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一、推進依法行政的理念

依法行政，簡言之，就是行政機關自身的設立（包括職能的確定、組織設立、權力來源）、行政機關的運行（尤其是行使行政權力）都必須依據法律的規定并遵守相應程序，一切行政行為都要接受法律的監督，違法行政應承擔法定責任。

依法行政作為一個原則，是近代資產階級革命反對封建專制的產物，是法治主義在行政領域的體現。由于國情的差異和對法治的理解不同，依法行政原則的表述也因國而異：在稱謂上，英國稱為法治或依法行政，法國稱為行政法治，日本稱為法治行政；在具體內容上，英國主要反映為越權無效原則和自然公正原則，美國為正當法律程序原則，德國為法律優先原則和法律保留原則。各國盡管在依法行政的稱謂和具體內容上理解不一，但是行政必須遵循法治原則，在法律之下進行是共同的。

與西方建立在深厚的法治傳統基礎上不同，我國提出依法行政口號是經濟體制改革、政治體制和行政管理體制改革的產物。從*年彭真同志提出要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策還要依法辦事，到*年黨的十四屆三中全會作出《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確要求“各級政府都要依法行政，依法辦事”，黨的十五大進一步強調“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執法責任制和評議考核制，再到*年”依法治國、建設社會主義法治國家“入憲，依法行政走過了一條不平常的道路，作為依法治國、建設社會主義法治國家的重要組成部分，依法行政”不僅是現代政府管理方式的一次重大變革，更是現代政府管理模式的一場深刻革命“。

我國的依法行政脫胎于計劃經濟時期，受制于轉型期種種現實情況的約束，目前在許多方面還帶有大量的人治因素和現象，過于注重形式上行政的“合法性”，忽視行政的實質目的、法本身的正當性，這與建立社會主義市場經濟、加入WTO后新形勢對政府的要求是不一致的，不僅給依法行政事業本身帶來了一定的消極影響，而且還在一定程度上制約了經濟、社會等領域的改革和發展。黨的16大后，全面建設小康社會，深化經濟體制改革、完善社會主義市場經濟體制，發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的新形勢均對依法行政提出了新的要求，如何適應這些要求，積極推進依法行政，并在推進中實現自身由形式主義向實質主義的轉型，是今后開展依法行政工作的亟待解決的重大課題。而“法律的變革，不單純是法典的編纂問題，重要的是社會的演進和觀念的轉變”，理念是行動的先導和動力，當前最重要的任務就是努力克服計劃經濟下人治傳統對依法行政的不良影響，真正建立符合市場經濟的依法行政，使依法行政的理念實現由人治到法治的徹底轉變，具體而言，新形勢下推進依法行政應樹立下列理念：

（一）要樹立法律至上理念

法律至上，是指法律取代其他社會規范成為政治、經濟、和社會生活的主宰，具有最高的權威和效力。法律至上是法治的核心理念，對于政府權力而言，這意味著在法治狀態下，靜態的政府權力受到法律的“邊際約束”；動態的政府權力受到法律的控制。簡言之，法律至上要求行政在法律之下，無法律即無行政，行政職能和行政組織實現法定化，行政權力來源于法律，行政權力的行使和對社會的干預必須依據法律并不得違反法律的規定，違法應承擔相應法律責任。

法律至上是市場經濟的內在要求。“商品是天生的平等派”，市場經濟的發展一方面要求市場主體能在自由、平等的基礎上自主地進行交換，這就需要一整套適應市場經濟的法律制度來明確并保護產權，確保存在一個公平的市場和競爭環境，規范市場行為；另一方面市場經濟也要求規范政府權力，防止政府干涉市場的同時承擔市場無法承擔的職能，這也需要用法律的形式規范政府權力和行為。市場經濟需要法律提供產權、自由和市場，并作為規則協調市場主體之間、市場主體與國家權力之間的關系，市場經濟的本質是法治經濟，法治的經濟自然呼喚法律至上。此外，現代市場經濟是建立在理性分析基礎上的“理性資本主義”，理性分析的前提之一就是存在重視原則和形式，具有可預測性的“形式理性”的法律，顯然，法律至上是確保法律具有“形式理性”的重要前提。

