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一、中國高等教育籌資多元化的財政改革

改革開放以來,特別是20世紀90年代,中國大力推行籌資渠道多元化的高等教育財政改革。改革的主要內容包括四個方面:一是建立公立高等學校的學費制度,大幅度提高學費水平。二是高等學校后勤社會化,向學生收取住宿費和其它生活設施費。三是鼓勵高等學校通過科研和社會服務獲取收入。四是大力發展民辦高校,允許民辦高校按全額成本收費。

在改革開放前,高等學校的學生不僅不交學費,而且大多數都享受較高的助學金,但畢業后必須服從政府的就業安排,并接受較低工資。教育對個人收入的作用不顯著。高等教育財政的制度安排是與計劃經濟體制下平均主義的低工資制度相適應的。改革開放后,隨著市場經濟體制的逐步形成,勞動力的價格———工資也逐漸市場化,教育提高勞動者收入的作用日益顯現,教育投資的個人收益率逐漸提高,“搞原子彈的不如賣茶葉蛋的”己經成為歷史。[1]全社會腦力勞動者收入的提高,推動了教師工資的提高,加之各級學校教學條件的改善和規模的不斷擴大,使得各級學校單位成本不斷增加,教育經費總需求大幅度增長。但放權讓利的經濟改革使財政收入占國民收入的比例大幅度降低,財政長期入不敷出,一直處于緊張狀態,對教育的財政撥款水平沒有大幅度提高,無力全部負擔不斷增加的教育經費需求。這些因素促成了中小學學費的大幅度提高和大學學費制度的形成。

80年代初,高等學校開始對學生收費。最初是少數學校在完成政府的招生計劃外,招收少量不包分配的自費生和急需人才單位的委托培養生,收取較高的學費或委托培養費。1985年中共中央頒發《關于教育體制改革的決定》,明確提出高校在執行國家政策前提下,有權招收計劃外委托培養生和自費生,實行國家計劃招生、用人單位委托招生、招收少數自費生三種招生辦法。1989年國家教委(1998年改為教育部)、物價局、財政部聯合制定《普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》提出從1989年度開始,對高等學校計劃內新生收取學雜費和住宿費,學雜費每年100元,住宿費每年20元。由于委托培養和自費的學生比例較低,計劃內學生的收費標志著我國高校收費制度普遍實行。1993年中共中央、國務院頒發的《中國教育改革和發展綱要》提出:“改革上大學由國家包下來的做法,逐步實行收費制度”,進一步明確了高等學校要實行學費制度。1996年國家教委、財政部、國家計委了《高等學校收費管理暫行辦法》,對高等學校的收費進行了規范。1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》規定:“高等教育的學生應當按照國家規定繳納學費”,在法律上確立了高等學校的學費制度。

80年代至90年代中期,高等學校存在自費生、委托培養生、計劃內學生三種類型的學生,相應地形成自費生個人交費、委托培養生單位交費、計劃內學生不交或交很低學費的復雜局面。由于自費生與計劃內學生收費水平差距很大,不少學校極力擴大自費生比例。這種雙軌制度雖然增加了學校經費,但產生了以金錢分配入學資格,學生身份不同、質量參差不齊等諸多弊端,造成高等學校招生、收費和管理的混亂。為了改變這種狀況,從1993年開始進行取消自費生的收費并軌改革,在試點學校取消自費生,對全部學生收取統一的學費。到1998年,全部公立高校完成了學費并軌,全國統一的高等學校學費制度基本建立。

90年代,公立高校普遍實行了住宿收費制度。90年代后期公立高校開始推進后勤社會化并取得很大進展。其主要內容是:社會力量積極參與學生公寓的建設,擴大教育后勤資源的供給;高校部分后勤部門與學校分離,或者將部分后勤項目直接交給校外企業提供。1996年國家教委等三部委規定,高等學校住宿費根據實際成本確定。高校后勤改革后,學生住宿費和其它生活服務費有很大提高。1989年開始收取住宿費時,一個學生一年的住宿費為20元,到2000年不少學校收取的住宿費達1200元。

