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城鄉教育一體化是現階段我國教育發展的新的愿景與目標。近年來，在我國教育理論界，一些研究者圍繞如何認識城鄉教育一體化、如何實現城鄉教育一體化等問題進行了討論，且不乏新穎、深刻的認識與見解。而在實踐層面，推進城鄉教育一體化業已成為眾多地區推進教育改革發展，尤其是貫徹落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的重要行動，并且不斷生成或涌現出頗具區域特色的推進城鄉教育一體化的經驗與模式。這些經驗與模式也產生了熱烈的反響，具有十分積極的借鑒價值與意義。推進城鄉教育一體化是一種持續的過程，也是一種需要科學對待、不懈探索的過程。在這一過程中，不斷深化對城鄉教育一體化有關問題的認識自屬必要。本文就城鄉教育一體化的目標定位、目標分解及其路徑選擇談一些思考。

一、城鄉教育一體化的目標定位

城鄉教育一體化本身是一種目標性的表達。它是指城鄉教育的發展達到一體化的要求與目標。認識城鄉教育一體化的目標定位，是與認識城鄉教育一體化的動因及其內涵密切聯系的。有論者指出，城鄉教育一體化是城鄉一體化的衍生概念。理解城鄉教育一體化要以理解城鄉一體化為前提，或者說，“理解城鄉一體化是理解城鄉教育一體化的關鍵”[1]。在這種意義上，城鄉教育一體化是城鄉一體化的內在要求和不可或缺的組成部分，城鄉教育一體化乃是緊緊服務于城鄉一體化。我國在國家政策層面確立城鄉一體化的發展目標始于2007年中國共產黨第十七次全國代表大會。總書記在這次代表大會上所作的題為“高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗”的報告中首次明確提出形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的目標。十七大報告提出這一目標，又是基于統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設的需要。《報告》指出：“解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”2008年10月，黨的十七屆三中全會全面分析了我國經濟社會發展的新形勢，指出“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”[2]。在本次會議通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，則把基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制作為2020年前農村改革發展的重要目標與任務。隨后，在2009年和2010年兩個中央一號文件中，均進一步把推進城鄉經濟社會發展一體化和努力形成城鄉經濟社會一體化新格局作為加大統籌城鄉發展力度、促進農業農村穩定持續發展的重要要求。2011年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》頒布。在《規劃綱要》的第二篇“強農惠農加快社會主義新農村建設”中，繼續強調“建立健全城鄉發展一體化制度”[3]。

通過以上政策回溯，我們可以明確認識到，我國提出建立城鄉發展一體化制度、努力形成城鄉一體化發展新格局的目標，乃是緊緊地著眼于農業農村的發展，著眼于推進社會主義新農村建設。而社會主義新農村建設與現階段我國的城市化發展是相輔相成的兩個方面。基于我國特有的國情和國家制度安排，推進城市化與推進新農村建設需要同時進行，不可執于一端。正是城市化與新農村建設的同時推進，構成了中國城鄉發展的一體化。

從另一層面看，這里的“一體化”，其要義是消解長期以來因制度設置的不合理而導致的城鄉分隔及對農村發展的嚴重制約與障礙，從而使城鄉發展協調均衡、相互促進、融為一體。這一目標的提出，從整體上看，一是基于根治“三農”問題的必要性，二是基于形勢發展的可能性。所謂必要性，是指隨著城鄉統籌發展的推進，我國“三農”問題在逐步化解，與此同時，制約“三農”問題的深層次矛盾也在凸現，特別是城鄉二元結構與制度的障礙依然存在。有學者指出：“三農問題本質上是個結構問題、體制問題。”[4]我國農業農村發展正反兩方面的經驗與教訓都在表明，破除城鄉二元結構、實現城鄉發展的一體化是根治“三農”問題的關鍵。所謂可能性，是指隨著我國經濟社會的發展，尤其是新世紀以來全面建設小康社會目標的提出和科學發展觀的確立，破除城鄉二元結構、促進城鄉一體化發展的經濟基礎和社會文化、心理及制度基礎已大體形成。正如黨的十七屆三中全會公報指出，我國在整體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會一體化新格局的重要時期。這也表明，破解“三農”問題體制機制障礙的時期已經到來。我國城鄉經濟社會一體化的目標決定了城鄉教育一體化的目標,或者說，城鄉經濟社會一體化本身包含著城鄉教育一體化。由于城鄉經濟社會一體化是緊緊指向于農業農村的現代化發展，指向推進社會主義新農村建設，城鄉教育的一體化因而也是緊緊指向農村教育的新發展，或指向農村教育的更好發展。提出城鄉教育的一體化，其基本要求依然是進一步縮小城鄉教育發展的差距，加大城鄉教育統籌發展的力度，促進城鄉教育的均衡發展與公平發展。實現城鄉教育的一體化，又意味著需要通過破除城鄉二元結構，包括破除城鄉二元教育結構，從根本上消解導致城鄉教育發展不公平的制度阻力與障礙，從而為今日農村教育的發展，同時也為城鄉教育的共同繁榮與發展營造更為良好的、更趨于公平公正的制度環境。應該予以特別認識的是城鄉教育一體化與城鄉教育統籌發展的關聯。可以這樣認為，城鄉教育一體化離不開城鄉教育統籌發展，是城鄉教育統籌發展到一定時期、一定階段所呈現的一種新的狀態，是城鄉教育統籌發展指向的一種新的目標或者說新的境界。在一定程度上，城鄉教育一體化較之城鄉教育統籌發展是一種更高位的概念。城鄉教育一體化建立在城鄉教育統籌發展的基礎上。

