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一、中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)行財(cái)政體制的基本特點(diǎn)

最近10多年來(lái)，中國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展成就是舉世矚目的，及至20世紀(jì)的最后一年，全國(guó)85%的人口地區(qū)初步實(shí)現(xiàn)了“普九”。這對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是來(lái)之不易的，也是一項(xiàng)歷史性突破。但是從總體上看，中國(guó)“普九”的基礎(chǔ)還很脆弱，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育的發(fā)展存在很大的差距，因此這種普及只是低水平的普及。特別是在農(nóng)村地區(qū)，由于義務(wù)教育政府財(cái)政投入體制建立在十分脆弱的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)級(jí)政府在義務(wù)教育中擔(dān)負(fù)主要責(zé)任，其結(jié)果是導(dǎo)致全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育政府財(cái)政投人總量嚴(yán)重不足，財(cái)源很不穩(wěn)定，經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題十分突出，成果很不穩(wěn)固，已經(jīng)達(dá)到的指標(biāo)隨時(shí)都有下滑的可能。在尚未“普九”的15%的人口地區(qū)是中國(guó)最貧困的地方，其經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，實(shí)現(xiàn)“普九”更是十分艱巨的任務(wù)。總之，在21世紀(jì)開(kāi)始之際，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育以鄉(xiāng)作為主體的低重心的政府財(cái)政投入體制嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育已有成果的鞏固，制約著農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)一步的推進(jìn)和發(fā)展，迫切需要國(guó)家財(cái)政體制和農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的改革和創(chuàng)新。

與此同時(shí)，在21世紀(jì)開(kāi)始之際，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育還面臨著稅費(fèi)改革的新形勢(shì)。為了減輕農(nóng)民的過(guò)重負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的稅費(fèi)改革于200。年首先在安徽全省開(kāi)如試點(diǎn)，2002年已經(jīng)覆蓋了全國(guó)20個(gè)省、自治區(qū)，乙003年農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步擴(kuò)大到全國(guó)除西藏以外的所有地區(qū)。在實(shí)行稅費(fèi)改革的省、自治區(qū)，曾占農(nóng)村義務(wù)教育投入總量30%左右的農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資被取消，而被取消的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源則需要由政府補(bǔ)上。因此，對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革最重要的意義在于它打破了農(nóng)村義務(wù)教育投入的原有格局和結(jié)構(gòu)，促使農(nóng)村義務(wù)教育投資必須由過(guò)去過(guò)多依靠征收教育費(fèi)附加和農(nóng)民集資的多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的體制轉(zhuǎn)變到由政府財(cái)政撥款的體制上來(lái)。為了實(shí)現(xiàn)這樣一種根本性的體制轉(zhuǎn)變，同樣必須進(jìn)一步改革和完善中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政體制。

現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制和財(cái)政體制正是在上述農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革以及農(nóng)村義務(wù)教育面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)的背景下出臺(tái)的。2001年6月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議，決定調(diào)整、改革農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育將“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的管理體制”。這是中國(guó)政府在總結(jié)了農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)后，針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中存在的困難和問(wèn)題而做出的一項(xiàng)重大決策。在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制方面，決定將政府投資的統(tǒng)籌主體從原來(lái)的鄉(xiāng)提升到縣，同時(shí)加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的扶持力度。2002年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，并且較為具體地規(guī)定和劃分了中央和地方各級(jí)政府的投資責(zé)任。

二、對(duì)中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)行財(cái)政體制的實(shí)證分析與基本評(píng)價(jià)

中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育自2001年起推行以縣級(jí)政府作為投資統(tǒng)籌主體的財(cái)政體制至今已有3年。為了及時(shí)了解現(xiàn)行財(cái)政體制的實(shí)施情況，教育部國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)于2001年9~12月，集中督察了匡寧、廣西、內(nèi)蒙古、山東、陜西、新疆、黑龍江等7個(gè)省、自治區(qū)，并對(duì)河南、河北、湖南、湖北、江蘇、浙江、吉林、福建、云南、貴州、甘肅等個(gè)省的2乏個(gè)縣進(jìn)行了調(diào)研。2002年8一9月教育部和財(cái)玫部組成督察組對(duì)四川、山西、云南3個(gè)省進(jìn)行了督察。本課題組亦于2002年10~12月和2003年12月對(duì)湖南、山東、河南等3個(gè)省的5個(gè)縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。上述一系列的督導(dǎo)和調(diào)研覆蓋了全國(guó)22個(gè)省、自治區(qū)。調(diào)查的結(jié)果是，一方面，由于中央政府采取了加大轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政政策，使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊張問(wèn)題在許多地區(qū)得到鉸大程度的緩解，特別是在教職工工資籌措和發(fā)皎方面改由縣級(jí)政府統(tǒng)籌后，在一定程度上改變了縣級(jí)義務(wù)教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。再加上許多中西部地區(qū)的貧困縣獲得了一定數(shù)額的中央或省轉(zhuǎn)移支付資金的支持，總體上教職工工資拖欠現(xiàn)象大有好轉(zhuǎn)。另一方面，盡管農(nóng)村義務(wù)教育已經(jīng)實(shí)施了新的財(cái)政體制，但從全國(guó)情況看，當(dāng)前存在的困難和問(wèn)題仍然相當(dāng)嚴(yán)重，可以說(shuō)現(xiàn)行財(cái)政體制還未能獲得全面解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的理想效果。從各級(jí)政府責(zé)任的分工和落實(shí)看，在現(xiàn)行國(guó)家財(cái)政體制下，中央財(cái)政對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育投入的宏觀調(diào)控還需進(jìn)一步加強(qiáng);省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投人和支持力度仍普遍較弱;從中央到省、地、縣、鄉(xiāng)，各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任既不明晰，也未落實(shí)。作為義務(wù)教育政府投資統(tǒng)籌的主體，縣級(jí)政府普遍感到壓力過(guò)大，缺少必要的財(cái)政統(tǒng)籌能力，縣級(jí)政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺情況普遍存在。從全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育總的情況看，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量仍然短缺，拖欠教師工資問(wèn)題還未得到根本解決，投入體制還需進(jìn)一步完善。農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)和危房改造資金跳正常投人機(jī)制尚未真正建立起來(lái)，一直缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源。而在全國(guó)大部分地區(qū)，農(nóng)村中小學(xué)財(cái)政性公用經(jīng)費(fèi)仍未得到有效保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)困鄧學(xué)生的資助還未落實(shí)。

