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《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第三期

一、我國財(cái)政分權(quán)體制現(xiàn)狀與存在的問題

我國1994年開始建立并延續(xù)至今的以分稅制為主要內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)管理體制,提升了中央地方的理財(cái)積極性和體現(xiàn)中央適當(dāng)集中財(cái)力的意圖等方面取得了顯著成效,可以看到通過這一制度設(shè)計(jì)理順了中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán),初步形成了財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的機(jī)制.但同時(shí)我們又看到,財(cái)稅體制改革與行政體制改革未統(tǒng)一配套推進(jìn),加之我國地域廣闊、各地域經(jīng)濟(jì)水平各不相同等原因,導(dǎo)致了我國財(cái)稅體制改革缺乏系統(tǒng)的配套制度,特別是在2006年免征農(nóng)業(yè)稅后,基層財(cái)政的實(shí)際可用財(cái)力進(jìn)一步減小,導(dǎo)致基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難,造成各級(jí)政府間財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)不匹配的問題更加突出,集中表現(xiàn)在:

(一)中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰1．事權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù).財(cái)政分權(quán)理論首先解釋了為什么我們需要地方政府?從上面的分析我們可以看到,正因?yàn)榈胤秸趯?duì)本地區(qū)民眾的資源配置方面比中央政府具有更高的效率,所以地方政府的存在有其必要性,地方政府通過自身對(duì)信息掌握的優(yōu)勢(shì),能夠有的放矢地提供本地區(qū)公共資源和服務(wù).以上分析形成了政府職權(quán)劃分的理論依據(jù).而問題在于,目前我們國家有關(guān)地方財(cái)政體制的事權(quán)劃分缺乏明確的法律或法規(guī)規(guī)定,在內(nèi)容上,現(xiàn)有的事權(quán)劃分也是沒有明確細(xì)致的規(guī)定,無論從法律層次還是約束力方面都不高,雖然在憲法中對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定,但規(guī)定的條文僅限于原則性規(guī)定,沒有實(shí)質(zhì)的可實(shí)施性規(guī)定[1].這一切導(dǎo)致了事權(quán)和財(cái)權(quán)在中央與地方之間劃分的模糊性,降低了資源配置的效率,造成各級(jí)政府對(duì)事權(quán)內(nèi)容理解模糊,因而導(dǎo)致各級(jí)政府間事權(quán)交叉或未能安排完整的事權(quán)體系等情況.2．事權(quán)與支出責(zé)任界定不規(guī)范,中央與地方事權(quán)錯(cuò)配.目前,我國各級(jí)政府的事權(quán)大體上是這樣進(jìn)行劃分的:“主要從兩個(gè)層級(jí)劃分,中央政府和地方政府.地方政府主要負(fù)責(zé)該地區(qū)的公共服務(wù),社會(huì)政務(wù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展;中央政府主要承擔(dān)全國范圍政治事務(wù),提供國內(nèi)公共品以及調(diào)節(jié)地區(qū)與地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu).”雖然在條例中進(jìn)行了這樣的規(guī)定,但顯而易見的是,這樣的規(guī)定在實(shí)際中卻表現(xiàn)出很多不明晰的情況.中央擁有絕對(duì)的分配權(quán)力,但中央往往是不如地方政府更清楚基層情況,雖然對(duì)地方規(guī)定了各種職責(zé),但中央的絕對(duì)權(quán)力造就了中央對(duì)本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事權(quán)卻不做明確的規(guī)定,這樣一來就導(dǎo)致下級(jí)履行從屬上級(jí)的過多的事權(quán),下級(jí)承擔(dān)了過多理應(yīng)由上級(jí)承擔(dān)的財(cái)權(quán)[2].這就加劇了事權(quán)交叉、支出責(zé)任劃分不清的問題,加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,在一定程度上阻礙了基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程.在目前的地方財(cái)政體制中,地方政府(市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))實(shí)質(zhì)上被要求提供大部分公共產(chǎn)品和服務(wù),例如,地方政府提供了應(yīng)當(dāng)由中央政府提供的對(duì)下崗工人收入保障和事業(yè)培訓(xùn)的服務(wù).不僅如此,地方政府還提供了失業(yè)救濟(jì)金,城市低保以及地區(qū)性養(yǎng)老金.除此之外,地方政府還承擔(dān)了自己所要承擔(dān)的公共服務(wù)開支,如基礎(chǔ)教育,環(huán)境衛(wèi)生,社會(huì)穩(wěn)定安全等巨大開支.以義務(wù)教育為例,2009年地方教育經(jīng)費(fèi)總計(jì)約12931億元,其中預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)達(dá)到約5735億元,而當(dāng)年中央政府教育經(jīng)費(fèi)總額僅為1569億元.也就是說,地方投入的中小學(xué)的財(cái)政性撥款以及對(duì)貧困學(xué)生(處于義務(wù)教育階段)的資助和其他優(yōu)秀獎(jiǎng)學(xué)金額,完全超過了中央所投入的經(jīng)費(fèi)總額.這也說明了,在這一公共品(義務(wù)教育)的支出上,地方政府承擔(dān)了本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的責(zé)任,而從本質(zhì)上來說,像義務(wù)教育這種能夠產(chǎn)生正外部效應(yīng)且超出了地方管轄的公共品理應(yīng)由中央政府承擔(dān).

