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近年來，我縣國稅稽查部門全面貫徹落實科學發展觀，深入貫徹黨的十七大精神，以組織稅收專項檢查和稅收專項整治為重點，整頓和規范稅收秩序，堅持依法稽查，強化科學管理，夯實基層執法，發揮了稅務稽查的職能作用，為全縣國稅事業全面持續發展做出了一定的貢獻。但是，毋庸諱言，也在現實中存在著稅務稽查執法風險現象，造成了一定的負面影響，一定程度削弱和損害了國稅機關的形象。本文在對全縣稅務稽查執法實地調查的基礎上，試圖對全省國稅系統基層稅收執法風險現狀調查研究的基礎上，進而提出改進稽查工作、防范基層執法風險的對策和設想。

一、產生稅務稽查執法風險的主要表現

作為縣國稅局主要負責人，本系統工作多年的一名稅務干部，在工作實踐中深刻地認識到，為什么國稅干部未按照或未完全按照法律、行政法規、規章要求的行為執法或履行職責，以及應履行而未履行職責，侵犯、損害了國家和群眾的利益，給國家或群眾造成一定的物質或精神上的損失，而形成執法風險的事實呢？其原因是多方面的，但是不難歸納的是：思想上出了問題，業務素質上出了弱點，工作環節上出了紕漏，工作作風上出了岔子，稅收執法環境上出了隱患。稅收執法風險主要表現在：從目前來看，稅務稽查風險主要存在下面幾個方面：一是稅收征管環節執法風險。1、存在漏登漏管風險。由于稅收征管改革的方向主要是建立納稅人自行申報納稅制度，但是由于稅法意識淡薄，存在部分納稅人不主動辦理納稅登記，出現漏登漏管現象，造成執法風險隱患。2、存在登記內容失實、虛假登記風險。如在辦理稅務登記時，稅務機關審核把關不嚴或未進行實地調查，使得不符合條件的納稅人通過了相關資格認定，享受了福利企業、殘疾人就業、下崗再就業等稅收優惠，造成稅務登記內容失實的風險。更有些人通過采取虛假申報的手段取得稅務登記證件來獲得某種經濟利益，比如，在政府進行房屋拆遷補償時，會按照營業用房和居住用房的不同給予不同的拆遷補償，這就驅使某些人采取虛假申報的方式辦理稅務登記證件，而實際上其并不從事任何生產經營活動，稅務登記證件僅作為其獲得經濟補償的一個證明材料，如果稅務人員在受理申報后，沒有進行實地調查審核，或實地調查敷衍了事、工作不到位，致使虛假申報的內容未被及時發現，對相關政策的執行或稅款征收造成影響，就為稅務人員帶來了一定的執法風險。3、變更登記環節風險。如果納稅人未及時申報進行變更登記或虛假申報變更登記，而稅務人員又未能及時調查落實變更的實際情況，就會造成以后的申報征收數據不準確，形成稅收執法風險。4、注銷登記環節風險。同樣存在由于稅務人員核查不準而造成執法風險，比如有的納稅人由于經營不善，也不向稅務機關辦理注銷手續而一走了之，稅務人員未能及時發現，造成稅款流失。還有納稅人通過注銷登記，逃避稅務機關的管理，導致國家稅款流失，給稅務人員帶來執法不到位風險。稅款征收是整個稅收征管的中心環節，是全部稅收征管工作的目的和歸宿，稅務管理是稅款征收的準備階段，稅務稽查是稅款征收的保障措施。稅款征收環節涉及稅款所屬日期、稅目、稅率、稅款征收機關等多個執法風險點，其中的一個出現問題都可能引發較為嚴重的稅收執法風險。二是稽查執法中業務不熟練造成的風險?；槿藛T的自身業務水平有限，影響了稅務稽查判斷和評價的準確性，或稽查機關依據作出稽查意見的證據與行政復議、行政訴訟中的證據要求存在一定差距。三是稽查執法中職業道德風險?；槿藛T受自身素質的制約和環境因素的影響，思想上放松警惕，經受不住利益誘惑，最終導致職務犯罪行為的發生。四是稽查事后風險。實施稅務檢查后，因缺乏監督和管理，納稅人對檢查結果不作正確的賬務調整，再次偷稅。如某企業由于賬外經營，隱瞞銷售收入，補繳稅款、罰款，但并未作賬務調整，偷逃當年度所得稅。五是程序環節越位缺位風險。催報催繳、稅收保全、稅務稽查、稅務處罰、強制執行等征管程序不到位、不合法。總之，稅務干部非主觀故意的涉稅行為有可能造成稅款不能及時足額入庫，就有可能產生稅收執法風險。這種風險一旦成為事實，就應依照規定追究稅務干部的法律責任。

