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從國家、社會、高校三方的關系來看，大學章程的受益主體可以分為外部受益主體和內部受益主體。外部受益主體指國家、社會；內部受益主體指高校自身。

一、大學章程制定的意義

大學章程是根據《教育法》、《高等教育法》等法律規定，按照一定的程序，以文本的形式對學校重大的、基本的事項作出全面規定所形成的規范性文件，其本質是對學校內部以及與學校有關的教育利益的調整和分配[1]。由此可見，大學章程不同于國家的教育法律、法規，也不同于高校的具體規章制度。國家的教育法律、法規是大學章程制定的基本依據；高校具體的規章制度是大學章程細化的體現。因此，大學章程對國家、社會、高校有重要的意義和作用。

（一）對國家而言，大學章程是連接國家高等教育法律和行政法規與各高校規章制度的“橋梁”和“紐帶”這種“橋梁”和“紐帶”的作用體現在國家作為大學投資者和舉辦者對章程進行宏觀調控高，以保障高校健康、可持續的發展[2]。政府對高校發展的宏觀調控表現在兩個方面：一方面，大學章程是根據國家的教育法律法規制定的并由國家教育行政部門進行審核通過，實際上在大學章程的制定與審核過程中，政府發揮了調控的作用。另一方面，大學章程可以成為政府參與學校管理的“規范性”文件，以克服政府參與的“隨意性”，利于高校按照高等教育自身規律去發展。因此，政府可以通過大學章程對高校發展進行宏觀調控來實現高等教育對國家的利益。德國教育家洪堡就曾從國家利益的觀點指明了高校發展的意義，他說：“國家絕不應指望高校同政府的眼前利益直接地聯系起來；卻應相信高校若能完成它們的真正使命，則不僅能為政府眼前的任務而已還會使高校在學術上不斷地提高，從而不斷地開創更廣闊的事業基地，并且使人力物力得以發揮更大的功用，其成效是遠非政府的近前布置所能預料到的”[3]。因此，大學章程是政府宏觀調控高校發展的法律依據，是實現國家利益的重要法律手段。

（二）對社會而言，大學章程是社會實現高校培養的人才滿足社會市場需求的監督窗口高校的三大職能是傳授知識、科學研究和社會服務。社會對人才的需求要求高校直接面向社會，為社會培養出更多的適應性人才。這就需要高校一方面根據高等教育自身發展的規律，另一方面也要根據社會對人才的需要，制定科學合理的人才培養模式。因此，大學章程是實現社會對人才需求與高校人才培養對接的監督依據，同時社會的監督也保障了高校人才培養的質量。教育部國家教育發展研究中心主任張力在“談怎樣完善與創新人才培養開發機制”中指出：目前在高校人才培養和社會人才使用之間存在著脫節現象，他認為，人才培養和人才使用之間應建立起有效的融通渠道，也就是做到產、學、研、用的結合，各類學校應該根據供求信息來調整專業設置和教學內容，實現與市場的對接[4]。所以，大學章程作為溝通高校與社會的橋梁，是滿足社會市場需求的監督窗口。

（三）對高校自身而言，大學章程是實現高校依法治校和民主管理的根本保證大學章程在高校依法治校中發揮著自律和他律的作用。大學章程在依法治校和民主管理的自律作用體現在以下兩個方面：第一，高校要實現依法治校，首要條件是必須有法可依，這里的法是指直接針對大學生存和發展的大學章程，它是高校的“憲法”，因此，學校的各項規章制度和各項事務都必須按照章程進行。第二，高校要實現民主管理，需要完善的內部治理結構，因此在管理過程中以大學章程來規范和明確高校內部治理結構，特別是在明確學校內部各利益相關者的權利和義務方面，并以大學章程為規范，形成政治權力、行政權力、學術權力與民主權力的相互制約機制，使各方充分發揮其應有作用，真正實現高校管理的科學和民主。大學章程在依法治校和民主管理過程中的他律作用主要體現在高校與政府、社會的關系上，國家和社會作為高校管理的間接參與者需要通過大學章程對學校的發展進行監督，從而促進高校發展方向的正確性。