在上述調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，由于中國(guó)東部、中部、西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不平衡性，各地區(qū)當(dāng)前農(nóng)小‘義務(wù)教育的財(cái)政形勢(shì)表現(xiàn)出較大差異。根據(jù)本世紀(jì)初教育部依據(jù)地理位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及義務(wù)教育普及現(xiàn)狀而對(duì)全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的劃分，東部地區(qū)包括北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建等7個(gè)省、直轄市，本次督察和調(diào)研了其中的江蘇、浙江、福建3個(gè)省。由于這3個(gè)省位于中國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展程度總體上處于優(yōu)勢(shì)地位，3個(gè)省的農(nóng)村義務(wù)教育因得益于地方政府較為雄厚的財(cái)政能力，總體上可以說(shuō)已經(jīng)基本解決了教師工資和校舍建設(shè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，東部各省省內(nèi)不同區(qū)域之間義務(wù)教育同樣存在著很大差距。例如江蘇省有蘇南與蘇中、蘇北的差距，浙江省有浙東與浙西的差距，福建省有閩東與閩西的差距。由于這些省內(nèi)區(qū)域差距的存在，處于弱勢(shì)區(qū)域的一些縣的義務(wù)教育同樣存在問(wèn)題，主要的困難是教職工工資省貼部分仍然不能足額發(fā)放，另外學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不足也是個(gè)較為普遍的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，這些情況的存在是不正常的，是與東部各省總體財(cái)政能力狀況不相符的，反映了一些省級(jí)政府沒(méi)有對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展擔(dān)負(fù)起應(yīng)盡的責(zé)任。

中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧、河北、河南、山東、山西、湖北、湖南、安徽、江西、海南等12個(gè)省。本次督察和調(diào)研了其中的黑龍江、吉林、遼寧、河北、河南、山東、山西、湖北、湖南、江西等10個(gè)省。這10個(gè)省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體上好于西部地區(qū)，但是由于中部地區(qū)集中了一些人口大省，再加上獲得中央財(cái)政的支持力度不及西部地區(qū)，因此這些地方的農(nóng)村義務(wù)教育也存在著種種困難。從教職工工資的發(fā)放情況看，由于稅費(fèi)改革后中央和省安排了一些轉(zhuǎn)移支付資金，國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)工資拖欠現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)。不過(guò)許多農(nóng)業(yè)縣只能維持教職工國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)工資的發(fā)放，省貼部分不能保證。在一些縣，由于縣發(fā)工資實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)有困難，教師工資發(fā)放名義上上升到縣，實(shí)際上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教師工資還是自己籌措的。于是出現(xiàn)了在同一縣內(nèi)實(shí)行了城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)甚至多個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，造成縣內(nèi)教師工資的不平衡。另外由于中部地區(qū)多數(shù)縣財(cái)政屬于“農(nóng)業(yè)財(cái)政”、“吃飯財(cái)政”，在保教職工工資和保學(xué)校發(fā)展的問(wèn)題上常常顧此失彼，勉強(qiáng)保工資后再無(wú)財(cái)力改造危房和補(bǔ)充學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)。尤其在一些人口大省的許多縣，近年來(lái)由于既得不到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的有力支持，也得不到中央財(cái)政的補(bǔ)助，義務(wù)教育的發(fā)展舉步維艱，有些地方的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)很低，甚至明顯低于西部的一些地方。稅費(fèi)改革后教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)彌補(bǔ)不了被取消的教育費(fèi)附加和教育集資的差額，縣級(jí)政府統(tǒng)籌不了義務(wù)教育所需的經(jīng)費(fèi)。

