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一、城鎮化進程中社區黨建面臨的挑戰

社區黨建有狹義與廣義兩種。狹義的社區黨建，僅僅是指城市社區黨建。廣義的社區黨建，包括城市社區黨建、城郊社區黨建、農村社區黨建，其中農村社區黨建又包括合村并居社區黨建、合村非并居社區黨建兩種。本文使用的社區黨建主要是廣義上的社區黨建。城鎮化進程的快速推進，對城市社會、鄉村社會都帶來改天換地的影響力，其中一個重要方面是對社區黨建的挑戰。

（一）城鎮化對城市社區黨建的挑戰城鎮化進程對城市社區黨建的影響，集中體現在：大量農村外來人口、流動黨員隨著快速發展的城鎮化過程涌入城市社區以后，所造成的社區黨組織對流動黨員管理的難度增大、領導整合社區居民的難度增大。1.管理社區流動黨員的難度增大。改革開放、發展市場經濟以來，城市單位體制解體、社會體制重構，越來越多的人由單位人變為社會人，城市社區成為人們居住、生活的主陣地。隨著城鎮化進程涌入城市的流動人口，也主要居住和生活在社區，因而，強化對流動人口的管理，是社區的一項重要職能。2013年底全國流動人口2.45億人，絕大部分是由農村流向城市，這些人又主要歸屬于城市社區來管理。在城市社區流動人口中，有一部分是自農村、來自破產企業的中共黨員、干部，他們也順勢成為流動黨員。這些流動黨員，與流出地聯系松散，長期不能正常參加流出地的組織活動和接受教育管理。如果流入地再不對他們加強教育管理監督，那么他們很可能就會長期游離于組織之外，而這對我們黨的肌體健康將是很不利的。因此，作為其流入地的城市社區黨組織，在管好自身黨員隊伍的同時，又被中央賦予了管理教育流動黨員的職責。流動人口、流動黨員的突出特點是“流動性”，以追逐勞動收益最大化為流動目的，哪里的勞動收益大、利潤空間大，他們就流向哪里。因此，對于作為流入地的城市社區黨組織而言，如何加強對這些變動中的流動黨員之教育管理，如何做到城市社區黨建覆蓋包括流動黨員在內的駐區全體黨員，如何順應流動黨員變動趨勢以動態發展的視野和理路開展社區黨建工作，這的確是考驗社區黨組織政治智慧的關鍵一著。2.領導整合社區居民的難度增大。社區黨組織是黨在城市社區中的戰斗堡壘，承擔著領導整合、團結凝聚社區居民的職責。從廣義上講，社區居民不僅包括原住民、更包括大量外來人口，許多社區的外來人口數量甚至大大超出本地居民。城市社區是由原城市居委會改建而來的。原初的城市社區就是居委會的地盤，居民長期共同生活、相互之間較為熟悉。但是，隨著城鎮化進程的推進，越來越多的外來人口混居進來，城市本地人口與外來人口、流動人口雜居的局面形成。外來流動人口與城市本地人口之間，往往缺乏共同的文化心理認同、組織認同、關系紐帶，城市社區居民關系內卷化、原子化、冷漠化的趨勢加重，短時間內很難有機融合在一起。具體說來：城市社區居民的原子化、冷漠化，就使得社區黨組織在整合凝聚社區居民方面缺乏基于民間關系紐帶的中間結構，社區黨組織必須直接面對個體化、個性化的社區居民，必須盡最大努力把彼此沒有聯系的“一麻袋土豆”揉和形成“土豆泥”。這無疑對城市社區黨組織領導整合社區居民提出了嚴峻挑戰和嶄新課題，從而加大整合難度。