二、我國大學章程的現狀分析

改革開放以來,我國開始通過各種教育法逐漸重現大學章程的建設。比如，1995年開始實施的《教育法》第26條規定,設立學校及其他教育機構必須具備首要條件就是要“有組織結構和章程”；第28條又規定，學校行使“按照章程自主管理”的權利。再如，在1998年全國人大常委會通過的《高等教育法》中的第27條規定，“申請設立高等學校應當向審批機關提交章程等材料”,第28條規定，“高等學校的章程應當規定學校名稱、校址、辦學宗旨、辦學規模、學科門類的設置、教育形式、內部管理體制、經費來源、財產和財務制度、舉辦者與學校之間的權利義務,章程修改程序和其他必須由章程規定的事項”。但是作為受益于大學章程的三大利益主體（政府、社會、高校）并沒有從觀念和行為上重視大學章程的建設。大學章程在制定和實施過程中仍存在著很多問題：

（一）政府對大學章程不夠重視主要表現在兩個方面：第一，在高校章程的審核程序中，教育行政部門對其審核不嚴格、不規范。第二，政府在備案章程后，并沒有按照高校遞交的章程管理和監督高校的發展。所以，大學章程無法成為國家對高校進行宏觀調控的法律依據和實現國家利益的有效手段。

（二）社會對大學章程關注度不夠現代社會的發展要求高校直接面向社會，自主辦學，高等教育的第三大職能為社會服務也需要學校與社會產生緊密的聯系。但是，目前高校的發展與社會需要產生了脫節現象，特別是在高校的人才培養模式方面，學校一再強調要培養出適應社會市場需要的創新性人才，但是始終沒有制定出切實可行的創新性人才培養模式。社會對大學章程知之甚少，也不關注大學章程的建設，導致學校與社會的互動合作不夠。

（三）高校忽視章程的建設，建設水平不高

1.大學章程建設尚未依法貫徹執行從大學章程的制定情況來看，到目前為止,在“985”工程中的43所重點高校中也僅有幾所學校依照我國《高等教育法》制訂了自己的大學章程,如吉林大學、上海交通大學、華東師范大學等。在這些高校中，大學章程并沒有成為高校依法治校和民主管理的根本“憲法”，大學章程只作為申請學校的基本條件而被束之高閣。大部分高校還尚未制訂大學章程,沒有通過章程將學校重大的基本的問題明確規定下來,也無從在制度上保障高校管理的科學性和規范性。學校治理無法可依，隨意性強。大學內部利益相關者的權利和職責的明確規定缺乏大學章程的法律依據和保障。

2.大學章程的特色不突出我國目前制定的大學章程有雷同趨勢,沒有凸現出各所大學的個性特色。每一所大學都有各自的發展歷史和文化底蘊,在長時間的辦學過程中應形成各自的辦學理念、發展路徑、目標定位和人才培養目標,但是從目前已經制定大學章程的高校來看，并沒有很好地突出應有的特色并且有雷同趨勢，主要表現在校與校、校與國家教育法之間。比如，吉林大學、上海交通大學、華東師范大學這三所學校，其大學章程都包括總則、學校功能、組織和結構、教職工、學生、經費、資產和后勤、校徽等內容，這些內容大體上都相同，只是在個別名稱上有些差異。再如，在規定黨委和校長的權利和職責中，完全是照搬我國《高等教育法》中的規定，各高校并沒有結合本校的實際情況和特色制定大學章程。因此，這是我國高校建立章程時應特別注意的問題。

3.大學章程中的部分內容表述過于抽象和籠統盡管已制定的大學章程對學校的各項事務作了比較全面的規定，但是大多內容的表述都過于抽象和籠統，在學校的實際管理中，大學章程的可操作性不強。比如，《吉林大學章程》中對學校功能的表述：學校以人才培養和知識創新為根本任務，開展教育教學、科學研究和社會服務活動。其對學校應如何實現人才培養和知識創新沒有做進一步的說明。在其人才培養目標上這樣規定：學校根據人才培養目標、要求及社會發展需要，制定人才培養方案并依此實施教育教學活動，逐步建立、健全具有自身特色的培養高素質人才的教育教學體系。該規定并沒有明確學校的人才培養模式和方案。大學章程出現以上問題的原因是多方面的，筆者從大學章程問題出現的內外在原因來分析：

