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一、“教育公平”的歷史性、發展性和相對性

從本質上來說,“教育公平”是和教育資源的享受聯系在一起的。有人享受到了這部分資源,有人則沒有;有人享受到了較多的資源,有人則相對較少。這就是教育的不公平?！敖逃健弊鳛椤吧鐣健钡睦砟钪痪褪轻槍@種不公平的現象而提出的。然而,遺憾的是:只要社會教育資源不能滿足全社會所有人需要時,絕對意義上的“教育公平”則注定只能成為理想,而成不了現實。為此,人們逐步把眼光指向了相對意義上的公平。然而,這一相對意義上的公平也是隨歷史的發展而發展的,具有歷史性、發展性和相對性的特點。

(一)“教育公平”的歷史性

研究表明,教育資源分配方式大體上經歷了三個歷史階段的變化:

1.權力公平階段。在封建社會,教育資源的分配都以父親的社會地位和政治權力為依據。父親有多大的權力,子女則享受相應的教育。這種方式與當時把教育主要當作維系統統治階級政治地位的工具有關。“學在官府”則是權力壟斷教育的典型表現。中世紀的歐洲,可以發現同樣的情況。

2.能力公平階段。隨著社會的發展,人們認識到:教育不僅在維系一定社會權力結構中有重要作用,對推動社會生產的發展也是非常重要的。為此,各國教育,尤其是高等教育幾乎都選擇了以學生的能力為依據的教育資源分配方式。日本國憲法第26條規定:“全體公民適應其能力,具有公平受教育的權利”,并在教育基本法第3條關于教育機會均等中規定:“必須給予一切國民接受適應其能力的教育機會,不能根據種族、信仰、性別、社會身份、經濟地位或門第在教育上造成差別。”強調了“教育機會”與能力之間的聯系。在能力公平背后存在的假設是:與一般學生相比,最有能力的學生在接受相同教育后,為社會能做出最大的貢獻。正是在這個意義上,高等教育的公平與效率得到了最大程度的統一。

3.金錢公平階段。當高等教育從社會的邊緣走進社會的中心,受越來越多的關注之后,人們終于發現:高等教育不僅是社會、國家投資回報最高的領域之一,也是個人投資后獲得社會聲望和經濟利益最高的領域之一。因此,人們認為:既然高等教育資源尚未為全社會所有人都能享有,那么,由少數人享受全社會納稅人提供的資源是難以容忍。在高等學校的受教育者理應分擔高等教育的成本,或者說,補償社會高等教育的資源。同時,隨著社會的發展,部分經濟狀況較好的家庭也產生了投資高等教育,并使其子女享有接受高等教育權利的要求。

從社會與政府的角度來看,在國家高等教育總經費不變的情況下,個人分擔高等教育成本,投資高等教育,可以有效地增加高等教育的總投入,提高國家高等教育經費投入與產出比,因此,按繳納學費的多少享受不同的高等教育資源由此迅速地為世界大多數國家所接受,成為高等教育資源分配的一種重要形式。從上面的分析可以看出:高等教育公平,在不同的歷史階段具有不同含義,是一歷史的概念。目前世界上,單一地以“能力”或“金錢”作為公平依據的比較少見,“能力”與“金錢”的結合,是大多數國家采用的主要方式。

(二)“教育公平”的發展性

在最初的意義上,教育公平是指,公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰獲得公平的入學機會、享受同樣的教育資源。美國學者詹姆斯•科爾曼論述:“最初的機會均等觀念可以根據所有兒童允許進入同樣的學校,學習同樣課程,享受免費教育的程度來確定?！比鸬渲慕逃彝袪査诡D•胡森進一步指出:機會均等并不能保證學生在教育過程中受到公平的教育。即使受到公平的教育,由于客觀存在的學生之間的差異,也很難取得公平的教育結果。“教育公平”的概念,從最初的“入學機會公平”發展到了“教育過程公平”和“教育結果公平”。為了達到教育結果的公平,胡森要求人們對處境不利的學生給予更多的幫助,即給予“補償教育”。

