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為進一步了解和掌握市街道系統(tǒng)反腐倡廉制度建設情況，更好地發(fā)揮制度在懲防體系建設中的重要作用，我懲治和預防腐敗體系建設課題組從2014年初起，在全市范圍內選擇街道、、等街道作為研究的樣本單位，開展“街道懲治和預防腐敗體系建設”專題調研。從調研情況看，各街道都能充分認識到制度在懲防體系建設中的重要地位，并能針對街道系統(tǒng)的實際，采取措施加強反腐倡廉制度建設，并在決策制度、責任制度、管理制度等方面取得一定的成效。但也存在制度建設與實際工作不能完全適應，可操作性有待提高，黨風廉政建設目標責任制考核形式單一，黨風廉政建設與經濟建設不能有效結合，潛規(guī)則對正式規(guī)則的替代等問題，還需要進一步提高街道反腐倡廉制度設計的動態(tài)性和創(chuàng)新性、提高制度建設的集成性、增強制度執(zhí)行的剛性，并突出抓好容易產生不正之風和腐敗行為的關鍵環(huán)節(jié)制度建設，最大限度地減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生，以深入推動全市街道系統(tǒng)反腐倡廉制度建設取得成效。

一、明確市街道系統(tǒng)反腐倡廉制度建設整體狀況

(一)黨風廉政建設領導體制和運行機制初步形成。近年來，市委、政府加強了對反腐倡廉工作的重視，各級部門單位都注意把落實黨風廉政建設責任制作為推進懲防體系建設的重要工作來抓，初步建立領導班子和成員落實黨風廉政建設責任制的責任機制。市政府下發(fā)了《關于加強街道系統(tǒng)落實黨風廉政建設責任制和領導干部廉潔自律有關工作的通知》，明確每年召開一次街道系統(tǒng)黨風廉政建設責任制貫徹落實情況匯報會，有計劃、有重點地聽取部分街道黨風廉政建設工作匯報并進行點評，以點帶面，整體推進街道系統(tǒng)反腐倡廉工作。調查顯示，近幾年，有市個街道系統(tǒng)對本街道落實黨風廉政建設責任制實施辦法進行修訂和完善，進一步明確領導班子成員在落實黨風廉政建設方面承擔的責任，同時街道辦黨委書記、街道辦主任分別與班子成員簽訂黨風廉政建設責任書;領導班子成員與所分管的部門黨政負責人簽訂黨風廉政建設責任書，層層分解任務，明確具體責任，全面推進黨風廉政建設責任制的落實。各級街道都將領導干部廉潔自律和執(zhí)行黨風廉政建設責任制情況納入干部考察內容。

(二)議事決策制度初步建立。市委制定了《關于貫徹落實(建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要(的實施意見》，對街道系統(tǒng)健全制度，規(guī)范管理行為作出全面部署，并按照該《實施意見》要求，逐步制定或完善本級相關的決策制度，如街道辦工委委員會議、黨組會議、辦公會議等會議制度。各街道也逐步建立健全黨委議事規(guī)則、政務會議事規(guī)則、政務工作通報，以及重要事項的咨詢論證和聽證等制度。凡涉及全局的重大事情、重大問題都由集體討論決定，各個會議決策的內容有明確分工，屬哪個層次決策，就在哪個層次決策。常委會議不代替黨委會議、政務會議，不代替街道辦公會議。調查顯示，市各大街道對重要工作部署、干部任免、重點項目安排和大額資金使用等重大事項能執(zhí)行決策程序和規(guī)則，按照民主集中制原則形成集體決議。有大部分街道建立了重大決策和涉及群眾切身利益的重要事項征求意見、咨詢論證和聽證等制度。

(三)重點環(huán)節(jié)制度建設初見成效。為了加強對涉及人、財、物等重點部門權力運行及重點人員的監(jiān)督制約，各街道從管理入手，積極研究建立和完善相關的管理制度。近年來，制定了《市街道系統(tǒng)預防職務犯罪工作制度》、《關于實行黨風廉政建設責任制的報告制度》、《關于實行黨風廉政建設責任制的檢查考核辦法》、《關于實行黨風廉政建設責任制追究的暫行辦法》等項制度和辦法，進一步強化預防職務犯罪工作。同時，又專門下發(fā)《市街道系統(tǒng)預防腐敗工作實施意見》，對整體推進街道系統(tǒng)預防腐敗工作和規(guī)范權力運行、強化監(jiān)督檢查、健全市場機制等主要工作作出部署。各街道針對街道管理方面存在的突出問題，不斷建立健全干部人事管理、財務管理、基建和物資采購管理等制度。如街道通過組織調研，構建了“比較系統(tǒng)的、包含大類、個方面，共項內容的管理制度基本框架”，為管理工作奠定堅實的根基。