進入新世紀以來，我國城鄉教育統籌發展得到大力推進，且取得了明顯的進展，這為實現城鄉教育一體化奠定了基礎，提供了新的可能性。蘊含于城鄉一體化中的城鄉教育一體化，作為新時期我國教育發展的新的目標與追求，為今日農村教育的發展和城鄉教育的共同發展指明了方向。

二、城鄉教育一體化的目標分解實現城鄉教育一體化可視為國家中長期教育改革發展的一個重要目標。對此，我們可以結合《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）的精神予以深入認識，并對這一目標進行分解。《教育規劃綱要》以科學發展觀為根本指導思想，確立了“優先發展、育人為本、改革創新、促進公平、提高質量”的工作方針，同時確立了“實現更高水平的普及教育、形成惠及全民的公平教育、提供更加豐富的優質教育、構建體系完備的終身教育和健全充滿活力的教育體制”的戰略目標。依據上述總體戰略，《教育規劃綱要》明確了國家中長期教育發展的任務，明確了教育改革的主要內容，并明確了教育改革發展的保障措施。而在深入認識與理解《教育規劃綱要》的內涵與精神時，我們又可以清晰地看到貫穿于其中的一個重要的特點與亮色，這就是對農村教育發展的新的重視與關注。無論是“總體戰略”中把教育公平作為國家的基本教育政策，還是“發展任務”中特別強調重點發展面向農村的教育，或是“體制改革”中強調加強省級政府教育統籌，又或是“保障措施”中凸顯對農村教育發展的保障，這一切，都鮮明地體現出對農村教育發展的精心設計與安排及對農村教育發展的新的追求與期待。這種追求與期待，概而言之，正是指向城鄉教育一體化。盡管《教育規劃綱要》沒有頻頻使用城鄉教育一體化的概念，但卻深刻地體現了城鄉教育一體化的旨意與目標。因為其所指向的農村教育發展，正是著眼于進一步縮小城鄉教育的發展差距，促進城鄉教育的統籌發展和一體化發展。

城鄉教育一體化是一種整體性的目標表達。在國家中長期教育改革發展中，城鄉教育具有類別性、層次性，城鄉教育的一體化也將呈現出動態的、不斷推進的發展過程。這里，有必要結合《教育規劃綱要》的精神與要求，對城鄉教育一體化的目標予以分解，以期對城鄉教育一體化的目標的實施有更清晰的認識與把握。現階段我國城鄉教育一體化可分解為如下基本目標或具體目標：

1.城鄉義務教育發展的一體化義務教育的統一實施本身蘊含著一體化的要求。對此，《教育規劃綱要》明確提出建立城鄉一體化義務教育發展機制。鑒于義務教育在國民教育中的作用與地位，城鄉義務教育一體化乃是城鄉教育一體化的基本目標，也是首要目標。時至今日，我國為促進義務教育均衡發展和一體化發展采取了諸多措施，付出了艱辛的努力，也不斷取得明顯的成效。然而，由于種種原因，我國城鄉義務教育發展差距依然存在，尤其是義務教育質量發展差距明顯。現階段影響城鄉義務教育一體化的突出問題還是資源配置問題。相對于城市義務教育的資源狀況而言，農村地區，尤其是欠發達或較貧困的農村地區，優質教育資源的相對匱乏始終是制約義務教育良好發展的瓶頸。導致這一問題的深層次原因乃是城鄉二元結構與制度的阻隔與障礙。現階段農村義務教育中突出存在的優質教育資源缺乏問題實質上是一種結構問題、制度問題。如何進一步消解這種結構與制度障礙已成為促進城鄉義務教育均衡發展和一體化發展的關鍵。

