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摘要：

當(dāng)前，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵時(shí)期。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)的宏觀環(huán)境、農(nóng)民需求、國(guó)家政策等有了不同程度的變動(dòng)。這些變動(dòng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的選擇提出了現(xiàn)實(shí)要求，同時(shí)也指明了進(jìn)一步提升的路徑。鑒于我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，農(nóng)村公共服務(wù)模式應(yīng)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，以改善民生為核心，以社會(huì)化改革為方向，以城鄉(xiāng)一體化為支撐，同時(shí)逐步加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、市場(chǎng)推進(jìn)、民眾參與”的“一主多元”農(nóng)村公共服務(wù)多元差異化供給模式。

關(guān)鍵詞：

新常態(tài)；農(nóng)村公共服務(wù)；模式選擇；制度設(shè)計(jì)

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。法治國(guó)家的建立需要政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展的保障機(jī)制。現(xiàn)代社會(huì)里，政府要獲得國(guó)家政權(quán)的合法性，并實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理，就必須具備為社會(huì)各階層提供滿足其社會(huì)需求的公共產(chǎn)品的能力。由于公共財(cái)政的緊缺和公共產(chǎn)品的匱乏，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)二元分割體制，在基本公共醫(yī)療、衛(wèi)生、教育服務(wù)、社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面城鄉(xiāng)之間存在很大差距。2013年，我國(guó)農(nóng)村人口達(dá)到62961萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?6．27％，但是2013年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出安排合計(jì)13799億，僅占當(dāng)年財(cái)政支出地的9．87％［1］。從當(dāng)前情況看，農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)長(zhǎng)期供給不足，既無(wú)法滿足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化和生活需求，也嚴(yán)重制約了社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，一定程度上損害了政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。中共中央為實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步要求緊緊圍繞保障和改善民生，在促進(jìn)社會(huì)公平正義和深化社會(huì)體制改革的同時(shí)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。“逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”已成為深化我國(guó)農(nóng)村社會(huì)改革和發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元分割制度的重要著力點(diǎn)和基本目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的時(shí)代背景下，探討我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式及制度設(shè)計(jì)，對(duì)于從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展具有重大的理論與實(shí)踐意義。

一、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究動(dòng)態(tài)

農(nóng)村公共服務(wù)模式的發(fā)展與創(chuàng)新，關(guān)系到黨的路線、方針、政策在廣大農(nóng)村的貫徹落實(shí)，關(guān)系到黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村社會(huì)主義陣地的鞏固和發(fā)展。國(guó)內(nèi)學(xué)者在吸收和借鑒國(guó)外公共服務(wù)理論的基礎(chǔ)上，深入我國(guó)農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行了不間斷的研究。總體而言，我國(guó)學(xué)者的研究主要集中在農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式、供給主體、供給結(jié)構(gòu)、供給中存在的問(wèn)題及解決措施等方面。在農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式研究上，張軍、何寒熙認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，由此催生了新的供給模式的出現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式劃分為私人模式、民間合作模式和政府主導(dǎo)模式三種［2］。劉保平、秦國(guó)民認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式應(yīng)有以下幾種：一是政府通過(guò)政策支持直接供給，如農(nóng)村的義務(wù)教育；二是政府購(gòu)買(mǎi)私人（含各類社會(huì)組織）的社會(huì)服務(wù)，主要是針對(duì)可收費(fèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所采取的方式；三是政府補(bǔ)貼私人或企業(yè)的供給方式，通過(guò)直接補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼、減征免征稅收、提供無(wú)息貸款等，來(lái)幫助和鼓勵(lì)私人或企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品［3］。董明濤、孫鈺等學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的選擇，應(yīng)在遵循時(shí)間和空間兩個(gè)維度的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理性判斷。在時(shí)間上，要區(qū)別各類農(nóng)村地區(qū)對(duì)公共產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)的差異和不同時(shí)期國(guó)家財(cái)政的供給能力的大小。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式應(yīng)充分考慮到農(nóng)村各地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)情況。在空間上，由于不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差別很大，這決定著不同地區(qū)的市場(chǎng)化、社會(huì)化程度的異質(zhì)性［4］。陳朋等認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建由政府、市場(chǎng)、社會(huì)和農(nóng)民多元主體協(xié)同參與的農(nóng)村公共服務(wù)多元供給機(jī)制，形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)優(yōu)化、社會(huì)協(xié)同、農(nóng)民參與”的農(nóng)村公共服務(wù)供給格局，才能有效擺脫我國(guó)當(dāng)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺的困境［5］。