法律至上是法治和依法行政的本質要求。法治，顧名思義即為法律的統治（ruleoflaw），法律在人之上，人們必須接受并服從法律的統治，與人治相較，其本質特點在于法治情形下法律取代個人成為政治、經濟和社會生活的主導力量。法律在最高、終極的意義上具有規制和裁決人們行為的力量，它是公民行為的最終向導，是司法活動的唯一準繩，不論是私人還是政府都必須首先和主要受法律約束；在社會主義國家，法律也應具有至高無上的權威，即法律至上，其核心在于憲法至上和司法至上；法律至上性原則的價值一方面在于確立法律下的公民主動、自由選擇的權利，另一方面在于確立權力必須在法律授予的基礎上依法行使的原則。依法行政，要求行政依法律進行，法律構成行政的依據和規則，法律具有至上的權威和效力。

當前樹立法律至上理念也是我國推進依法行政工作的前提條件。很難想象，在一個法律并不具備最高權威和效力的國度能真正實現依法行政，此時的依法行政只不過是權力的一個好看的擺設而已。我們要推進依法行政，首先就必須培養起人們對法律的信仰，因為沒有被信仰的法律只是一個沒有靈魂的軀殼，并不能真正規范權力，而要使法律被信仰，一條重要的路徑就是使法律（尤其是憲法）在行政中真正樹立起至高無上的地位。法律至上不僅要求法律具有秩序意義上的最高權威和效力，而且還要求法律作為一種價值追求而不是一種工具存在并發揮作用。當前，受制于長期的封建專制統治，人治傳統、法律工具論思想在人們的心目和行為方式中具有極為濃厚的影響，現實中權大于法、情大于法等現象普遍，法律缺乏權威，得不到貫徹或被任意違反，其根源即在于法律缺乏價值屬性而導致不被信仰，法律現實中沒有在政治和社會生活中確立至上的地位，這反過來更強化了法律工具論、人治的意識和相應行為，形成了一種“怪圈”。要扭轉這種局面，出路在于樹立法律至上的權威和地位，使法律真正作為一個規則運行并發揮作用，分配權力、義務，實現自由、公平和正義，在自我完善的基礎上形成與社會的良性互動關系，最終實現人治文化向法治文化的轉型，實現依法行政。

（二）要樹立權利本位理念

權利本位包含兩層含義：一是指在權利與權力的關系上，應當樹立權力來自權利，權力為權利服務的理念，權力不得侵犯相對人的消極權利，同時又必須積極運作以保障相對人積極權利的實現；一是在權利與義務關系上

，應著重保護相對人的權利，盡量減輕相對人的義務和負擔。

權利本位有利于促進市場經濟的發展。市場經濟本質上是一種自由經濟、權利經濟，是充分發揮市場主體積極性、創造性的制度，從某種程度上說，正是自由保障了市場經濟永恒的活力，權利是市場的基礎。哈耶克認為自由理想激發了現代西方文明的發展，文明的創造力和社會進步的能力均來自自由，而權利則是獲得或實現自由的方式，只有獲得權利才能得到自由。美國學者凱斯？；R？；孫斯坦認為中國進行了一些頗為成功的經濟變革，其中一部分原因就在于中國將這樣或那樣的財產權給予了商業機構。

權利本位是建設現代法治的要求。“現代法是維護人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的權利的法”。現代法治的核心價值就是保護權利，權利保護程度是衡量一國法治和依法行政發展進程的標尺之一。美國著名法學家德沃金指出“如果政府不給予法律獲得尊重的權利，它就不能重建人們對于法律的尊重。如果政府忽視法律同野蠻的命令的區別，它就不能重建人們對法律的尊重。如果政府不認真對待權利，那么它也就不能認真地對待法律”。著名批判法學家昂格爾認為要確立嚴格意義上的法律秩序需要兩個基礎：一是利益主體的多元化，一是用來論證或批判國家制定法的自然法。承認利益主體的多元性，培養符合市場經濟需要的普遍的價值觀念均需要確立權利本位理念。

權利本位的價值不僅在于保護權利，而且還有利于規范國家權力。權利意味著權利主體的選擇自由，反映著權利主體的特定利益，從而在個人、社會和國家之間劃定了一條明晰的不可逾越的界限，界限內即為權利主體的自由空間，國家權力不得進入，從而可以有效地制約和控制著國家權力。

當前我國行政現狀中，權利得不到應有的保護與重視是較為突出的問題，行政立法上主要問題是對不同權利主體設定了種種區別待遇，重管理輕服務，重義務輕權利，具有義務本位、管理本位的傾向；行政執法上主要問題是粗暴執法、野蠻執法，任意侵犯相對人的權利。上述問題的根源在于對權利的漠視，在于現有法律制度缺乏運行有效的權利保護機制，這是不符合法治原則要求的。亞里斯多德曾給法治下了一個經典的定義，法治就是法律得到普遍的服從，而大家服從的法律又是制定得良好的法律，即普遍守法與良法之治。衡量良法與惡法的一個重要標準就是看是否符合權利本位要求，良法才能得到普遍的服從。樹立權利本位思想，要求政府在立法中，要制定有利于符合市場經濟和社會發展的良法，在執法中要以保護相對人的合法權益為目的，實現公共利益和個體利益的平衡，最大限度地提高法律的權威和執法的成效，使依法行政與市場經濟發展、社會進步相協調。