二、正視市街道系統(tǒng)反腐倡廉制度存在的主要問題

近年來，為了進一步加強反腐倡廉工作，市各街道系統(tǒng)在建立健全反腐倡廉基礎性制度方面，實行了《市街道系統(tǒng)預防職務犯罪工作制度》、《關于實行黨風廉政建設責任制的報告制度》、《關于實行黨風廉政建設責任制的檢查考核辦法》、《關于實行黨風廉政建設責任制追究的暫行辦法》等，幾年來，市街道系統(tǒng)在黨風廉政建設各項制度的改革創(chuàng)新方面，做了大量工作并進行了很多有益探索，使制度建設在預防和懲治腐敗工作中發(fā)揮了重要作用，取得了一定成效。但也必須看到當前在反腐倡廉制度建設方面，仍然存在一些亟待解決的問題。

(一)制度建設與實際工作不能完全適應，可操作性有待提高。市街道系統(tǒng)當前的反腐倡廉制度建設缺乏整體性、超前性、預見性和系統(tǒng)性。有“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，執(zhí)行制度不夠嚴格，有流于形式，忽視制度建設的整體效應的傾向。在制度內容上，大多停留在口號式、說教式層面，停留在要求上和號召上，“不準”、“嚴禁”違反怎么辦？禁而不止怎么辦？具體措施跟不上。一些街道辦在執(zhí)行制度時，往往采取“上有政策、下有對策”，對本單位有利的照章執(zhí)行，對單位沒利的則應付而過。特別是現(xiàn)在很多部門都有招商引資任務，在招商引資工作中，公款宴請是被允許的。雖然上級明文規(guī)定禁止公款吃喝，若是某個局要想吃喝，或是招待不在“吃喝政策”范圍內的人士時，往往可以找個借口說“某某某是來投資考察的客商”，既然“有朋自遠方來”，又何況是來“投資興業(yè)”的，所以招待一番也在情理之中了。至于“招商引資”最終是否成功，得到反問：“總不至于每個過來考察的客商肯定都會在這里投資吧？”此類問題和現(xiàn)象屢見不鮮。

(二)黨風廉政建設目標責任制考核形式單一。就市街道系統(tǒng)反腐倡廉制度建設現(xiàn)狀而言，多年來，目標責任制考核工作只重年終效果，且多為對書面資料的驗收，缺乏動態(tài)管理和過程控制。目前黨風廉政建設目標責任制考核形式多為半年、年終考核，對大多數(shù)無硬性考核指標的街道，雖然采取大會聽匯報、實地查看、查閱資料、談話了解等形式，能夠了解一些現(xiàn)狀，但不能排除個別街道突擊準備、蒙混過關的現(xiàn)象，甚至形成臨時調配人員健全書面資料，輕松應對考核并且驗收過關的情況，使個別領導對黨風廉政建設更加輕視，在工作中形成錯誤認識，造成惡性循環(huán)。這個問題突出體現(xiàn)了日常監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱的問題，事前、事中監(jiān)督不到位。

(三)黨風廉政建設與經濟建設不能有效結合。目前的體制下，市各街道系統(tǒng)很多工作條塊分割明顯，一些干部特別是主要領導干部，只重于個別經濟指標的增長或傾向于本街道利益的獲取，不惜采取不規(guī)范手段追求突出的工作實績，錯誤的認為只要經濟指標上去了，其他都是一些小枝小節(jié)，無關大雅，甚至片面認為，加強反腐倡廉工作就會影響經濟建設進程，不推進，不支持，甚至處處干預、處處提防，人為造成黨風廉政建設與經濟建設脫節(jié)、一些工作難于開展、一些案件難于深入查處的現(xiàn)象，甚至促成違紀行為一種名正言順的保護傘。如在項目審批、工程承包、土地轉讓、金融證券、商品購銷等領域中發(fā)生了許多賄賂、回扣等現(xiàn)象，造成了許多項目重復建設、工程造價偏高、土地轉讓價偏低、金融詐騙、股票舞弊、國有企業(yè)物資高進低出等等，使有限資源不能合理的配置，造成國家資源的浪費和損失。因此經濟建設是中心任務，但不是唯一任務，經濟工作不重視廉政建設反腐斗爭。認為經濟建設搞上去就可以“一俊遮百丑”，只能使少數(shù)人滿意，人民群眾是不贊成的。