吳業(yè)苗認(rèn)為，以政府或以市場(chǎng)為主體的單中心體制都存在失靈問(wèn)題，農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式與治理機(jī)制應(yīng)該多元化。應(yīng)該根據(jù)其公共屬性和政治屬性的要求，既要型塑一個(gè)以政府為主導(dǎo)地位的“一主多元”的供給體系，還要構(gòu)建一個(gè)與其供給模式相適應(yīng)的綜合治理機(jī)制，包括競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、參與機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制和分工機(jī)制等［6］。在農(nóng)村公共服務(wù)供給主體研究上，陳世偉認(rèn)為，政府在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中雖占據(jù)著主導(dǎo)地位，但絕不是唯一的主體。當(dāng)前政府職能定位不明確、市場(chǎng)力量參與不夠、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民自身作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。因此，應(yīng)依據(jù)農(nóng)村公共服務(wù)的不同層次和屬性，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)、農(nóng)民自身等主體多元參與的機(jī)制［7］。范逢春等學(xué)者以“治理”理論、“協(xié)同論”為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建了包含政府、自治組織、私人部門(mén)、第三部門(mén)和公民五大治理主體的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系，并明確了各主體間的角色職責(zé)與行為優(yōu)化路徑［8］。在農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)研究上，我國(guó)許多學(xué)者都指出目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給存在結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：其一，由于缺乏有效的需求表達(dá)機(jī)制，農(nóng)民急需的生產(chǎn)和生活需要的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，而農(nóng)民不需要的或需求較少的公共產(chǎn)品卻大量過(guò)剩。其二，公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差距大，城市公共服務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上供給均明顯優(yōu)于農(nóng)村。其三，農(nóng)村公共服務(wù)供給的地區(qū)差異，總體而言，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的公共服務(wù)供給狀況比貧困地區(qū)要好，東部農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)遠(yuǎn)優(yōu)于中、西部邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)［9］。在農(nóng)村公共服務(wù)供給問(wèn)題及解決措施研究上，魏濤認(rèn)為，我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施單中心供給模式因資金缺乏、市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)不足，導(dǎo)致了廣大農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給的嚴(yán)重不足。為解決有效供給不足這一困境，必須改變過(guò)去由政府單一中心供給模式，轉(zhuǎn)向政府、社會(huì)和企業(yè)共同承擔(dān)的多中心供給模式［10］。賀雪峰、謝華花等認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)供給存在問(wèn)題的關(guān)鍵在于供給主體的定位方面。當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)供給主體以政府為主，然而，政府服務(wù)職能的“缺位”、“以錢(qián)養(yǎng)事”市場(chǎng)前提的匱乏是造成我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的重要原因。因此，引入政府之外的社會(huì)力量參與農(nóng)村公共服務(wù)供給勢(shì)在必行［11］。艾醫(yī)衛(wèi)、屈雙湖等認(rèn)為，農(nóng)村公共需求的增長(zhǎng)、升級(jí)和日趨多樣化與農(nóng)村公共服務(wù)不到位、供給不足之間的矛盾逐漸突顯。面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共需求，政府必須改變長(zhǎng)期以來(lái)的單一供給局面，建立健全需求表達(dá)機(jī)制和需求汲取機(jī)制，應(yīng)充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社區(qū)和第三種力量在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的合力作用［12］。