(二)地方稅體系不健全,地方政府缺乏主體稅種從兩個(gè)層面來看我國目前的分稅制財(cái)政體制:第一層面為中央與省級(jí)政府之間,在這個(gè)層面上我國明確地劃分兩者之間的稅收收入分配制度,同時(shí)取消了之前的包干式和討價(jià)還價(jià)的財(cái)政體制.可以看出,在這個(gè)層面上可以說建立了一個(gè)相對(duì)明確和穩(wěn)定的財(cái)政收入分配機(jī)制;第二個(gè)層面為省級(jí)政府及其以下層級(jí)政府之間,省級(jí)政府會(huì)根據(jù)實(shí)際情況自主決定對(duì)下級(jí)政府財(cái)政收入的分配額,并且在劃分時(shí),本級(jí)政府侵占下級(jí)政府稅收收入的情況也較為普遍,造成了地方政府財(cái)力逐漸向省、市級(jí)財(cái)政集中.目前在我國現(xiàn)行的稅收體系中,中央與地方稅的劃分極其不合理,主要體現(xiàn)為,中央地方稅依據(jù)收入高低來劃分歸屬權(quán),而不是按照其稅收特點(diǎn)來劃分,收入高或潛力大的稅種成為中央與地方共享稅[3].很明顯,這種稅收劃分體制不符合科學(xué)的分稅制特點(diǎn),其必然結(jié)果將是地方中央稅收體系的不合理,地方財(cái)政收入減少的同時(shí)中央政府財(cái)力增加,進(jìn)一步削弱了地方政府提供公共物品的能力.1．地方稅體系缺乏有效的主體稅種.1994年的分稅制改革一大不足是,改革后留給地方政府的是一些零散、潛在稅收能力較差的稅種,沒有強(qiáng)勁支撐的主體稅種.相反,中央?yún)s獲得了稅額較大的稅收收入.隨后的改革,又將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅劃入了共享稅,而應(yīng)當(dāng)由地方征收的諸如農(nóng)牧業(yè)稅等被取消了,再加上一些其他的零星稅種都未開征,地方政府缺少稅收收入.劃歸地方的稅種中,除了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅較為穩(wěn)定外,其余大都是稅源零星、征管難度高的小稅種.而且企稅和個(gè)稅在稅法中規(guī)定為共享稅,其由地方政府享受的部分很少,決定了這兩個(gè)稅種也不能成為保證地方財(cái)政收入的主體稅種.隨著增值稅的進(jìn)一步完善以及“營改增”試點(diǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)圍,必然會(huì)導(dǎo)致地方主體稅種收入減少,同時(shí)會(huì)對(duì)地方財(cái)力產(chǎn)生相當(dāng)程度的沖擊.不同于國外稅制比較完善的國家,目前我國缺乏一個(gè)完備的稅收體系,對(duì)地方政府而言,其收入規(guī)模很小,不能夠完全保證地方支出的需要.2．稅種劃分與稅制結(jié)構(gòu)不合理.就現(xiàn)有狀況來看,我國現(xiàn)行的稅收結(jié)構(gòu)也是不合理的,再加上近年來“營改增”的實(shí)施,地方政府的稅收收入增長空間極為有限.地方政府獨(dú)享的是一些規(guī)模不大,收入來源少且不穩(wěn)定的小稅種,即使有收入效應(yīng)強(qiáng)大稅種,如企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅,也是由地方跟中央政府共享的.一些看似是地方稅的稅種,其實(shí)質(zhì)仍屬于共享稅,如營業(yè)稅、城建稅、企業(yè)所得稅、資源稅等.3．地方缺乏稅收立法權(quán).我國的稅收制度與國外相比還有一個(gè)缺陷,即我國所有稅種的立法權(quán)都?xì)w于中央政府,地方政府無立法權(quán).除立法權(quán)外,中央決定和頒布幾乎所有地方政府稅收的法律制定權(quán)、減免權(quán)、解釋權(quán)等等.而地方只具備極為有限的稅收權(quán)力,比如一些具體征收辦法和補(bǔ)充措施等,這在一定意義上減弱了地方政府進(jìn)行稅收管理的主動(dòng)性[4].