（二）城鎮化對城郊社區黨建的挑戰城郊社區黨建是由城鄉結合部村莊、城中村、城郊村黨建演進而來的，隨著城郊村改為社區，城郊村黨建也就演變成了城郊社區黨建。在快速城鎮化的過程中，城郊社區黨建擔負的主要任務是，在城郊社區的拆遷、還建、重建過程中努力維護社區和諧穩定。但是，近年來恰恰是在房屋拆遷、土地征收較為集中的城中村、城郊村、城鄉結合部村莊，其基于利益矛盾的社會穩定問題越來越突出，越級上訪、非法上訪不斷，有的甚至釀成了群體性事件。由此，也使新生的城郊社區黨建面臨復雜的形勢和嚴峻的挑戰。1.城郊社區黨組織能否擔負起利益調處角色是個挑戰。隨著城鎮化進程中對土地需求量的增大，城郊土地價值急劇增值。為在18億畝耕地紅線之下謀取到更多稀缺性的發展土地、建設用地指標，獲得更多的城鎮化紅利，幾乎每一個地方政府都加大了對城中村、城郊村（城郊社區）的拆遷還建、整體拆遷、土地征收力度。在這個過程中，利益意識的覺醒不僅是政府，也包括城郊社區居民。在法治不尚完備的當下中國，城郊社區居民希望從拆遷中謀取到更多的補償、得到更多利益，政府則是捂緊錢袋子、嚴格照章辦事，由此，社區居民與政府之間的利益博弈便不可避免。為防范利益博弈演變為利益沖突、利益爭斗，就需要有人、有組織出面“做工作”，城郊社區居委會、社區黨組織在這個過程中，事實上就充當了社區居民與政府博弈的“調停人、中間人”角色。當好調停人，要求城郊社區黨組織既要維護好地方黨委政府的工作大局，又要有效回應社區居民的利益表達和訴求，努力實現二者的合理并軌、有機統一。在快速城鎮化的過程中，城郊社區黨組織能不能充當好這一角色，是衡量城郊社區黨建工作水平的重要依據。2.城郊社區黨組織對社區群眾的整合乏力。城郊社區多是由原來若干城中村、城郊村合并組建而來的，組建的時間較短，需要系統整合的周期很長、難度很大。原來的若干城中村、城郊村各自擁有獨立的經濟體系、社會與文化認同，村莊彼此之間缺乏基于熟人社會的溝通交流，甚至是完全陌生的。適應城鎮化發展的需要，它們組建形成新的社區以后，往往還是按照各自既有的生活習慣、交往半徑、民風民俗來行事，在短時間內很難融為一體。這就給城郊社區黨組織提出了嶄新課題。而且，每一個城郊社區的情況又都是千差萬別的，城郊社區黨組織在有效整合社區居民方面沒有現成的經驗、統一模式，一切都要靠在實踐中獨立探索。這就客觀上使得社區黨組織短時間內面臨著“不知如何做好社區群眾工作、有效整合凝聚社區群眾”的現實壓力。目前，由于城郊社區黨組織整合能力的提升短期內無法滿足社區整合的需要，一些地方黨委政府被迫介入，乘機干預甚至主導了城郊社區建設與發展事務，“以政代社”的問題在一些地方凸顯出來。