(三)“教育公平”的相對性

教育的公平與不公平總是相對的。人的能力、興趣、特長、家庭背景等的差異決定了最好的教育應當是“因材施教”、“人盡其才”的教育。所謂“因材施教”也就是不一律對待,教師教學的方式不一樣、所花的精力不一樣、可能教育資源的分配也不一樣。所謂“人盡其才”也就是充分發揮每個人的潛在能力,不謀求千篇一律的結果。在這一意義上,資源平等分配的教育與結果平等的教育一樣并非是好的教育,可能也是根本無法實現的教育。此外,教育結果的公平往往以犧牲教育資源分配的公平和教育過程的公平為代價。處境不利的學生需要更多的關注,即在資源上向他們傾斜。更重要的是:社會對人才需要的多樣性也決定教育需要培養多樣的人才,結果的平等可能只是人們在倫理學意義上的善良愿望。

二、我國高等教育公平與效率政策的演變

40多年來我國高等教育迅速地經歷了從權力公平到金錢公平的演變。我國高校長期實行上大學免費并由國家為部分甚至全體大學生提供經濟資助的政策。新中國成立兩個多月后召開的第一次全國教育工作會議強調指出:“教育必須為國家建設服務,學校必須向工農開門”。為此,各地都開辦了一批工農學校,一批“調干生”跨進了高等學校的校門。從本質上說,這是按照學生以及家庭的階級成份,即政治權力分配高等教育資源的政策?！啊逼陂g,工農兵學員上大學則是這一政策典型的表現。應當承認,建國初期的這一政策,具有很大程度的合理性,對維護建立不久的國家政權起到了重要作用,為社會主義政治和經濟制度提供了人才保證,對新中國高等教育的社會主義性質起到了奠基的作用。同時,它使相對規模很小的高等教育優先滿足國家最迫切的需要;它培育了新的集體主義精神,使幾代大學生自覺響應號召,為國家建設和發展無私奉獻。這些客觀的效果無疑是最好說明。

五、六十年代,在我國廣泛實行的高考制度,雖然考生在一定程度上還要受到家庭成份的限制,但其總體思路是“能力取向”的?！啊苯Y束后高考制度的全面恢復,使能力取向的高等教育資源分配方式在較為完整的情況下得到了表現。考分被看作能力的外化表現,“分數面前人人平等”就是能力面前人人平等。這一政策對最大程度地動員和挖掘全社會的智力,服務于社會主義的現代化建設起到了很大作用。隨著改革開放的發展,教育,尤其是高等教育,也在經歷改革的洗禮。在這一背景下,以學生資助制度改革開始的學費政策逐漸形成。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出改革高校招生計劃管理方式,將招生計劃分為國家計劃招生(后改為國家任務)、用人單位委托培養招生和自費培養招生三部分。后兩種1989年以后通稱為社會調節性計劃招生。這就相應地改變高等教育培養經費撥付辦法,建立獎學金和某些收費制度。自此,普通高校的招生和培養、畢業生就業工作進入“雙軌”運行階段。1987年～1989年國家教委連續了多項文件,明確自費生招生計劃屬于國家招生計劃的一部分;必須堅持面向社會公開招生的原則,使具有自費能力,統考分數達到一定標準的考生獲得平等競爭的機會;堅持擇優錄取的原則;自費生報名線不得低于同批國家任務招生調檔控制線20分;自費生繳納培養費與雜費,畢業后自己選擇職業等。

為加快高等教育改革的步伐,并針對“雙軌制”實施過程中的一些問題,1994年7月4日,在全國教育工作會議之后國務院印發的《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》決定:逐步廢除“雙軌制”,實行高校招生“并軌”。事實上,在這之前,1992年國家教發就已經提出逐步實行高校公費、自費招生并軌,改善辦學機制及畢業生自主擇業的思路。1993年,上海外國語大學與東南大學率先試點。其中一所學校收取的學雜費為每年3000元。1994年,有39所高校(包括29所國家教委直屬高校)實行招生并軌。1994年4月7日國家教委下發的《普通高等學校招生與就業制度改革試點意見》中提出,同一學校劃定同一分數線,試點院校一步到位。從這一時期學費政策的發展情況看,在“雙軌制”已經形成的條件下,原定的政策走向是通過調節性招生計劃比例的不斷擴大,將國家任務招生計劃逐步并入調節性計劃,從而實現通過招生并軌建立普遍的上大學收費制度,使學雜費收入成為高等教育經費的一個穩定來源。