王穎，王洪川則認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系還存在著供給主體單一、責(zé)任不清、決策體制不合理、供需脫節(jié)、財(cái)政投入不足以及最基本的農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重不足等諸多問(wèn)題，指出必須在堅(jiān)持新公共服務(wù)理念下，通過(guò)建立以政府為主體的多渠道、多形式、多層次的多元供給體制，以公共服務(wù)需求為導(dǎo)向的決策機(jī)制，科學(xué)有效的公共財(cái)政投入體制，以及完善的監(jiān)督機(jī)制等途徑，構(gòu)建與完善我國(guó)新型農(nóng)村公共服務(wù)體系［13］。國(guó)外學(xué)者的研究則偏重于城市公共服務(wù)產(chǎn)品的供給研究和分析，且已經(jīng)形成了較為完備的理論模式和研究框架。由于國(guó)家發(fā)展?fàn)顩r和政治制度的差異，國(guó)外學(xué)者對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給體系和模式的研究則相對(duì)較少，且分散。國(guó)外學(xué)者，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)學(xué)家多從宏觀層面論述政府及社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的角色定位、職能分工和政策實(shí)施。亞當(dāng)•斯密在《國(guó)富論》中首次闡釋了政府的職責(zé)之一就是“設(shè)立并維護(hù)某些公共工程和公共機(jī)關(guān)”，而“不可能為了個(gè)人或少數(shù)人的利益”［14］284。功利主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表人物詹姆斯•穆勒指出僅且只有國(guó)家（政府）才會(huì)強(qiáng)制征收必要的稅費(fèi)去保障和彌補(bǔ)社會(huì)公共服務(wù)的匱乏，然而由于政府規(guī)模的擴(kuò)大和公共財(cái)政的缺口，政府主導(dǎo)的社會(huì)公共產(chǎn)品的供給機(jī)制難免會(huì)出現(xiàn)失靈狀態(tài)［15］。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，在發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村地區(qū)，“政府失靈”現(xiàn)象逐步凸顯。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問(wèn)題引起了國(guó)外學(xué)者的研究興趣。其研究主要集中在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的不平衡性、政府壟斷型供給模式的非持續(xù)性和農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效性等方面。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)者認(rèn)為，政府在配置社會(huì)公共資源上應(yīng)在城鄉(xiāng)之間劃定科學(xué)合理的比例。政府公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)滿足農(nóng)村社區(qū)居民的合理需求，并確定供給效率的評(píng)估指標(biāo)，以保障農(nóng)村公共服務(wù)的有效性。以文森特•奧斯特羅姆為代表的新公共管理學(xué)派提出了公共服務(wù)供給的“多中心”模式，主張引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)組織力量去彌補(bǔ)政府財(cái)政不足的缺陷，期望通過(guò)底層設(shè)計(jì)和實(shí)踐行動(dòng)破除“政府獨(dú)攬”的單一化壁壘［16］。美國(guó)學(xué)者薩瓦斯則針對(duì)政府壟斷型供給的不足，提出了公共服務(wù)的“民營(yíng)化”模式。他認(rèn)為，民營(yíng)化是改善政府公共服務(wù)供給的最佳途徑，主張通過(guò)政府間的承包協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政補(bǔ)助、項(xiàng)目出售、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、志愿服務(wù)以及“憑單制”等制度設(shè)計(jì)的形式對(duì)公共服務(wù)生產(chǎn)者和安排者的社會(huì)責(zé)任做出具體規(guī)定［17］。

二、我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的不足與選擇

（一）理性評(píng)價(jià)：農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)有模式的不足

1、以政府為主體的壟斷型供給模式從我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給方式的變遷來(lái)看，在未實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革前，特別是化時(shí)期，農(nóng)村公共服務(wù)供給的單一模式就是政府壟斷型供給。在這種模式下，農(nóng)村公共服務(wù)的供給處于“政府獨(dú)攬”狀態(tài)。政府作為公共服務(wù)的唯一供給主體，嚴(yán)控國(guó)家公共財(cái)政。農(nóng)村基層政府公務(wù)服務(wù)的資金主要來(lái)源于上級(jí)政府的財(cái)政撥款和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自留資產(chǎn)。因此，在有限的財(cái)政安排下，政府扮演著雙重角色，既是農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，又是提供者。以政府為主體的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系一定程度上滿足了農(nóng)民群眾的生活需求，穩(wěn)定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展改革的大局，但在現(xiàn)實(shí)中始終擺脫不了政府失靈的困境。特別是在現(xiàn)有的政績(jī)考核制度下，政府的過(guò)度干預(yù)帶來(lái)了眾多的弊端。首先，由于排斥市場(chǎng)和社會(huì)的參與，政府有限的自身能力與民眾不斷增加的公共服務(wù)需求之間的矛盾突出，農(nóng)村公共服務(wù)的供給只可能停滯在低水平供給狀態(tài)。其次，政府的壟斷供給缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)，政府單方面決定農(nóng)村公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量，農(nóng)民只能被動(dòng)地接受政府的供給，難以真正滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的迫切需求。再次，監(jiān)督機(jī)制的缺失造成公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率低下。基層政府工作雖然受到上級(jí)政府和選民代表的監(jiān)督，然而這些監(jiān)督者并不一定是農(nóng)村公共服務(wù)的消費(fèi)者，難以做到足夠認(rèn)真地去鑒定公共服務(wù)質(zhì)量，如此勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督流于形式，并且被監(jiān)督者掌握著實(shí)際權(quán)力和資源，監(jiān)督者往往出于自身利益的考慮沒(méi)有履行真正的監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督制度所產(chǎn)生的結(jié)果大打折扣。