（一）大學章程價值意識淡薄第一，政府對大學章程意識的淡薄，具體體現在制度環境的保障上。有很大一部分高校僅僅把制定大學章程作為學校設置的必要條件,而在以后的運行中卻未發揮大學章程在高校管理上的功能,也未能使其成為學術自由、高校自治的法律保障，國家的宏觀調控作用也難以實現。第二，社會對大學章程的價值認識不清，導致社會不能通過大學章程對高校進行有效的監督。第三，教育主體對大學章程價值意識的淡薄，當前,大學教育主體的價值觀念還沒有完全從計劃經濟思想的束縛中擺脫出來,還未樹立與市場經濟相適應的價值觀念和法治觀念。教育主體根本沒有真正了解到大學章程的價值所在，從而必然影響大學章程的制定和真正實施。這就造成了一個惡性循環，導致現代大學章程不能很好地發揮作用。

（二）大學章程的“憲法”地位沒有得到保障，法律效力不強從目前國內幾所高校制定的大學章程看,都沒有明確的效力淵源。大學章程在我國教育法律體系中的地位還沒有明確，這使大學章程在具體操作、實施過程中潛伏著大量的法律糾紛，大學章程對高校依法治校、民主管理的保障作用得不到充分發揮。

（三）高校對國家教育法過于依賴，制定大學章程未結合校情目前我國各高校的大學章程基本雷同，主要是因為大學章程作為學校的根本大法，其實際發揮的作用和其高地位不吻合。雖然現在政府在制定大學章程的過程中，逐漸放寬了權限，也在逐步將高校舉辦者、辦學者和管理者的關系明確化，但是教育主體對以往的管理模式產出了強烈的依賴性和慣性，缺乏結合本地區、本學校實際情況制定具有特色的章程，是造成大學章程雷同趨勢擴大化的主要原因。

（四）大學章程的透明度不高個別高校雖然通過網絡對外公開了大學章程，但已有的大學章程內容抽象空泛，社會對高校的監督缺乏可靠具體的依據，所以社會失去了對大學章程的監督作用；而對于那些從未公開大學章程的高校，其社會對其的監督作用更無從談起。對內大學章程更是被束之高閣,或僅有小范圍的人知有此事,透明度不高，也是導致大學章程實際作用未得到發揮的原因之一。

三、進一步推進制定和完善大學章程的幾點建議

第一，政府要抓緊修訂《高等教育法》，通過《高等教育法》進一步確定和保障大學章程發揮實際作用。依法辦學是我國高校管理從“人治”走向“法治”的必然趨勢，而依章程治校則是國家參與高校管理、社會監督高校管理和高校走向科學化、規范化和民主化管理的必由之路。依章程治校的前提是必須有強有力的法律，保障大學章程實施的法律效力。大學章程的“憲法”地位得不到保障，大學章程無論是在制定和實施過程中都無法發揮實際作用。

第二，擴大社會媒體和校內輿論的宣傳，強化大學章程的價值。思想是行動的先導。大學章程雖然應成為依法治校的法律基礎,但當人們在觀念上并未認識到其價值時,大學章程的功能當然就難以發揮。因此，就需要通過網絡、廣播、講座等手段對大學章程的價值進行宣傳并加大其透明度以此強化國家、社會特別是高校對大學章程價值的認識。

第三，通過借鑒外國經驗和國內外校經驗，形成有中國特色的大學制度與文化。國外的大學章程由來已久，特別是中世紀時期的大學章程在保證高校自治和民主管理方面起到了重要的作用，相對來說更健全和完善,我們要學習、借鑒,但不能直接照搬照抄。我們要根據各高校的發展歷史和校情,把特有的大學精神、辦學理念和中國的優秀文化傳統融入大學章程的建設過程中,建立一個既有中國特色又符合本校特點的現代大學章程。

第四，通過建立制度，規范大學章程。章程的規范化體現為其在語言上表述清晰、內容上準確。建立相關制度是規范章程的保障。首先,健全學校的內部治理結構制度。在高校職能行為的規定方面,章程要對各主體的權利、職責進行明確表述，以避免學校的內部治理結構中各主體權責重疊、交叉。比如,在高校內部治理結構中對黨委的統一領導、校長全面負責、教師和學生參與管理等主要問題做出明確規定,對于出現爭議問題的解決措施和執行程序進行條文規定,做到真正“有章可循”。其次，建立章程監督機制，對于內容不適當、不能準確反映實際情況或者與國家法律法規不符的章程內容應該及時建議修改或撤消[5]。