(三)政府間財(cái)政層級(jí)過多我國是地方政府層級(jí)最多的國家.目前我們國家有五級(jí)財(cái)政體制,由底層到高層分別為:鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、縣(自治縣、縣級(jí)市)、市(地區(qū)、自治州)、省(自治區(qū)、直轄市)、中央.這樣就形成了四級(jí)財(cái)政關(guān)系.層級(jí)的過于復(fù)雜,導(dǎo)致我們國家政府各層級(jí)間職責(zé)劃分混亂,相互間職權(quán)重復(fù)的情況很多.職權(quán)的不明確,勢(shì)必造成各級(jí)政府不能夠明確各自的職責(zé)所在,同時(shí)也會(huì)給地方政府間稅收收入的準(zhǔn)確劃分帶來不便.一是政府事權(quán)界定容易產(chǎn)生重復(fù),形成一級(jí)預(yù)算雙重乃至多重領(lǐng)導(dǎo),層層向上集中、層層對(duì)下截流,降低了效率.二是各級(jí)政府之間職責(zé)和權(quán)限劃分不清,上級(jí)政府越位行事,職責(zé)轉(zhuǎn)嫁,侵蝕了下級(jí)政府的權(quán)限,各級(jí)政府的職責(zé)范圍仍舊不明晰,導(dǎo)致各級(jí)政府之間的責(zé)任權(quán)難以明確化.比如教育經(jīng)費(fèi)的支出責(zé)任逐級(jí)劃分,越往基層可支配財(cái)力越薄弱,教育支出的負(fù)擔(dān)比例越重;三是過多的行政層級(jí),一方面不利于政府職能的改變、事權(quán)的有效界定;另一方面使得行政管理費(fèi)用過高.四是由于過多地政府層級(jí)在各級(jí)政府之間形成委托—關(guān)系.根據(jù)委托理論,的層次越多,成本越高,并且會(huì)加劇信息的失真和不對(duì)稱.容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府監(jiān)督松懈的情況下,下級(jí)政府就可能通過隱瞞地方財(cái)政收入或夸大財(cái)政支出的方法,使中央財(cái)政減免上繳和遞增補(bǔ)助.并且,由于制度的軟化,規(guī)則在各級(jí)政府之間的博弈之中不斷被修改,造成了不穩(wěn)定的制度環(huán)境,經(jīng)濟(jì)效率不斷下降.五是造成基層財(cái)政的困難.1994的分稅制改革過渡色彩濃重,合理化程度和規(guī)范性都不高.近些年來中央政府的財(cái)政收入穩(wěn)步提高,但省以下地方各級(jí)政府間存在著許多復(fù)雜的收入“共享”與“討價(jià)還價(jià)”;有些地區(qū)依舊實(shí)現(xiàn)之前的包干制稅收體制;企業(yè)所得稅改革后,其稅收收入的分享依舊按照企業(yè)的行政歸屬來劃分.地方財(cái)政不足問題更加嚴(yán)重,很難保證基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)的完善[5].