（三）城鎮化對農村社區黨建的挑戰農村社區是適應城鎮化發展對土地的需求、保障改善民生的需要，而對農村進行村莊合并、土地騰空的產物。城鎮化過程中，地方政府為追求更大的城鎮化紅利，對農村實行土地流轉、舊村改造、撤村并居、合村并點，興建集中居住點、動員農民上樓，特別是，依靠行政力量征收拍賣農村土地、強制性地興建農村社區。例如，山東臨沂郯城縣的合村組建社區工作已經基本完成，全縣所有村莊被合并組建為129個農村社區。一般說來，農村社區有兩種形態：一種是合并居社區，一種是合村非并居社區。相應地，農村社區黨建也就呈現出合村并居黨建、合村非并居黨建兩種。從大的方面看來，城鎮化發展對農村社區黨建的挑戰主要體現在以下兩個方面。1.農村人口流失，導致農村社區黨建的人力支撐不足。城鎮化過程中受利益驅動的吸引，許多農民從農村流向城市，其中也包括優秀農村人才、農村黨員、干部。其一，農村黨員流失，導致黨組織乏力。一些農村黨員隨著打工大軍流入城市后，但其黨組織關系還掛在流出地農村，但又不能做到經常性地在流出地參加黨組織活動，結果造成“空掛”，成為口袋黨員、名義黨員。長期游離組織、遠離組織，使得這些流動黨員對黨組織產生疏離感，先鋒模范作用的發揮也失去組織依托。對某些農村黨組織而言，由于黨員流出導致的人力支撐不足，使得正常的組織生活有時難以開展，黨組織出現軟弱渙散。其二，農村人才流失，導致黨員和干部培育“原材料”不足。相對而言，較之于農村，城市提供了人才成長發展的更多舞臺及更大空間。一些有知識、有技術、有能力、年富力強的農村優質人才為謀求更大的成長發展空間，隨著城鎮化進程自然流入到城市，造成大量農村優質人才的流失。一般說來，農村優質人才也是農村黨組織吸收發展黨員的主要群體、是農村干部的主要來源。大量農村優質人才的流出，就使得農村基層黨組織發展黨員的效力明顯不足、農村干部成長鏈條斷裂。其三，優質農民群眾流失，導致農村黨組織領導乏力。農村社區黨組織是農村各項工作的領導核心、發揮領導核心作用。黨組織作為領導核心，必須有自己的領導對象，這一領導對象就是農民群眾。而在快速城鎮化的背景之下，農村黨組織的領導對象在數量上大幅度萎縮、在質量上持續低迷。具體說來，隨著城鎮化進程加快帶來用工需求的持續增加，越來越多的優質農村青壯年涌入城市，成為農民工。留在農村繼續以種地為生的農民，多是以空巢老人、留守婦女、留守兒童為主的“386199部隊”。這種局面的出現，意味著農村基層黨組織的領導對象出現重大缺損或萎靡。導致農村社區黨組織的領導力必然被弱化，其作為農村各項工作、各種組織的領導核心將充滿變數甚至岌岌可危。2.農村資源流失，導致農村社區黨建的資源支撐不足。完整意義上的城鎮化是城鄉一體化發展的過程，是工業反哺農業、城市支持鄉村發展的過程。但是，現階段我國的城鎮化還處于較低水平，能夠進城并在城市中長期駐扎下來的多是有知識的人、有資金的人、有資產的人，或者說，有資源、資產、資金、資質、資歷的人都進城并長期駐扎了。由此，帶來農村中的資產、資金、資格、資質、資歷等優質資源依附著人口的流動也順勢向城市聚集，這就事實上進一步掏空了鄉村社會發展的資源性、經濟性、社會性、人力性支撐，導致鄉村經濟社會發展乏力、農村集體經濟的發展壯大缺乏有效投入。特別是，隨著合村并居騰空的土地指標、隨著土地流轉流出的土地，也主要被政府強制性征收拍賣，土地收益的大頭被政府拿走，留給農村社區的比例非常有限。眾所周知，農村社區黨組織要為民辦事、要改善民生、要強化自身建設，都必須借助經濟的、資源的支撐，而在農村優質資源不斷向城市轉移的過程中，農村黨組織“手中沒有米，叫雞都不來”，發揮黨組織的作用和影響力往往力不從心。

