟類型不同，環(huán)境公益訴訟可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。《民事訴訟法》和新修訂的《環(huán)境保護法》都明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，而且《環(huán)境保護法》將《民事訴訟法》規(guī)定的環(huán)境污染公益訴訟擴展到了生態(tài)破壞的公益訴訟。瑔瑦這一立法適應了生態(tài)文明建設的需要，為生態(tài)環(huán)境保護的公眾參與打開了一扇大門。如果說體系框架是“骨骼”，原則框架是筋絡，那么制度框架就是“血肉”。生態(tài)文明建設法律保障體系基本框架的融合性與開放性決定了上述各項主要制度并非孤立存在，而是彼此支持，相互配合，一起作用的規(guī)范共同體，它是生態(tài)文明理念、生態(tài)價值理念、生態(tài)規(guī)律的具體體現(xiàn)。根據(jù)生態(tài)文明理念構建起的生態(tài)文明建設法律保障體系，以抽象原則為指引，以基本框架為依托，以主要制度為基點，呈現(xiàn)為協(xié)調(diào)統(tǒng)一，和諧融通的有機整體。
作者：王燦發(fā)單位：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授