二、產生稅務稽查執法風險的主要成因

我們縣的歷史文化悠久，一方水土養一方人，因此，探討稅收執法風險形成的成因，離不開稅務管理人員、稅務機關以及他們所處的政治、經濟、法律和社會環境。我想，用唯物辯證法的觀點分析問題，主要分為思想上、業務素質上、工作環節上、工作作風上和稅收執法環境上的風險。思想上講，受意識薄弱與利益驅動，部分稅務人員主觀上法制觀念淡薄，在具體工作中不作為為或亂作為，濫用權力或與少數納稅人形成利益共同體，從而造成執法風險；業務素質上講，工作人員自身素質不過硬。部分稅收執法人員不深入學習和鉆研稅收業務，對業務不熟練，對程序不知曉，對稅法及相關法律的理解有偏差，難以適應新形勢下稅源管理的要求，因而造成執法質量不高。1、稅收執法人員業務不熟，違反法定程序。部分稅務執法人員不思進取，得過且過，不深入學習和鉆研稅收業務，不懂裝懂，憑感覺、憑經驗執法而造成執法錯誤。2、稅收執法人員對稅法及相關法律的理解有偏差，執法質量不高。如制作稅務執法文書不嚴謹、不規范，使用文書或引用法律條文錯誤，能夠引用高階位的法律法規卻引用低階位的規章、規范性文件，執法中不注意收集證據或收集的證據證明力不強等，給司法機關追究留以口實。工作環節上講，1、稅務機關所能提供的稅源監控手段跟不上形勢的需求。從目前我縣基層稅務機關現有的監控手段來看，更多著眼于納稅人申報以后的事后監控，而對其申報資料的真實性，缺乏有效的監控手段，導致日常征管中的風險環節不能被及時發現，稅源管理的針對性不強。2、對稅源管理的績效缺乏公允的評價體系。由于沒有建立完善的稅收執法崗責體系，造成崗責不清職責不明，對稅源管理工作的成果也就無法用客觀的標準來衡量。執法人員隨意執法留下風險隱患，僥幸心理導致風險。3、許多稅務人員明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加糾正。如在進行納稅檢查或送達稅務文書時，因熟人熟臉而不出示稅務檢查證明或一人前往等。工作作風上講，對稅收執法行為未能開展起有效的監督。近年來稅收征管模式的不斷變化，但監督意識、監督機制卻滯后于征管工作，疏于管理，淡化責任的問題還仍然存在，一定程度地影響了稅務稽查部門工作質量。稅收執法環境上講，目前的征管實際中，存在著大量稅收遵從度較低的納稅人。部分納稅人一方面通過違法手段達到不交或少交稅款的目的，同時為了保護其非法利益，還采取各種手段拉攏腐蝕稅務執法人員；另一方面行政干預稅收執法的情況仍然在一定范圍內存在。由于目前我國中央和地方政府間財政分成體制的原

因，部分基層政府為了加強地方財力，往往為發展經濟而違反法律擅自更改、調整、變通國家稅收政策，私自出臺各種稅收優惠政策，干預稅收執法，將治稅同發展地方經濟對立起來。