2.城鄉學前教育發展的一體化城鄉學前教育發展的一體化是城鄉教育一體化的應有要求，也是城鄉教育一體化的具體目標之一。《教育規劃綱要》提出了“基本普及學前教育”和“重點發展農村學前教育”的任務，同時要求把發展學前教育納入城鎮和社會主義新農村建設規劃。《教育規劃綱要》的這些要求實際上蘊含著對城鄉學前教育發展的一體化要求。現階段我國學前教育發展的城鄉差距較為突出，遠遠大于義務教育發展的城鄉差距。在為數不少的農村地區，學前教育的發展舉步維艱，未能進入學前教育機構的農村兒童比比皆是。另一方面，一些農村地區學前教育機構雖有設立，但其設施、條件及師資狀況與城市學前教育機構相差甚遠。縮小城鄉學前教育的發展差距已成為縮小城鄉教育差距的重要任務。實現城鄉學前教育發展的一體化無疑是教育發展的時代使命。

3.城鄉職業教育發展的一體化城鄉職業教育發展一體化是城鄉教育一體化的必然要求與重要目標。實現城鄉職業教育的一體化，不僅是適應社會主義新農村建設的需要，也是適應國家工業化、城市化向前推進的需要。一方面，社會主義新農村建設要求大力培養新型農民；另一方面，工業化、城市化的繼續推進要求培養新型勞動者，其中包括培養農村轉移勞動者。我國數以億計的農村勞動力的轉移客觀上對提供有效的職業教育服務有著深切的需求，這也對實現城鄉職業教育一體化提出了現實的需求。時至今日，我國城鄉職業教育均有了較大發展，但城鄉職業教育的發展依然存在較大差距。在不少農村地區，尤其是相對欠發達的農村地區，職業教育的發展和普通教育或基礎教育相比處于弱勢地位。為此，需要進一步加強城鄉統籌，把面向城市的職業教育和面向農村的職業教育更有機地結合起來。尤其要按照《教育規劃綱要》的要求，“加快發展面向農村的職業教育”，從而實現城鄉職業教育的一體化。

4.城鄉繼續教育發展的一體化“繼續教育是面向學校教育之后所有社會成員的教育活動，特別是成人教育活動，是終身學習體系的重要組成部分。”[5]大力發展繼續教育是我國中長期教育發展的重要任務。統籌城鄉教育發展，實現城鄉教育一體化，也應包含統籌城鄉繼續教育的發展和實現城鄉繼續教育一體化，因為這是構建國家終身教育體系和基本形成學習型社會的需要。國家終身教育體系是指向全體人民的“學有所教、學有所成、學有所用”的教育體系，這里的全體人民自然包含全體城市人和農村人。基本形成學習型社會也自然意味著既要形成學習型的城市社會，也要形成學習型的農村社會。如果中國的農村社會不能形成學習型社會，又如何能達到在全國范圍內基本形成學習型社會？基本形成學習型社會作為我國中長期教育改革和發展的總體戰略目標，其對大力發展繼續教育和實現城鄉繼續教育一體化必然有著深切的要求。現階段推進城鄉繼續教育的一體化，重點是統籌擴大繼續教育資源，在進一步促進城市繼續教育發展的同時，大力發展農村繼續教育，促進農村學習型社區的廣泛形成。社會主義新農村建設之“新”，應該鮮明地體現在學習型農村社區的建設上，這是以人為本的應有之義。

三、城鄉教育一體化的路徑選擇推進城鄉教育一體化已成為我國教育改革和發展的重要實踐。實踐中已開始形成種種推進城鄉教育一體化的路徑，由此也開始形成一些新的經驗與模式。在推進城鄉教育一體化的路徑選擇上，已初步形成一定的共識，但也需要繼續討論與探索。在此，結合國家相關政策要求，同時也結合實踐中的經驗及存在的問題，筆者就如何推進城鄉教育一體化，即推進城鄉教育一體化的路徑選擇談如下幾點認識。