由于政府撥款不足,高等學校為緩解經費緊張的狀況,在政府的支持下,大力開展有償社會服務,增加學校的收入。比較普遍的做法是開辦各種營利性的培訓班,大力發展收費的成人學歷教育,如夜大、函授,興辦校辦企業,出租學校資產,向政府和企業提供研究、咨詢服務等等。90年代末期,高等學校的創收收入在全部收入中占相當的比例。1999年普通高校全部收入704億元,其中學校各項創收收入達近141億元,約占總收入的20%左右。[2]為滿足日益增長的高等教育需求,政府對民辦高等學校的發展采取鼓勵政策。1997年頒布了《社會力量辦學條例》,在法規上對民辦學校進行規范和保護,并加快了對私立高校學歷的認可步伐。2000年全國各類民辦高校達1325所,在校學生達到98.17萬人。到2001年,有89所民辦高校的學歷得到教育部的認可。由于財力不足,政府對民辦高校的財政支持主要在優惠提供土地、減免稅費等方面,基本沒有直接撥款補助。民辦高校的運營支出幾乎全部來自學生交費。民辦高校的發展,增加了高等教育經費,提高了高等教育經費中個人交費的比重。隨著籌資多元化為導向的高等教育財政改革的推進,個人交費和學校創收在高等教育總經費中的比例大幅度提高,政府撥款的比例大幅下降。1999年,全國普通高校的收入來源結構為:政府撥款61%,學費17%,學校服務收入20%,捐款2%。2000年公立高校學費占經常性成本的比例全國平均約為27.7%。中國高等教育財政模式發生了重大變化。

二、中國高等教育財政面臨的困境

中國高等教育財政改革為高等教育的發展,特別是20世紀末期的超常規發展提供了財力支持。但在經過幾年的快速發展后,公立高校財政己經面臨嚴重困難。公立高校學生人數大幅度增加與經費不足的矛盾日益突出。1999年以來的連續擴招,導致公立高校在校學生大幅度增加,三年凈增約370萬。但各級政府的投入僅為所需投入的一半,高校無法增加足額的基礎設施和師資。原來公立高校存在的師資和基礎設施的潛力己經充分利用,現在容納能力己到極限,普遍出現師資和教學設施緊張的狀況,教學和生活條件有惡化趨勢。因為教師和教室不足,不少學校普遍采用上大課的方式,一百多人甚至幾百人擠在一個課堂,嚴重降低了教學效果。據估計,2001年全國普通高校專任教師有近10萬人的缺口。[3]如果沒有大的投入,公立高校進一步擴大招生的能力將受到限制。然而,大幅度增加對公立高校的投入遇到了很大困難。

政府大幅度增加高等教育撥款困難很大。中國經濟發展水平仍然較低,經濟體制還處于轉軌時期,各個方面對財政資金的競爭非常激烈。社會保障體系欠帳很多,養老、失業、醫療等保障資金短缺,需要大量財政資金彌補;基礎設施薄弱,需要財政大規模投資;義務教育資金嚴重短缺,急需政府加大投入。相對于上述各方面,政府對高等教育的投資并不居于優先地位。實際上,比較義務教育,高等教育己經占用了過多的財政資金。2000年,財政對高等教育撥款占總教育撥款的24%,普通高校每個學生的財政撥款為7310元,是高中生的5.6倍,初中生的10.8倍,小學生的14.9倍。在對財政資金激烈競爭的狀況下,政府大量增加高等教育支出是不現實的。提高公立高校學生的學費遇到了支付能力的限制。90年代高等教育財政改革最為顯著的結果就是學費的持續大幅度增加和學費占高校支出比例的大幅度提高。1989年,公立高校計劃內學生的學費為100元,1993年全國高校學費平均達610元,1995年為1124元,1997年為1620元,2000年達3550元。學費占高校經常性支出的比例,1989年約為3.3%,1993年為12·1%,1995年為17·2%,2000年提高到27·7%。圖l和圖2反映了90年代高校學費和學費占經常性支出比例提高的情況。