同時，稅源監管不力，存在稅款流失現象。一是隨著稅收管理員制度的實行，稅務專管員的職能發生了變化，由“管戶”為主逐漸過渡到以“管事”為主，這在一定程度上防止了“人情稅”和“關系稅”，但是，稅收管理員下戶實地調查研究的少了，對納稅人的經營情況、繳稅情況及稅收結構進行認真分析的少了，依靠納稅戶自行申報來掌握稅源、指導征收的多了。而且納稅戶如果申報不實，出了偷漏稅問題則由稽查部門去處理。這樣一來，在稅源的管理上便出現了“空檔”，管事與管戶在相當程度上脫了節，造成了漏管戶大量存在，從而形成稅款流失，給稅收執法留下了風險隱患。二是部門協調配合不得力。從外部來看，稅務部門與涉及稅源管理最緊密的工商、銀行、質監、土管、城建等部門之間的協作配合還沒有真正建立起來，不能進行有效的信息傳遞，更談不上信息高度共享。從內部來看，征、管、查三分離的管理體制在強化稅源管理方面還存在工作脫節，協調配合不暢現象，沒有形成各部門齊抓共管、密切配合、協調一致的良性稅源管理機制而形成稅源監管能力低下造成稅款流失。三是征管力量分布不科學。據統計，我縣稅源管理人員力量的分布上可以看出，大約%的稅務人員管理著%的稅收收入，而以大約%的人員管理著%的稅收收入，存在基層稅源少、人員多，而城區或重點稅源單位稅收任務重、人員少；機關管理人員多、一線稅源管理人員少等不合理現象。同時稅收管理員日常工作存在任務不明、目標不清、考核不到位的問題。稅收管理員素質及業務水平參次不齊，適應現代稅收征管的工作能力和稅收執法水平不高，工作缺乏主動，不能很好地履行工作職責，這也是造成漏征漏管的主要因素。

三、防范基層稅收執法風險的對策

所謂稅務稽查執法風險，就是指稅務稽查部門在稅務稽查工作過程中，因為稽查人員的過失、過錯或失誤，故意或過失造成稽查相對人的合法權益受到侵害，而被行政執法過錯責任追究和司法追究。那么，要在基層稅收執法工作中回避好防范執法風險，結合我縣實際情況，需要在制度上、培訓上、管理上、監督上和宣傳上等方面進一步進行完善好提升。

1、強化風險宣教，夯實風險管理根基

國家稅務總局了《大企業稅務風險管理指引（試行）》，并在總則中指出該指引“旨在引導大企業合理控制稅務風險，防范稅務違法行為，依法履行納稅義務，避免因沒有遵循稅法可能遭受的法律制裁、財務損失或聲譽損害。”這是國家稅務總局在指導企業控制納稅風險管理方面的又一舉措。在2014年7月份召開的全國稅收征管和科技工作會議上，國家稅務總局又提出了新的稅收征管和科技工作的指導思想，其中就明確“要確立信息管稅思路，樹立稅收風險管理理念”，并指出“以科學的風險管理理論為基礎，以現代信息技術為支持的稅收風險管理，可以進一步落實稅收征管的科學化、專業化、精細化管理，加強稅源監控、防止稅款流失”。因此，我們應強化依法治稅的宣傳教育，在稅務人員包括稽查人員要牢固樹立風險意識，同時要多形式多渠道向社會廣泛宣傳，教育納稅人依法自覺納稅。對典型涉稅違法案件進行及時曝光，擴大國稅影響面，提高社會依法納稅的意識。要切實增強服務意識，優化納稅服務，繼續完善辦稅公開的規程和承諾，和諧征納關系。通過多形式的宣傳教育，在全社會營造一個“人人依法納稅、個個防范風險”的環境氛圍。

并在稅收行政執法過程中，將風險管理已經納入我縣國稅稅收征管計劃，建立嚴密的風險管理機制，深入研究認識稅收執法風險發生的規律，準確認識風險、正確看待風險、力求更精確更全面的防范風險。