2、以市場(chǎng)為主體的“契約型”供給模式以哈耶克為代表的新自由主義學(xué)派強(qiáng)調(diào)通過(guò)完全的市場(chǎng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置，反對(duì)政府的過(guò)多干預(yù)，主張政府在合理的限度內(nèi)制定市場(chǎng)主體行為的法律框架，以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的失衡狀態(tài)，從而維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展［18］。在以市場(chǎng)為主體的“契約型”供給模式中，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，與市場(chǎng)組織談判，并簽訂服務(wù)協(xié)議，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織（公共企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者）承擔(dān)著政府公共服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)與提供任務(wù)，政府則扮演著調(diào)節(jié)者、管理者與監(jiān)督者的角色。農(nóng)民可以通過(guò)政府補(bǔ)貼方式，憑借有關(guān)憑證在市場(chǎng)上自由地購(gòu)買(mǎi)特定服務(wù)。而對(duì)于具有自然壟斷性的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府應(yīng)制定行業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，特許少數(shù)企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域生產(chǎn)，采取政府補(bǔ)助與農(nóng)民自費(fèi)的方式獲取諸如電力、自來(lái)水和水利灌溉等公共產(chǎn)品。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)契約供給與政府壟斷供給相比確有其目身的優(yōu)勢(shì)，其最大的優(yōu)勢(shì)在于政府通過(guò)向市場(chǎng)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)能夠有效激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)性，提高公共服務(wù)質(zhì)量；同時(shí)降低行政成本，節(jié)約財(cái)政支出。然而，市場(chǎng)也存在失靈現(xiàn)象，難以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。其一，由于公共服務(wù)的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)供給不可避免地會(huì)產(chǎn)生“免費(fèi)搭便車”現(xiàn)象。其二，市場(chǎng)組織存在自利動(dòng)機(jī)和追求利益最大化的傾向，可能會(huì)單方面根據(jù)市場(chǎng)的導(dǎo)向來(lái)確定公共服務(wù)的供給，而忽視農(nóng)民的差異化和個(gè)性化需求，導(dǎo)致公共服務(wù)的供需失衡。其三，市場(chǎng)在配置資源過(guò)程中的失靈，有可能導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的地區(qū)差距與群體分化。

3、以社會(huì)為主體的自愿型供給模式20世紀(jì)初，以A．葛蘭西為代表的新馬克思主義思想家提出了有別于國(guó)家和市場(chǎng)的第三領(lǐng)域的公民社會(huì)領(lǐng)域。現(xiàn)代公民社會(huì)理論的杰出代表M．沃爾澤認(rèn)為，“公民社會(huì)是非強(qiáng)制的人們的共同社會(huì)（association）空間，是基于家族、信仰、利害、意識(shí)形態(tài)而形成、并且充滿這一空間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”［19］，它不同于發(fā)揮強(qiáng)制力的國(guó)家和追求利益的市場(chǎng)，包含豐富多樣性的中間團(tuán)體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的形式構(gòu)成公民社會(huì)的實(shí)體。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民的公民意識(shí)不斷增強(qiáng)，特別是村民自治實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新使得農(nóng)民自我發(fā)展、自我管理與自我服務(wù)的能力逐步提升。由此，自愿型供給模式就兼具了理論和實(shí)踐條件。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足的情況下，僅靠地方財(cái)政和市場(chǎng)的資源配置難以有效保障農(nóng)村貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)公共服務(wù)供給的增長(zhǎng)。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給形式的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的第三種供給形式是客觀存在的，也是最容易被社會(huì)所忽略的。對(duì)于中西部財(cái)政緊張和私人資本市場(chǎng)弱小的廣大農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，自愿供給是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要補(bǔ)充［20］。以民眾為主體的自愿供給主要依靠各種非營(yíng)利組織、社會(huì)團(tuán)體、村民委員會(huì)（社居委）以及農(nóng)民之間的互幫互助和自我服務(wù)，其主要方式是財(cái)物捐贈(zèng)、義務(wù)勞動(dòng)、智力支持與資源共享。在解決農(nóng)村貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療與養(yǎng)老問(wèn)題時(shí)，社會(huì)自愿供給模式更顯靈活性。然而，應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)非盈利性組織、社會(huì)公益團(tuán)體等社會(huì)力量發(fā)育欠缺，融資能力薄弱；同時(shí)，農(nóng)民自我服務(wù)與增能的公民意識(shí)尚未普遍得到普及，這些必然會(huì)限制自愿供給能力。