二、城鎮化進程中社區黨建的轉型路向

從有效應對城鎮化進程中社區黨建面臨的挑戰入手，著力推進社區黨建的轉型升級越來越成為戰略性選擇。著力推進社區黨建的轉型升級，主要路向有三。

（一）單一向復合轉型：構建城市社區區域化黨建新格局城鎮化進程所帶來的大批流動黨員涌入城市社區，以及在駐社區的國有企業、非公企業、新社會組織、學校等領域謀生發展，客觀上決定了城市社區黨建必須實現傳統性向現代性的轉型。傳統性的社區黨建，僅僅關注于社區黨組織自身建設，側重于社區機關黨員、干部隊伍建設。這種閉合性的黨建模式與開放性的城鎮化進程難以融合，也不利于以黨建推動社區建設的良性互動，必須進行改革轉型。出路就是向社區黨建的現代性轉型，主要舉措是著力構建及深化社區區域化黨建新格局。所謂社區區域化黨建新格局，就是以城市社區黨組織本身為組織基礎、組織依托、組織紐帶，將駐社區的區域地盤范圍之內的國企黨組織、機關黨組織、事業單位黨組織、非公企業黨組織、新社會組織黨組織等所有基層黨組織都有效地凝聚整合起來，所構建形成的涵蓋整個社區區域的，以強化對社區黨員尤其是流動黨員管理、實現社區黨建資源共享、和諧穩定發展為目標追求的城市基層黨建新格局。就其價值功能而言，構建社區區域化黨建新格局，拓展了社區黨建的視野、兼顧到社區黨建的方方面面，能夠實現對社區黨建資源、黨建力量的充分整合，統籌規劃研究解決社區流動黨員管理、黨務工作開展的一體化問題，很大程度上根治了社區黨建中各類基層黨組織的自我化、分散化、碎片化問題。由此，客觀上也就凝聚形成了社區黨建的整體合力，進而增強了城市社區黨建回應城鎮化沖擊及挑戰的張力。

（二）弱勢向強勢轉型：增強農村社區黨建的綜合支撐力隨著城鎮化進程帶來的農村人口、資源向城鎮的轉移，農村地區的空心村、空巢村、空殼村、空轉村的“四空村”難題不斷升級。在此基礎上，為助力城鎮化發展而組建的新興農村社區以及整合形成的農村社區黨建，必然面臨著嚴峻的發展形勢。不過也要看到，城鎮化不僅帶來挑戰，更是難得的發展機遇；城鎮化是農村與城市的雙贏，決不意味著城市對農村的剝奪。在農村人口、資源向城市集中的不利態勢下，農村社區黨組織應該充分用足用好城鎮化所帶來的發展機遇，著力從增強農村社區的發展后勁、壯大其發展實力入手，從人力、財力兩個方面增強社區黨建的綜合支撐力。1.人力支撐：輸血與造血同時展開。由于城鎮化進程帶來的大量農村優質人才長期進城謀生，造成農村社區黨建中的黨員、干部來源同時匱乏，因此，著力解決農村社區黨建的人力支撐是當務之急。解決農村社區黨建的人力支撐，總體上有兩個路徑：創新“輸血”機制、強化“造血”功能。這兩個路徑并不是孤立的，是可以并舉的，在有的情況下也是可以相互融合、合理轉化的。其一，創新輸血機制。應在繼續深入實施大學生村官計劃、“第一書記”抓黨建促脫貧、農村工作專職指導員等輸血制度的基礎上，結合新興農村社區黨建對人才、干部的需求，探索更加契合的形式，從而真正實現“以輸血改善血液循環、以輸血刺激造血”之目的。其二，強化造血功能。應從讓土生土長的農村黨員、干部在鄉村社會留得住、留得下入手，大力實施把致富能手培養成黨員、把黨員培養成致富能手、把黨員致富能手培養成農村社區干部、把優秀農村社區干部培養成社區黨組織書記的“四個培養”工程，大力實施為農村社區黨員干部“定權責立規范，保證他們收入有保障、干好有希望、退后有所養”的“一定三有”工程，切實保證農村社區黨員、干部有動力、有意愿扎根農村、奉獻社區。2.財力支撐：政府財政轉移支付與壯大社區集體經濟同步進行。隨著城鎮化進程帶來的農村人口與資源同步進程，鄉村社會發展的經濟支撐事實上被進一步弱化。新興的農村社區黨建要有所作為，最終離不開強大的財力支撐。為此，必須從做大做強農村社區財力入手，著力增強農村社區的經濟支撐力、發展后勁。現階段的主要策略是，堅持政府財政轉移支付與壯大社區集體經濟同步展開，“兩手抓、兩手都要硬”。一是加大財政轉移支付力度。各級政府要加大對農村、農業、農民的轉移支付力度，合理安排新農村建設資金，設立農村基層黨組織建設及發展基金，有效保障農村黨員干部的工資和補貼。二是壯大農村社區集體經濟。針對絕大多數農村社區集體經濟嚴重弱化甚至缺失的問題，應采取上級扶持、能人領創、土地流轉、村社聯辦、強化管理、科學選育等形式，著力培植農村社區的新財源、增強集體經濟發展新活力，以保證農村社區發展、社區黨建在自力更生基礎上得到持續的資金補給。