到20世紀末期,中國公立高校的學費,無論是按占高校經常性支出的比例還是占居民收入的比例,與許多國家相比己經達到了很高的水平。1994—1995學年,美國公立高校學費占經常性成本的比例為18%,私立高校學費占經常性成本的比例為42%。新加坡公立高校學費占經常性成本的比例為20%,香港為18%,澳大利亞為20%,印度為18%,印度尼西亞為11%。[4]世界銀行在其一項研究中,考察了33個國家公立高校學費占經常性成本的比例,其中低于10%的有16個,10—20%之間的有9個,20—30%的有6個,30—40%的有2個。[5]2000年我國公立高校生均經常性成本(事業費)為12815元,學費占經常性成本的比例約為27.7%,高于大多數國家的水平。

1994—1995學年,美國公立院校的學費占最低10%組家庭年收入的55%,占第5個10%組家庭年收入的14%。日本供養l名大學生的支出占中等家庭收入的15%左右。澳大利亞規定,高等學校學費為中等收入家庭年收入的10%左右。歐洲國家的高校有的不收學費,即使收學費也很低。[6]2000年我國農村居民平均家庭年收入約為9598元,城鎮居民平均家庭年收入約為19719元。按農村人口占69%計算,全國城鄉總體平均家庭年收入約為12736元。2000年我國高校生均學費為3550元,相當于農村居民家庭年收入的37%,城鎮居民家庭年收入的18%,全國城鄉居民平均家庭年收入的28%。中國居民家庭的高等教育學費負擔遠高于西方發達國家。按一個學生一年的學費、住宿費、生活費、學習用品等支出需要8000元的較低估算,1999年全國有65%的居民,其中包括80%的農村居民,40%的城鎮居民,其當年收入維持基本生活后的剩余不能負擔一個大學生的支出。[7]學費水平的提高對貧困階層子女接受高等教育的機會會產生消極影響。雷斯利、布林科曼的研究結果是,學費上漲10%,有6·2%的中學畢業生會作出不上大學的決定。[8]陳曉宇的研究表明,在中國的大學中,學費水平的提高伴隨著來自低收入家庭學生比重的下降。[9]高校學費水平的提高己經對中國高等教育的公平產生消極影響,繼續提高學費將惡化高等教育公平狀況。基于教育公平考慮,2001年政府己經開始控制公立高校學費的提高,短期內很難通過提高學費來大幅度增加公立高校的經費。

高等學校學生資助制度有待完善。在政府撥款不足的情況下,如果有完善的經濟困難學生的資助制度,學費的提高不會嚴重影響教育公平,可以通過提高學費水平增加高等教育經費。但中國高校學生資助制度還存在很大問題,不能保證困難學生的資金需求,限制了學費水平的進一步提高。在提高學費的改革過程中,為了減少對經濟困難學生接受高等教育的不利影響,中國政府和高等學校采取了“獎、貸、助、補、減”等多方面的助學措施,幫助困難學生就學。獎,是指在學校設立各種形式的獎學金,支持家庭經濟困難、學習優秀的學生和學習農林、師范、體育、航海、民族等特殊專業的學生。貸,是由學校和金融機構向高校困難學生提供各種助學貸款。助,是指在學校的教學、科研、管理及校園環境維護等方面,為困難學生設立一些勤工助學崗位,讓他們通過從事一定時間的勞動獲取一定的報酬。補,是指困難補助。每年中央和地方政府都撥出一定的專款,對困難學生進行補助。政府還規定高校從所收取的學費中提取10%左右的資金,用于對困難學生進行補助。減,是指減收或者免收學費。政府規定,對學習農林、師范、體育、航海、民族等特殊專業的學生,減免學費;同時還要求學校對困難學生區別情況減收或免收學費。