(四)潛規(guī)則對正式規(guī)則的替代。街道系統(tǒng)是最基層的行政單位，人員構成復雜，人員中難免存在著糊涂認識，認為“潛規(guī)則即規(guī)則”。許多人員認為，只要是為了實現(xiàn)本街道的共同利益，即使因濫用公共權力和資源而觸犯了黨紀國法也不應受到法律制裁和輿論譴責，這種腐敗不但無罪，反而“有理”、“有功”。“跑部前進”、“進京送寶”的公款行賄行為，經街道辦領導集體研究決定的走私放私、偷逃稅、向業(yè)瞞騙等法人犯罪行為，在許多街道辦不但不以為恥，反而被當作“成功經驗”廣為流傳。與有關腐敗的職務犯罪相比，不正之風和不良風氣等稱謂容易使人產生錯覺。許多沾染上不正之風和奢侈揮霍的人員認為，所謂不正之風是一種人人都為之的社會風氣，自己只不過是隨大流而己，不正之風或不良風氣也構不成違法犯罪的檔次，諸如“吃點喝點不算啥犯罪”的說法非常流行。再者還有工作需要或履行職責的需要作為擋箭牌，因此他們對于糾風工作不以為然，心存抵觸情緒，對自己的行為缺少犯罪感和羞恥感。一些領導干部和紀檢監(jiān)察干部也有著類似的糊涂認識，對違紀政紀而從事有關腐敗行為的單位或部門及當事人的處理往往很輕，起不到以做效尤的作用。

三、建立完善市街道系統(tǒng)反腐倡廉制度的主要措施

隨著社會面貌、黨員思想、時代潮流的深刻變化，反腐倡廉建設的復雜性、艱巨性、長期性更加凸現(xiàn)，針對以上存在的問題，我們認為要加強市街道系統(tǒng)反腐倡廉制度建設工作，使其真正發(fā)揮第一道屏障的作用，必須以“改革精神推進制度建設，以創(chuàng)新思路尋求治本辦法，更加科學有效防治腐敗”。要在制度建設的實效性、針對性上下功夫，強化功能作用的發(fā)揮。

(一)制度化建設與廉政責任制并舉，強化廉政措施的實效性。街道系統(tǒng)要構建反腐倡廉宣教大格局為目標，圍繞中央提出的領導干部廉潔自律規(guī)定及其他有關規(guī)定，抓領導干部廉潔自律，強化領導干部特別是“一把手”抓黨風廉政建設、抓廉潔自律的風險意識和責任意識，加強對領導干部遵守廉政規(guī)定情況的督查，激發(fā)黨員干部自覺接受教育、搞好廉潔自律的內在動力，建立廉潔從政長效機制；對照廉政規(guī)定進行自查自糾，集中進行廉潔自律教育，進一步充實完善黨風廉政教育基地內容，定期召開聯(lián)席會議。做好信訪接待日工作，加大對信訪的投入力度，進一步拓寬、暢通信訪舉報渠道。堅決反對和抵制不正之風。加強制度化建設，進一步落實黨風廉政建設責任制，細化、量化責任內容，加大責任追究力度。強化對機關重大決策、人事任免、大宗物資采購、重大資金支出等重大問題的監(jiān)督；堅持集體研究決定，堅持政策公開、程序公開、結果公開。對出現(xiàn)重大問題的單位，要按照有關規(guī)定，嚴格追究領導責任。各街道要進一步完善與紀檢監(jiān)察機關、司法機關、行政執(zhí)法機關和審計機關查辦案件工作的協(xié)調機制，健全違紀違法線索移交和案件移送等方面的制度，開展專項治理，堅決糾正和嚴肅查處“吃、拿、卡、要、報”等損害他人利益的行為。對違反規(guī)定借機斂財?shù)摹⑴c賭博的、跑官要官的，貪贓枉法、徇私舞弊以及嚴重以權謀私、侵害群眾利益的，一律從重從嚴處理，加大對違紀違法人員經濟處罰和追繳違紀違法款物力度。幫助和督促發(fā)案街道健全制度，加強管理，堵塞漏洞。