2、創新稅收征管模式，建立風險管理預警系統

一是汲取原有稅收專管員“管戶制”的優點，實行稅務管理段管片管方式，與現行“管事制”相結合，切實加強稅源控管，解決現行征管模式“疏于管理、淡化責任”的問題。二是按照科學發展觀的要求，制定更為科學詳盡的“征、管、查”內部協調配合制度和具體操作規程，既要做到相互之間信息互通、協調配合，也要減少職責交叉，征收部門將稅款征收過程中的異常情況及時傳遞給管理和稽查部門，管理和稽查部門也要將實地調查或檢查發現的最新資料信息及時與征收部門共享?？梢杂行Э朔鹘y稅務管理制度的弊端，是防范稅收執法風險的有效途徑。我們應當推行稅收管理員制度，分解監督稅收執法權。我們應當抓住時機，大力推行這項制度。

同時，大膽借鑒國外風險管理的經驗，將稅收執法風險納入日常執法管理工作中，在科學評定稅收風險的前提下，對稅收執法風險進行分析評估，系統的梳理出稅收執法風險的要素、風險環節、風險區域、風險時期和風險來源，找出風險監控點，建立稅收執法風險管理預警系統。一個好的稅收執法風險管理系統應該能夠實現對稅收執法風險的有效管理。應當包括如下幾個子系統：稅收執法風險識別系統、稅收執法風險預警系統、稅收執法風險決策系統、稅收執法風險規避系統、稅收執法風險監控系統。

3、加強培訓稅務業務，實行精細稅務管理

稅務工作政策性強，業務技能要求高，我們稅務部門要把業務培訓放在重要位置。通過采取以訓代學、以考促學、外出參觀和集中短訓等形式，鼓勵干部鉆研業務，學習稅務工作理和有關法律法規，研究國家各項政策，提高工作水平，有效提高稅務干部執法水平。努力建立一支政治合格、紀律嚴明、業務精湛、作風過硬的執法隊伍。進一步強化執法為民的思想觀念，增強依法行政、依法辦事的能力，使我們的稅務執法人員能夠從思想上高度重視，認清稅收執法風險的客觀存在性，努力提高風險防范意識。避免作為不當或者不作為行為的發生。

應當探索新形勢下的科技管理方法，提高征管質量和水平。目前，我縣國稅系統已經開始利用信息化建設資源，應當進一步將其應用到稅收工作的各個領域，用高科技手段的先進特性堵塞稅收漏洞。如推行電子申報納稅方式，利用計算機核定稅款，稅銀聯網、稅企聯網等。依靠科技，推進管理。同時完善隊伍管理機制，形成能上能下、能進能出的用人局面。建立健全科學合理、充滿活力的干部調配考核、監督管理體系，重點推行稅務人員能級制，增強干部隊伍的工作責任心和積極性。

4、強化內部監督，構筑風險防線。

積極推行崗位目標和過錯責任追究制，對在稅務執法過程中違法實施稅務行政行為，致使納稅人、扣繳義務人的合法權益造成損害的，要追究有關責任人的行政責任，玩忽職守、濫用職權、以稅謀私堅決給予行政處分，構成犯罪的依法移送司法機關追究其刑事責任，嚴懲害群之馬，對發現執法人員的嚴重違法行為，按照有關規定從嚴處理，以儆效尤。同時，要結合黨風廉政建設，筑牢拒腐防變的思想防線，堅決做到警鐘長鳴，對稅收執法人員嚴格管理，嚴格要求，全面提升稅收執法人員法治意識與執法水平。

總而言之，從嚴肅維護國家人民利益出發，必須防范和化解稅收執法風險，圍繞建立平安國稅、和諧國稅、陽光國稅、效能國稅而展開，縣鄉兩級稅務機關都要把防范執法風險、構建平安國稅切實作為一項重要工作來抓，努力為基層執法人員創造一個良好的執法環境，確保國稅人員的執法安全性，為創造我縣經濟發展和諧環境保駕護航再立新功。