在這些資助措施中,由于獎、助、補、減幾項需要政府和學校增加支出或減少收入,在政府撥款有限、學校經費緊張的情況下,其覆蓋面和資助額都難以滿足困難學生的需要。為了從根本上解決資助資金來源不足的問題,政府試圖將建立國家助學貸款制度作為高等學校困難學生資助的主要機制。1999年國務院辦公廳轉發了中國人民銀行、教育部、財政部《關于國家助學貸款的管理規定(試行)》,中國工商銀行推出國家助學貸款。根據規定,政府負擔合同還款期內的一半利息。國家助學貸款先在北京、上海等8個城市進行試點,對中央部委在這8個城市的所屬高校的困難學生發放國家助學貸款。2000年9月中國入民銀行、教育部、財政部聯合發出了《關于助學貸款管理補充意見》,國家助學貸款的經辦銀行由原來的中國工商銀行擴大到中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行四家國有銀行;實施范圍由原來的8個試點城市擴大到全國;對國有銀行發放國家助學貸款形成的壞帳,由財政進行核銷。

然而,在“獎、助、減、貸”幾項資助資金中潛力最大,也是政府希望成為主要資助資金來源的國家助學貸款,由于各種原因,作為資金提供者的銀行積極性很低,不愿發放貸款,無法滿足困難學生的資金需求,還沒有成為穩定有效的資助方式。截止到2001年5月底,全國申請助學貸款的學生共計53·4萬人,已簽訂貸款合同的學生16·9萬入;申請貸款金額33·4億元,貸款合同金額12·6億元,累計發放貸款6·27億元。己簽訂貸款合同的學生入數僅占申請入數的32%,己簽訂合同金額只占申請金額的38%。還有五個省、自治區未安排國家助學貸款貼息金,有兩個省的國家助學貸款工作尚末啟動,有相當多的高校沒有啟動或者沒有認真對待這項工作。[10]據估計貧困生需要的貸款金額約為100億元。己發放貸款金額僅占實際需要貸款總額度的6%左右,貸款合同金額僅占實際需求的13%左右,遠遠不能滿足實際需求。[11]綜上所述,目前中國公立高校財政遇到了資金短缺、主要籌資渠道大幅度增加投入受到限制、對困難學生資助不足等諸多困難。

三、中國高等教育大眾化進程中的財政政策選擇

20世紀90年代后半期,中國政府的高等教育發展政策發生了重大變化。在此前的長時期內,由于政府承擔了對高等學校畢業生的就業保障責任,為了減輕就業保障壓力,對高等學校的發展規模進行了嚴格限制。90年代后半期,隨著市場經濟體制的逐步確立,包括高等學校畢業生在內的勞動力市場基本形成,政府擺脫了保障高校畢業生就業的直接責任,對高等教育規模擴張可能帶來的畢業生失業問題有更大的承受能力。這一時期,政府實行擴大內需的宏觀經濟政策,發展高等教育成為這一經濟政策的一部分。于是,政府高等教育的發展政策從限制規模變成了擴大招生,并提出到2010年達到高等教育毛入學率15%,進入高等教育大眾化階段的目標。[12]

從1999年開始,中國高校招生人數連續3年大幅度增加,在校生人數和毛入學率急劇增長。普通高校在校學生從1995年的290萬增加到2001年的約704萬,增加了1·4倍。高等教育毛入學率從1995年的7%提高到2001年的約13%。中國的高等教育已快速從精英階段向大眾化階段過渡。但是如前所述,在連續幾年的超常規發展和學費水平大幅度提高后,中國高等教育的進一步發展面臨著嚴重的財政壓力,高等教育財政模式面臨重大選擇。

一個理想的高等教育財政模式當然是兼顧公平與效率,能促進高等教育的快速發展。世界各國的高等教育財政結構歸納起來主要有三種模式:低收費公立高校為主的歐洲模式;低收費公立高校與私立學校并重的美國模式;私立高校為主加低收費公立高校的東亞南美模式。歐洲模式是公平優先,但發展相對較慢。美國模式較好地兼顧了公平、效率與發展。東亞南美模式是發展優先,關注公平。中國目前的高等教育財政模式,是高收費公立高校為主加少量民辦(私立)學校的模式,不同于上述三種主流模式。

中國高等教育要繼續以較快的速度發展,在政府投入高等教育的財力有限的條件下,在財政政策上有以下兩種選擇:

一是繼續提高公立高校的學費水平,擴大公立高校的規模,形成以高收費公立高校為主的財政模式。但這種模式將使公立高校很大程度上喪失維持教育公平的功能。由于目前的學費水平已經超出相當多居民的負擔水平,困難學生資助制度難以在短期內完善,提高學費后將有部分成績優秀的低收入居民子女難以入學,高等教育的公平問題會進一步惡化。缺少競爭的公立高校系統的效率也難以有很大改善。高等教育在整體上將既沒有公平也沒有效率。二是限制公立高校的規模擴展,維持甚至降低公立高校現行的學費水平,通過擴展高收費的民辦高校增加入學規模,實現高等教育大眾化。逐漸形成低收費公立高校與民辦高校并重的財政模式,最終演化成民辦高校為主加低收費公立高校的財政模式。公立高校承擔維護高等教育公平和培養社會精英的職責,民辦高校承擔高等教育數量擴充的大眾化職責。這樣既能保持適度的教育公平,在全社會選拔精英,又能在較短的時期內,在政府高等教育投資較少的情況下,實現高等教育大眾化。通過民辦高校內部的競爭、民辦高校與公立高校的競爭,將能大大提高高等學校的效率。

比較這兩種選擇,無論是從公平還是效率考慮,第二種選擇都更好。采取第二種選擇的關鍵是完善民辦高校制度。首先,要對民辦高校的性質進行重新定位。在《社會力量辦學條例》中,民辦學校被定性為不以營利為目的的非營利組織。在中國目前個人財富還不豐厚的情況下,民間捐資舉辦民辦高校的資金有限,民辦高校難有大的發展,不可能承擔高等教育數量擴充的大眾化職責。因此要允許營利性資金舉辦民辦高校,允許民辦高校的投資者營利,以吸引大量民間資金投資高等教育。在修訂和制定有關民辦教育的法規時,應該將民辦學校區分為營利性與非營利性兩類,政府對其發展都大力支持。完善相關的管理制度,防止和減少營利性民辦高校的消極影響。其次,要加快對民辦高校的學歷認可。只有大量民辦高校的學歷得到承認,民辦高校才能吸引大量學生,實現規模擴張。

無論采用何種財政模式,高等教育階段的學生資助制度都需要進一步完善。重點應放在兩個方面。一是增加助學金的數量。雖然有學生貸款,但對于家庭十分貧困或在入大學以前就有沉重家庭債務的學生,對貸款的承受能力有限,或者不愿意過多貸款,或者貸不到必要的款項以維持正常的生活和學業。對這類學生應該提供一定數量的助學金,以減輕他(她)們的負擔。二是完善國家助學貸款制度。目前國家助學貸款運行中的主要問題,是銀行沒有積極性,其原因無非是單筆貸款額度小成本高,以及個人信用制度沒有形成害怕出現壞帳。可以考慮以學校為單位進行學生集體貸款,以減少貸款成本。對銀行發放助學貸款形成的壞帳,政府己經承諾予以核銷,實際上是提供了政府擔保。只是現行的銀行壞帳核銷程序復雜且有額度控制,銀行覺得沒有落到實處。政府應干脆公開承擔對學生貸款的擔保責任,對發生的壞帳直接用財政資金償還銀行,以免除銀行的狐疑。公開擔保與核銷國有銀行的壞帳相比,對財政而言只是一個明處增支,一個暗處減收的區別,實際負擔是一樣的。擔保既能調動銀行貸款的積極性,有能昭示政府維護高等教育公平的決心,何樂而不為呢?美國、日本兩國,或者是政府對高等教育貸款提供擔保,或者直接用公共資金提供學生貸款。[13]他們的經驗值得借鑒。

只要一方面限制公立高校的數量擴展,另一方面扶持民辦高校的快速發展,中國有可能在經濟發展水平較低且政府投資較少的條件下,實現高等教育的大眾化,獲得高等教育的較高效率,并通過低學費的公立高校系統和逐漸完善的困難學生資助制度,維持高等教育的適度公平。