(二)開展評議與管理并重的廉政建設，實施考核形式多樣化。各街道系統(tǒng)要按照廉潔、勤政、務實的要求，狠抓作風建設。建立健全督查、獎懲、考評等工作機制，對市各街道系統(tǒng)的責任制落實情況進行專項檢查，把貫徹落實黨風廉政建設和反腐敗工作各項任務和《工作意見》的情況，列入體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的領導班子和領導干部考核評價范圍，作為工作實績評定和干部獎懲的重要內容，改變以往重評議、輕管理的現(xiàn)象，開展多樣化的黨風廉政建設目標責任制考核形式，首先是各級發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關職能作用。開展廉政監(jiān)察，促進科學理政；推行政務公開，促進民主施政，發(fā)現(xiàn)問題，督促整改、推動工作。其次是把加強作風建設與推行政務公開和社會承諾制等緊密結合，不斷提高廉政建設的規(guī)范化水平，實施領導班子成員每年一度的述職述廉和廉情公示制度，建立行政執(zhí)法、行政許可工作同步反饋制度，完善以“團結拼搏，開拓創(chuàng)新，求真務實，廉潔高效”為核心內容的崗位職業(yè)道德體系。第三是抓好政風行風測評工作。按照政風行風測評的具體要求，注重測評結果的利用，改進測評的方式方法，做到賞罰分明，實行測評結果與目標考核和領導班子評先創(chuàng)優(yōu)掛鉤，并嚴格責任追究。

(三)廉政建設和經濟建設齊抓共管，營造高效廉潔的政務環(huán)境。根據市經濟發(fā)展的實際情況，以經濟建設為中心，既做到政策的制定、工作的部署、任務的安排都以服從和服務于經濟建設為出發(fā)點和落腳點，改善和優(yōu)化經濟發(fā)展軟環(huán)境，根據中心工作需要和形勢變化，及時調整工作思路，主動延伸工作觸角，又注意廉政建設的嚴肅性，在服務于經濟建設的基礎上，強化責任意識，發(fā)現(xiàn)問題、毫不畏懼、敢抓敢管、對影響經濟發(fā)展的人和事果斷處理，對以改革和經濟發(fā)展為保護傘違法犯罪的，要一抓到底，嚴肅處理，決不姑息遷就。針對各街道的實際和經濟發(fā)展的大目標，加強和健全執(zhí)法監(jiān)察的各項制度，同時注重發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，通過廣播、電視、報紙等各種輿論工具，對一些重大案件和違紀問題進行“曝光”，以產生強大的震懾力和教育效應。

(四)打破潛規(guī)則，宣揚廉政文化，提高黨員干部的思想素養(yǎng)。市街道系統(tǒng)少數(shù)黨員干部無視政策法規(guī)，漠視廉政建設的紀律要求，歸根結底是黨員干部自身的思想道德素養(yǎng)不夠、法制意識淡漠、對自身要求不嚴，急功近利等思想造成的，只有充分發(fā)揮廉政建設的輿論宣教和思想教育作用，強調法制意識、才能從根本上消除黨員干部的錯誤思想根源，提高自覺意識，消除潛規(guī)則運行的群體環(huán)境。首先是加強輿論宣傳的力度，在宣傳中結合本街道的黨風廉政建設和依法行政工作動態(tài)，努力使“尊廉、崇廉、清廉”深入人心，大力營造人人關心、全員參與的廉政文化建設的良好氛圍。其次是通過多樣化的途徑加強廉政宣傳的效果，通過論壇、講座、筆記、觀看警示片等形式，大力弘揚先進人物事跡，加強廉政文化的學習與宣傳，堅持組織教育與自我教育、典型示范教育與反面警示教育、主題教育與經常教育相結合，切實增強反腐倡廉教育的針對性和實效性；第三是實施廉政文化和機關文化的有機結合。立足本街道工作實際，不斷豐富廉政文化建設，開設“廉政文化之窗”、建設“廉政文化走廊”、觀看“廉政影視片”、搭建“廉政短信平臺”努力營造廉政文化陣地，不斷提高、激活各街道黨員機關干部的凝聚力、戰(zhàn)斗力及創(chuàng)造力。第四是加強反腐倡廉的法制教育，加強對黨員干部的“兩權”監(jiān)督制約。以查辦發(fā)生在黨員干部中濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件為重點，嚴肅查辦官商（企）勾結、權錢交易的案件。堅決查處重大違法違紀案件，實行“一案雙查”、“一案雙報告”制度。