(四)轉(zhuǎn)移支付制度不完善改革開放以來,我們國家的經(jīng)濟(jì)水平得到了快速的發(fā)展,但伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速增長,隨之也產(chǎn)生了諸多問題,其中最突出的是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡.而目前階段來說,想要保證各地區(qū)財(cái)力均等化,協(xié)調(diào)好各地區(qū)間的公共財(cái)力水平的有效方法即政府間的轉(zhuǎn)移支付.當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付制度,其支付標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)比較公開透明科學(xué)的,其轉(zhuǎn)移手段主要為一般性轉(zhuǎn)移支付,同時(shí)以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以及稅收返還作為輔助和補(bǔ)充手段.經(jīng)過多年來的發(fā)展,轉(zhuǎn)移支付手段雖然日漸成熟,但也存在了諸多問題,難以保證地方政府特別是基層政府“財(cái)力與事權(quán)匹配”,下面從四個(gè)方面來闡明其問題所在:1．一般轉(zhuǎn)移支付.一般性轉(zhuǎn)移支付是我國轉(zhuǎn)移支付的首要手段,在過去幾年的發(fā)展中,一般性轉(zhuǎn)移支付的增長速度快于轉(zhuǎn)移支付總額的增速.直至2011年底,一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系的45􀆰8％.但是轉(zhuǎn)移支付雖然增長了,但卻不能滿足基層的財(cái)政保障,部分基層政府收支矛盾突出,對(duì)于提升當(dāng)前各地公共服務(wù)的均等化水平的作業(yè)仍有待增強(qiáng).2．專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要存在以下兩個(gè)問題:一是對(duì)支付對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn).專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)涉及一些需要鼓勵(lì)或扶持的行業(yè),確保與一般性轉(zhuǎn)移支付在科目上不要有太多的重復(fù).但就目前的狀況來看專項(xiàng)轉(zhuǎn)移涉及各行各業(yè),沒有明確標(biāo)準(zhǔn);二是專項(xiàng)資金使用效率低下.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付在總量上基本持平,2011年達(dá)16566億元,占中央轉(zhuǎn)移支付總額的41􀆰4％.但對(duì)該筆資金的使用缺乏嚴(yán)格的制度保證,導(dǎo)致專款他用、濫用,資金使用不公開透明等情況屢屢發(fā)生,影響地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移財(cái)力的統(tǒng)籌使用.3．稅收返還.稅收返還制度有違公平,已不再具備其存在的合理性,應(yīng)當(dāng)取消.稅收返還的制度背景是為了當(dāng)初能夠順利實(shí)行分稅制而提出的.而就目前的情況來看,稅收返還制度的存在將拉大地區(qū)間的貧富差距,因?yàn)槎愂崭叩牡貐^(qū),其所獲得的稅收返還也必然會(huì)多,而往往高稅收地區(qū)又是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū).這樣就違背了政府轉(zhuǎn)移支付的初衷.4．法制不健全.轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律制度不健全.目前,我們國家還沒有一部完整的有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的法律,并對(duì)轉(zhuǎn)移支付的原則、程序、分配方法和標(biāo)準(zhǔn)作出具體要求,立法上的缺失降低了轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作的規(guī)范性和科學(xué)性.

二、完善我國財(cái)政分權(quán)體制的原則

從上面的分析我們看到,我國財(cái)政分權(quán)體制主要存在兩方面的問題,即中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清以及分稅制財(cái)政體制與轉(zhuǎn)移支付手段不夠完善.而解決以上兩個(gè)問題,就需要充分發(fā)揮財(cái)政體制的激勵(lì)相容與約束作用,通過完善我國的財(cái)政分權(quán)體制來使得公共資源在各級(jí)政府間得到有效的配置.那么如何才能正確地完善和深化我國分級(jí)財(cái)政管理體制改革呢?筆者提出以下三點(diǎn)原則:

(一)事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱原則即按照“公共職責(zé)決定公共權(quán)限與公共財(cái)力”的邏輯關(guān)系,進(jìn)一步協(xié)調(diào)好各級(jí)政府間的財(cái)政稅收預(yù)算體制的內(nèi)容.主要從三個(gè)方面來完善,首先,需按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在需求,明確政府職責(zé),其次,按照公共職責(zé)收益范圍及各級(jí)政府效率來劃分各級(jí)政府職責(zé),最后,應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級(jí)政府職責(zé)的任務(wù)量,合理分配財(cái)力.具體來說,政府的存在是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足,所以首先應(yīng)當(dāng)了解市場(chǎng)缺陷,然后有的放矢地賦予政府相應(yīng)的公共職權(quán).但由于各級(jí)各地區(qū)政府對(duì)本級(jí)本地區(qū)居民的了解程度是有差異的,為了更好地發(fā)揮各級(jí)政府效率,應(yīng)當(dāng)明晰各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共職能.最后再給各級(jí)政府劃分合理的財(cái)權(quán).

(二)分稅制制度的持續(xù)性原則一項(xiàng)制度能否產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響,關(guān)鍵在于這項(xiàng)制度安排是否持續(xù)穩(wěn)定.而我國分稅制實(shí)施以來,因缺乏完善獨(dú)立的法律體系,中央政府調(diào)整稅權(quán),減免稅種的隨意性變加大,從而不能夠充分調(diào)動(dòng)起地方公共理財(cái)?shù)闹鲃?dòng)性和積極性.從國外的稅制管理來看,都有一套完善的法律體系來確保中央與地方稅收的穩(wěn)定性與獨(dú)立性,因而我國有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)有稅收法律體系.