（三）領導向服務轉型：著力發揮社區黨建的整合功能城鎮化進程中，無論是城市社區黨建、城郊社區黨建還是新興的農村社區黨建，面臨的一個共性突出問題均是：如何在城鎮化進程引發的連鎖反應之下，充分發揮社區黨組織的領導核心作用，對社區群眾進行有效整合、將社區群眾團結凝聚在黨的旗幟之下。這是城鎮化進程中借助社區黨建做群眾工作、維護社會和諧穩定、實現黨的領導的根本所在，不能做到這一點，社區黨建就失去了價值依托。根據黨的十八大報告關于“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”的基本要求，社區黨組織要做到有效整合群眾，應在繼續發揮領導核心作用的同時，努力實現領導向服務的轉型：通過自覺踐行黨的根本宗旨、群眾路線，認真傾聽群眾意見、維護群眾利益，按照群眾的需求和意愿提供服務，充分運用民主協商、耐心說服、典型示范等方法教育引導群眾，團結帶領群眾共同創造幸福美好生活。重點是，要對社區群眾進行三個方面的有效整合。一是利益整合。社區黨組織要在合村并居、土地流轉、房屋征收及拆遷補償、回遷重建等涉及社區群眾土地、房屋等命脈性資產的問題上，自覺做到利為民所謀、讓利于民、守住不與民爭利的底線；要合理分配社區集體收益，規避分配中的厚此薄彼，將社區集體收益更多地投向民生事務，保證社區群眾利益共享。二是決策整合。社區整合的核心是決策整合，關鍵是制定符合社區群眾利益要求的決策。為此，社區黨組織要自覺堅持民本決策，在涉及社區公共事務的決策過程中自覺做到“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”，著力建立社情民意反映制度、與社區群眾利益密切相關的重大事項的公示制度，充分聽取社區群眾的決策意愿，切實防止決策隨意性對群眾利益帶來的沖擊與損害，不斷推進社區公共決策的科學化、民主化。三是思想整合。隨著城鎮化的快速推進以及與之伴隨的新的城鎮化問題，必然會引發社區群眾思想的波動，而由于社區黨組織對此發現不及時、宣傳和引導不力，一些不正確、不健康的思想認知在社區群眾中也會隨之產生。例如，在有的領域，以城市病為借口對城鎮化的抵觸思想、攻擊言論甚囂塵上；在有的社區，黨的輿論陣地受到腐蝕，宗教陣地反而得以強化，有的邪教思想竟也能蠱惑群眾；一些農民工向城市社區轉移的過程中，雖然身體離開了農村，但思維還留在鄉村，在精神、文化上融不進城市，精神家園空落缺失，成為在思想與精神上徘徊在城鄉之間的“雙面人”。鑒于此，強化對城市和農村社區群眾的思想整合，就越來越具有現實迫切性。

作者：張書林單位：中共山東省委黨校黨建部副教授