西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、寧夏、青海、陜西、西藏、四川、重慶、廣西、貴州、云南等12個(gè)省、自治區(qū)。本次督察和調(diào)研了其中的內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、陜西、四川、廣西、貴州、云南等8個(gè)省、自治區(qū)。這些省、自治區(qū)大部分是少數(shù)民族集居地區(qū)，集中了全國(guó)大部分國(guó)家級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱給這些地區(qū)的教育帶來(lái)了嚴(yán)重困難。由于自然條件和生態(tài)環(huán)境惡劣、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，大多數(shù)地區(qū)處于工業(yè)化的初期，因此這些地區(qū)教育基礎(chǔ)較差，教育投人嚴(yán)重不足，教育設(shè)施非常短缺，辦學(xué)條件十分艱苦。不過(guò)由于近年來(lái)上述省、自治區(qū)一直是中央政府扶持的重點(diǎn)，獲得了數(shù)量較大的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，因此，這些省、自治區(qū)教師工資發(fā)放情況明顯好轉(zhuǎn)。不過(guò)即使如此，有的省、自治區(qū)如甘肅、內(nèi)蒙古拖欠教師工資問(wèn)題仍較嚴(yán)重。總的情況是，西部地區(qū)依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金可以勉強(qiáng)保教師工資，但無(wú)力安排公用經(jīng)費(fèi)，許多地方由縣財(cái)政撥款的公用經(jīng)費(fèi)為零，危房改造資金亦十分短缺。綜合上述情況，本研究得出的基本結(jié)論是:現(xiàn)行的以縣作為政府投資統(tǒng)籌主體的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，使政府投資主體的重心有所提升，中西部地區(qū)獲得了較之以前更多的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。但是由于作為農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任部門(mén)—縣級(jí)政府，大多缺乏足夠的財(cái)政支持能力，而縣以上各級(jí)政府的財(cái)政支持力度還不能滿足實(shí)際需要，從而導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)仍然缺乏穩(wěn)定可靠的保障，經(jīng)費(fèi)供給總量依然嚴(yán)重不足，各級(jí)政府投資結(jié)構(gòu)不合理以及公共資源配置不公平的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。因此，教職工工資拖欠問(wèn)題未得到根本解決，中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)在相當(dāng)一些地區(qū)出現(xiàn)了真空，校舍改造資金短缺情況普遍存在，貧困學(xué)生助學(xué)金并沒(méi)有形成制度，教學(xué)儀器、圖書(shū)購(gòu)置經(jīng)費(fèi)幾乎沒(méi)有來(lái)源，且地區(qū)之間教育投人水平差距很大。

三、小結(jié)

中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政是教育財(cái)政的重要組成部分，也是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分。因此，現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制是整個(gè)國(guó)家財(cái)政體制大背景下的產(chǎn)物。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制_E處在改革之中，“以鄉(xiāng)為主”的多渠道籌措教育徑費(fèi)的舊有體制已不復(fù)存在，以縣級(jí)政府作為投青統(tǒng)籌主體的現(xiàn)行體制尚在建構(gòu)之中，且因種種京因還不夠完善。與此同時(shí)，農(nóng)村教育發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期累積起來(lái)的許多矛盾和問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，無(wú)去得到及時(shí)解決。上述種種情況導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育正面臨著生存和發(fā)展的整體性危機(jī)，巫待國(guó)家財(cái)政體制和農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的進(jìn)一步的改革和創(chuàng)新。本研究認(rèn)為，中國(guó)國(guó)家財(cái)政體制改革和創(chuàng)新的努力方向應(yīng)該是，必須加快國(guó)家財(cái)政體制向公共財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型，必須強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，盡快使農(nóng)村義務(wù)教育成為國(guó)家財(cái)政向農(nóng)村提供公共服務(wù)的一大重點(diǎn)。而就農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的改革而言，必須以國(guó)家財(cái)政體制改革為背景，加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投資責(zé)任，改變各級(jí)政府間財(cái)政資源與農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任不對(duì)稱的現(xiàn)狀，建立起中央和地方各級(jí)政府分工合理、職責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范、穩(wěn)定長(zhǎng)效的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的調(diào)整和完善，最根本的任務(wù)是應(yīng)做到確保農(nóng)村義務(wù)教育教職工工資按時(shí)足額發(fā)放，確保農(nóng)村中小學(xué)日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公用經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，確保農(nóng)村學(xué)校危房改造和校舍建設(shè)的實(shí)施，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生能夠獲得政府的資助，確保學(xué)校圖書(shū)、儀器等辦學(xué)條件能夠得到基本保障。而其最終目的，是使全體農(nóng)村孩子至少能夠享受到由國(guó)家法律規(guī)定的9年制義務(wù)教育的基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)底線公平，從而使得未來(lái)的農(nóng)村人口素質(zhì)得到提升。當(dāng)然，農(nóng)村義務(wù)教育新的財(cái)政體制的建設(shè)只能是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，因?yàn)檫@個(gè)體制不是一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域的體制，它是與整個(gè)國(guó)家財(cái)政體制密切相關(guān)，并以其為背景和環(huán)境的體制。