(三)轉(zhuǎn)移支付制度的透明合理和相對(duì)穩(wěn)定性原則轉(zhuǎn)移支付是否有效,最關(guān)鍵在于資金是否真正落到實(shí)處.因?yàn)槿狈σ粋€(gè)公開透明的轉(zhuǎn)移支付披露制度,導(dǎo)致各級(jí)政府在資金使用過程中,產(chǎn)生諸多不合理的私用他用現(xiàn)象.同時(shí)在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面,專項(xiàng)資金因很難確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)逐步降低,同時(shí)提升一般性轉(zhuǎn)移支付比例,確保資金使用的公正公平.

三、完善我國財(cái)政分權(quán)體制的政策建議

2012年«政府工作報(bào)告»提出:“要推進(jìn)財(cái)稅體制改革,理順中央與地方及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系,更好地調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性”,其中財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力的關(guān)系是中央與地方政府關(guān)系中最為重要的因素.完善我國財(cái)政分權(quán)體制,需要系統(tǒng)地設(shè)計(jì)行政體制與稅收體制改革,兼顧兩者,統(tǒng)籌推進(jìn).具體要從下面的五個(gè)方面來落實(shí):

(一)合理界定各級(jí)政府的事權(quán),進(jìn)一步明確各級(jí)政府的公共支出責(zé)任何為合理的事權(quán)?在評(píng)判各級(jí)政府事權(quán)之前,我們首先要了解市場(chǎng)的功能,政府做到只有當(dāng)市場(chǎng)不能解決,需要通過公共服務(wù)才能解決時(shí)才介入,否則應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)自己解決.此外,我們對(duì)事權(quán)種類進(jìn)行劃分,對(duì)其合理的劃分能夠幫助我們建立公平有效的事權(quán)分配制度.本文從地域范圍對(duì)事權(quán)進(jìn)行劃分:第一類其受益范圍為全國性的公共產(chǎn)品,如社會(huì)公共保障,義務(wù)教育等等;第二類為受益范圍僅限地區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品,如地區(qū)性的植被病蟲預(yù)防,地區(qū)性的疾病防治等等;第三類為前兩者的交叉組合,即不能完全劃分為全國性或地區(qū)性的公共品.如大型水利、交通、電網(wǎng)項(xiàng)目等等.對(duì)公共品種類劃分后,我們能夠很清晰地看到,對(duì)于第一類公共品,其事權(quán)應(yīng)當(dāng)主要由中央政府承擔(dān);第二類公共品,應(yīng)當(dāng)主要由地方政府承擔(dān),而最后一類應(yīng)該由中央和省級(jí)政府共同負(fù)責(zé).而對(duì)于一些市級(jí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)一級(jí)的公共服務(wù),如社區(qū)服務(wù)等,其事權(quán)應(yīng)當(dāng)由省級(jí)劃分給下級(jí)政府.通過這樣的事權(quán)劃分制度,能夠規(guī)范地分配給不同層級(jí)政府準(zhǔn)確的事權(quán).

(二)簡化政府和財(cái)政的管理級(jí)次目前我們國家的行政體制層級(jí)過多,而行政體制層級(jí)的過于復(fù)雜將直接阻礙財(cái)政體制的合理構(gòu)建.所以為了保證我國財(cái)政體制改革的順利進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)同時(shí)配套以合理的行政體制改革.其中首先要做的是,應(yīng)當(dāng)縮減我國的行政層級(jí),這樣做有兩大好處,首先降低了行政成本,減弱了個(gè)政府層級(jí)間的隔閡,在此基礎(chǔ)之上,可以看到,能夠極大地提升政府的行政效率.以此為政府提供低成本高效率的公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ).2009年6月我國給出了“省直管縣”改革的具體時(shí)間規(guī)劃,規(guī)劃指出除民族自治區(qū)外在全國推進(jìn)此項(xiàng)改革,總體目標(biāo)在2012年底前完成.現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)按照三級(jí)的基本架構(gòu)和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則[6],探索科學(xué)的行政區(qū)域范圍,務(wù)必要確保找到一條穩(wěn)步推進(jìn)該規(guī)劃的有效方式,逐步形成市縣、省以及中央的三級(jí)體制,讓省級(jí)政府在提供公共服務(wù)中發(fā)揮更大的作用.主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一方面,面對(duì)落后地區(qū)基層存在的財(cái)力不足問題,省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)解決財(cái)力不足的問題;另一方面,要促進(jìn)省內(nèi)公平化基本公共服務(wù).省級(jí)政府要重點(diǎn)把注意力集中在增強(qiáng)公共服務(wù)能力上,要在全面考慮本地居民、環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)水平等因素下,加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入.