1.繼續加強對農村教育發展的支持新世紀我國為建設社會主義新農村確立了工業反哺農業、城市支持農村和“多予、少取、放活”的方針。上述方針同樣適用于發展農村教育和推進城鄉教育的一體化。事實上，進入新世紀以來，我國在統籌城鄉教育發展的過程中，已不斷實施種種支持農村教育發展的政策，這些政策的實施也在不斷取得新的成效。然而，反觀新世紀對農村教育發展的支持，在肯定已取得的進展與成效時，也能感受到存在的問題與困惑。突出的問題是對農村教育發展的支持尚不平衡。例如，重于對農村義務教育發展的支持，弱于對農村非義務教育發展的支持；支持農村教育發展政策實施的力度與效果還存在較嚴重的地域差異。另一方面，在支持城鄉教育一體化發展政策的實施過程中，一些地方也出現了農村教育“被城市化”的傾向。城鄉教育一體化被演變為農村教育的城市化。如此實施方略，值得深入反思。支持農村教育發展，是現階段我國推進城鄉教育一體化的基本路徑，是體現在《教育規劃綱要》中的一項重要政策。在繼續推進城鄉教育一體化的過程中，需要進一步認識以下問題：何謂對農村教育發展的支持？農村教育發展需要什么樣的支持？怎樣的支持才是最合適、最有力的？無論如何，支持農村教育的發展最終必須真正落實在“農村教育”的發展，而不是“去農村教育”的發展。城鄉教育一體化，自然也是使城市教育和農村教育更均衡、更協調地發展，而不是使農村教育實現城市化的發展。推進社會主義新農村建設離不開農村教育的新發展。對農村教育發展的支持，也需要更好地落實到支持農村教育更加自主、更有特色的發展上。在另一層面上，對農村教育發展的支持，也需要更深刻地體現為一種系統地支持。這種支持不僅要繼續體現在促進農村義務教育的發展尤其是質量的提升上，同時要體現在大力促進農村非義務教育的發展上。要在繼續加強對農村義務教育發展的支持的同時，切實加強對農村學前教育、職業教育、繼續教育等方面的支持。

2.深化教育體制改革城鄉教育一體化可視為針對城鄉教育的非一體化而言，即針對城鄉教育現存的二元結構和二元制度安排而言。實現城鄉教育一體化，需要不斷破解城鄉二元教育結構與二元教育制度。這是實現城鄉教育一體化的必由之路。對此，我國已有諸多學者予以論及，實踐中的教育制度改革尤其是教育體制改革一直在持續進行。然而，著眼于推進城鄉教育一體化，體制改革仍需加強與深化。而要深化教育體制改革，不僅需要深化對改革哪些教育體制的認識，同時要深化對如何改革或者說改革方式的認識。《教育規劃綱要》對繼續推進教育體制改革提出了許多新的任務和要求，這些新的任務和要求，在很大程度上是為了化解城鄉二元教育制度、促進城鄉教育統籌和一體化發展。在深入貫徹落實《教育規劃綱要》的過程中，我們要結合推進城鄉教育一體化，加強人才培養體制改革、考試招生制度改革、辦學體制改革和管理體制改革等。在現階段，尤其要深化以“加強省級政府教育統籌”為重心的教育管理體制改革，與此同時，努力建立促進城鄉教育一體化的保障機制、激勵機制和評估機制。

3．分步推進與統籌兼顧實現城鄉教育一體化是我國中長期教育改革和發展的一個基本目標。鑒于我國國情和教育發展的現實狀況，推進城鄉教育一體化既需要分層分步，也需要統籌兼顧。從宏觀的角度看，我國城鄉教育一體化需要由區域一體化發展到全國一體化。這里的區域一體化又可分縣域一體化、市域一體化和省域一體化。現階段我國城鄉教育一體化的重心是市域一體化和省域一體化。從教育類別的角度看，我國城鄉教育的一體化首先是城鄉義務教育一體化，進而推向城鄉學前教育一體化、城鄉職業教育一體化和城鄉繼續教育一體化。對于經濟發展處于不同水平的區域而言，城鄉教育一體化的推進可因地制宜。發達地區可加速全面推進城鄉教育一體化；欠發達地區可由分步分層推進到整體推進。此外，分層分步推進和整體推進需要有機結合，統籌兼顧。

4.試點先行試點先行可視為推進城鄉教育一體化的基本路徑，也可視為推進城鄉教育一體化的基本原則。《教育規劃綱要》已把組織實施重大項目和組織開展改革試點作為促進國家中長期教育改革和發展的基本方略。實施這一方略對于推進城鄉教育一體化同樣具有必要性及重要的現實意義。《教育規劃綱要》已確立了十大改革試點。其中，義務教育均衡發展改革試點、職業教育辦學模式改革試點、終身教育體制機制建設試點、地方教育投入保障機制改革試點和省級政府教育統籌綜合改革試點等都蘊含著推進城鄉教育一體化的宗旨與追求。這些改革試點已經啟動，與此同時，國家組織的一批重大項目也開始實施。改革試點和重大項目的實施必將為教育改革發展和推進城鄉教育一體化探索路徑積累經驗。我國既有的區域城鄉教育統籌的試點也已積累了一定的經驗。這一切，都為我國推進城鄉教育一體化創設了良好的基礎與政策環境。在持續推進城鄉教育一體化的過程中，除了實施國家組織的重大項目和改革試點或實驗區外，也許還需要更多地允許改革試點的自主性、多樣性與豐富性。應該建立更為良好的激勵機制，鼓勵圍繞城鄉學前教育一體化、城鄉職業教育一體化和城鄉繼續教育一體化開展多樣化的改革試點。通過多樣化的試點，積累更豐富的經驗，以全面推進城鄉教育一體化的實現。