（三）要樹立社會、市場自治理念

正確處理政府（國家）與社會、市場的關系，明確政府職能和權力的界限，是規范行政權力、促進依法行政的前提。樹立社會、市場自治理念，是指對待社會和經濟事務，應當優先由社會和市場自主進行處理，政府僅在社會、市場無法解決時起到“拾遺補闕”的補充作用，政府不能代替社會、市場的作用，不得任意干涉社會和市場的自由。

首先，市民社會是法治和依法行政的社會基礎，社會自治是市民社會的內在屬性。理論上，建立在國家和社會二元論基礎上的市民社會理論強調國家與社會的區分，將市民社會定義為一個獨立于國家之外的，由自利的市民在滿足個人需要、私人利益過程中相互結合而形成的自主領域，市民社會形成對政治國家的外在制約。該理論的價值在于，一方面在消極意義上強調存在一個不受國家權力干涉的自治的領域，一方面在積極意義上強調“市民”對國家事務的參與以監督權力，其所蘊含的限制國家權力、保護自由和權利等思想深刻地影響了法治理論和實踐。實踐當中，中世紀歐洲在封建領地上出現的自治城市作為市民社會的萌芽，對促進資本主義生產關系的發展起到了巨大的作用，資產階級革命勝利后，隨著市場經濟的發展，人類社會實現了市民社會與政治國家的分離，并在此基礎上建立起法治的大廈。社會自治確保了社會外在于國家的獨立性，在此基礎上才有了控制國家權力的可能，可以說，正是社會自治保證了現代法治的確立。

其次，市場經濟是法治和依法行政的經濟基礎，市場自治是市場經濟的本質要求。市場經濟是通過市場主體在價格信號的引導下分散決策、自主交換從而實現市場配置資源的經濟制度，盡管市場自身的不自足為國家干預提供了理由，但國家干預并不能取代市場的資源配置功能，正是這種自發的在價值規律作用下的資源配置而不是政府進行資源配置決定了市場的自治性。實踐當中，人們在處理政府與市場的關系上經歷了一個不斷深入的認識過程。從資本主義發展初期的自由放任政策，市場絕對自治，政府只扮演自由市場“守夜人”的角色，到20世紀30年代以來奉行積極干預的凱恩斯主義政策，再到20世紀70年代以來反對政府過度干預，圍繞政府與市場的關系，西方無論是經濟學界、政府實務操作中，自由主義與國家干預主義呈現膠著狀態，但無論哪一方，均承認國家在一定程度干預市場的必要，分歧主要在于干預的程度。但無論分歧有多大，有一點是共同的，那就是政府的作用只限于對市場的“拾遺補闕”，政府干預不能破壞市場自治。人類的實踐經驗充分證明了市場自治是市場經濟的本質屬性，盡管這種自治離不開國家的監督和補充。

樹立社會、市場自治理念有利于轉變政府職能。我國有著長達幾千年的封建專制歷史，國家權力不受任何限制，宗法社會傳統下家與國不分，致使我國始終難以在國家之外出現商品經濟并進而孕育出一個自主的市場和社會領域，這種政府與市場、國家與社會一元化的情形在建國后隨著新政權對社會的全面改造而趨于極致，國家萬能，市場、社會完全為國家所包容，國家通過計劃全面控制資源配置、生產到消費的全過程，這種體制無法克服的弊端諸如社會完全依賴國家導致的僵化、資源配置低效率和浪費致使經濟缺乏活力、不遵循經濟規律的盲目計劃給經濟帶來巨大破壞等等，迫使人們重新認識市場和社會的作用，走上改革之路。改革開放就是一個國家逐步讓權恢復市場和社會自主的過程，20余年來，伴隨著經濟上市場經濟的逐步確立以及經濟、政治領域改革逐步深入，政府取代市場、國家包辦社會的一元化格局正在趨于解體，市場取代政府計劃成為資源配置的主要方式，社會主體的經濟自由和社會自由得到了極大的擴展，國家逐步弱化對經濟、社會、文化等領域的控制，正在實現由一個經營者向公共管理者、服務者的角色轉變，市場經濟經濟體制和一個相對于國家的市民社會已初步形成。