(三)建立和健全合理、制度化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系第一,穩(wěn)步撤銷稅收返還制度.第二,構(gòu)建更加合理的一般性轉(zhuǎn)移支付.第三,建立規(guī)范化的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)[7].下面分別對(duì)以上三點(diǎn)內(nèi)容作詳細(xì)闡述.一是改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)水平得到不斷提升,當(dāng)初剛實(shí)行分稅制時(shí)面對(duì)的諸多阻力因素,目前正逐漸消失.所以現(xiàn)在階段應(yīng)當(dāng)推出相應(yīng)過渡政策,逐步取消稅收返還,構(gòu)建公平的轉(zhuǎn)移支付體系.二是通過兩個(gè)步驟來構(gòu)建合理的一般性轉(zhuǎn)移支付.首先需要將現(xiàn)有的15項(xiàng)支付內(nèi)容合整為1項(xiàng).在此基礎(chǔ)之上,需要有科學(xué)的資金分配方式,這要求一定的統(tǒng)計(jì)調(diào)查,核算出準(zhǔn)確的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和數(shù)量,提高資金的利用效率.最后要體現(xiàn)出一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡財(cái)力作用,即加大對(duì)貧困以及少數(shù)民族地區(qū)的支付力度,建立縣級(jí)基本財(cái)政保障機(jī)制,努力提高基層政府提供公共服務(wù)的保障能力.三是一方面建立明確的規(guī)章制度,規(guī)范各級(jí)政府主管的責(zé)任,讓各級(jí)政府明確自身的職責(zé)所在.另一方面要逐步加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績效審計(jì)力度,重點(diǎn)關(guān)注專項(xiàng)資金在使用過程中的經(jīng)濟(jì)性、效率性,確保資金使用效益最大化.做到以上三點(diǎn),能夠有效地提高公共資源的利用效率,推動(dòng)地區(qū)間公平均衡協(xié)調(diào)的發(fā)展,為構(gòu)建更加有效合理的轉(zhuǎn)移支付制度打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ).

(四)健全地方稅收體系我國的財(cái)政與稅收情況與西方國家有所不同,我國是以流轉(zhuǎn)稅為主體,且稅源分布不平衡,地方稅收體系也剛開始形成,因此,不可照搬西方國家的做法[8],而應(yīng)按照適當(dāng)集中、合理分權(quán)的原則,中央政府應(yīng)逐步下放給地方政府稅收管理權(quán)限,下放權(quán)限應(yīng)當(dāng)具備以下原則,下放給地方政府的稅種管理權(quán)限應(yīng)當(dāng)不影響整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不應(yīng)當(dāng)影響地區(qū)外經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不應(yīng)當(dāng)影響中央稅收基礎(chǔ)等等;中央只負(fù)責(zé)集中管理中央稅、共享稅的立法權(quán)、稅種開征停征權(quán)以及稅目稅率調(diào)整權(quán)等[9],同時(shí)將財(cái)產(chǎn)行為類稅收作為地方稅體系得重要組成部分,進(jìn)一步增強(qiáng)地方尤其是中西部地區(qū)自主安排使用收入的權(quán)力,增強(qiáng)地方政府增強(qiáng)財(cái)政資金管理的積極性,保證地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性.

(五)啟動(dòng)地方政府發(fā)債機(jī)制,擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)范圍十八大提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)政制度體系提出了更高的要求,在政府間責(zé)任劃分、公共服務(wù)供給等方面對(duì)公共財(cái)政提出了新的挑戰(zhàn),需要進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府擁有的財(cái)力,而發(fā)行地方政府債券是增加政府財(cái)政收入的規(guī)范化、市場(chǎng)化的渠道[10],也是未來我國地方政府融資機(jī)制的發(fā)展方向.通過發(fā)行地方債券能夠有效增加地方財(cái)政可支配資金總量,從而有效增強(qiáng)其提供基本公共服務(wù)的能力.建議在上海、浙江、廣東、深圳四地啟動(dòng)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,將其他財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的省市納入進(jìn)來,同時(shí)在«預(yù)算法»中明確規(guī)定,在地方政府遵照“量入為出”原則的前提下,允許其自行發(fā)行地方債,有效緩解當(dāng)前地方政府的財(cái)政困難.

作者：曹樸單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院