這意味著,我國高校將普遍實行學費制度。1996年4月10日,在國務院轉發的國家教委《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展目標》中,收取非義務教育階段學雜費作為增加教育投入的政策措施重新得到肯定,其重要性權次于國家征收教育稅費,與1992年國家教委財務司的提法完成相同,比較充分地體現了制訂學費政策的初衷。該文件希望今后通過包括收取學雜費在內的多渠道籌資辦法,使教育經費投入有較大的增加。1996年12月,國家計委、國家教委、財政部聯合頒布了《普通高等學校收費管理辦法》,規定高校收取的學費最高不得超過生均教育培養成本的25%,并對培養成本的核算范圍和學費減免范圍做了規定?？梢哉f,從1997年開始,普遍意義的上大學繳費制度將正式確立。高校收費制度的確立,在一定程度上彌補了我國高等教育經費嚴重短缺的狀態。但從實踐來看,也顯現出了一定的問題:其一,一方面,高等學校出現了一定數量的貧困生,甚至特困生,品學兼優的學生由于學費所困而不能上學時有所聞;另一方面,相當部分可能進入高等學校的社會資金無法轉化為高等教育資源。東南沿海的有些城市,市中心購買一平方米房屋的經費能使子女享受4年高等教育,不合理性顯而易見。其二,基本上沒有反映學校人才培養質量的差異,不利于學校提高人才培養質量的積極性。其三,人才培養成本未能通過學校學費得到真正反映,隱性的補貼使學生心安理得的享受由全社會提供給少數人的珍貴資源,未能對學生產生激勵作用。

三、關于下一世紀初葉我國高等教育的公平政策的建議

高等教育的公平與效率是一具有兩難性的問題,難點之一是人們還未找到高等教育的當前效率與長遠回報能有效地結合起來,并能較大程度地解決我國當前高等教育經費嚴重短缺的途徑。鑒于這一現實我們建議,未來我國高等教育的政策可以確定為:國家根據受教育者的綜合素質,不分種族、宗教信仰、性別、社會身份、經濟地位或門第,給予一切國民享受同等的、國家提供的高等教育資源的機會。同時,國家允許公民投資高等教育,并享受相應的高等教育。

在操作上,這一政策的具體化就是:政府設立高教基金、專項資助;高等學校自主收費,比例助學;鼓勵社會出資辦學與捐資興學。所謂國家設立高教基金、專項資金,是指:政府(含地方政府)作為國立高等學校的舉辦主體在高等教育撥款中設立專項基金資助品學兼優的學生。這一資助是以“綜合素質”導向的,即以學生綜合素質為享受國家提供的高等教育資源的依據,以追求高等教育的長遠效益為目的。這里的專項既可以是為某些學生專門設立,允許他們進入任何學校的任何專業;也可以是國家在某些經濟不發達的地區高校、某些急需的專業設立的,只要學生進入這些高?；驅I即自動取得助學金的資格。所謂高等學校自主收費,比例助學,是指:高等學校依據其自身質量、社會聲譽自主確定收費標準。

學校在教育行政部門確定的生源質量基準之上招收學生,收取學費,使學生享有自己投資的高等教育的機會。同時,高校須把所收學費,按一定比例,比如50%,用作助學金以資助綜合素質較高的學生。這一資助可以是全額的,也可以是半額的,可以是全學程的,也可以是單年度的。所謂鼓勵社會出資辦學與捐資辦學,是指:國家既鼓勵社會力量不以贏利為目的出資舉辦高等學校,也鼓勵社會各界在高等學校設立獎學金以及贈款贈物,捐資興學。到下一世紀初葉,我國大部分地區的經濟都有較大程度的提高,部分地區人均GDP達到2000甚至3000美金的情況下,這一政策是可行的。它以“能力公平”為主導,兼及“金錢公平”,有助于把社會的其它資源轉化為教育資源。同時,有助于學校提高人才培養質量的積極性和促進學生學習的積極性。