（二）模式選擇：農(nóng)村公共服務(wù)的多元差異化供給需要指出的是，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的供給并不只是存在上述三種單一的簡(jiǎn)約化模式。在實(shí)踐中，往往是綜合考慮政府壟斷型供給模式、市場(chǎng)主導(dǎo)型供給模式和社會(huì)自愿供給模式各自的優(yōu)點(diǎn)與缺陷，有針對(duì)地考慮地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差異與群體需求。由此，筆者提出“多元差異化供給模式”（見(jiàn)圖1）。“多元差異化供給模式”堅(jiān)持因地制宜和實(shí)事求是的原則，其核心內(nèi)容主要有：第一，政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在著不可推卸的責(zé)任，但這并非意味著農(nóng)村公共服務(wù)就是政府的專利。政府是市場(chǎng)失靈后彌補(bǔ)農(nóng)村公共服務(wù)需求不足的最后一道保障，應(yīng)增強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，科學(xué)界定政府與市場(chǎng)或社會(huì)通過(guò)契約而產(chǎn)生的“委托—”關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)多主體供給機(jī)制。第二，確保多主體供給模式能提供有效的、公平的農(nóng)村公共服務(wù)，關(guān)鍵在于基層政府職責(zé)的發(fā)揮。政府與市場(chǎng)或社會(huì)組織形成的農(nóng)村公共服務(wù)合作契約關(guān)系只是政府公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，“政府移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任”［21］。相反，政府應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變職能，再綜合考慮農(nóng)村落后的經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)環(huán)境，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的途徑。農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給兼顧公平與效率，不能放任于資源的一般性配置，政府必須在制定目標(biāo)、政策實(shí)施、服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)與分配的各個(gè)環(huán)節(jié)中擔(dān)負(fù)起更多、更重的責(zé)任。第三，農(nóng)村公共服務(wù)供給的差異化格局。隨著體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)分化與利益重組的不斷加劇，地區(qū)之間、行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間以及社會(huì)群體之間發(fā)展程度和水平的差距逐步加大，農(nóng)村公共服務(wù)需求差異、區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異和群體差異日趨明顯。因而，農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)從不同地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，在不同環(huán)境下采取適宜的制度模式，不固化地看待農(nóng)村公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)變化，必定會(huì)獲得事半功倍的效果。

三、新常態(tài)下我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)模式的改革重點(diǎn)

當(dāng)前，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行帶來(lái)的各種負(fù)擔(dān)，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的速度與質(zhì)量必須雙雙“上提”，才能建立起常態(tài)化的農(nóng)村公共服務(wù)體系，特別是要找準(zhǔn)政府的功能定位，轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)，提高辦事效率，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，取消一些不合理的審批和收費(fèi)項(xiàng)目，維系農(nóng)民群眾生活質(zhì)量。同時(shí)，結(jié)合我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，樹(shù)立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向、以改善民生為核心、以社會(huì)化改革為方向、以城鄉(xiāng)一體化為支撐的新常態(tài)下農(nóng)村公共服務(wù)模式改革趨向。

（一）以農(nóng)民需求為導(dǎo)向：彌補(bǔ)政府服務(wù)項(xiàng)目供給的盲目性農(nóng)村公共服務(wù)必須以滿足農(nóng)民需求為供給導(dǎo)向。建國(guó)后，由于公共財(cái)政的不足，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)二元分割體制。在有限的資金條件下，各級(jí)政府廣泛采取自“上”而“下”的量化配額供給模式。由此形成的單一化監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系，過(guò)于強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)數(shù)量的增加，而忽視服務(wù)質(zhì)量提升。政府政治學(xué)家阿爾蒙德針對(duì)政府公共服務(wù)供給的有效需求不足問(wèn)題，提出自“下”而“上”的“需求表達(dá)型”供給模式，并認(rèn)為這種模式是科學(xué)決策的基本前提，代表著多數(shù)人在反復(fù)協(xié)商和權(quán)衡之后達(dá)成的“公意”，也是政府規(guī)范權(quán)力行使的合法性基礎(chǔ)［22］62。如果公共服務(wù)需求不能夠被農(nóng)民以暢通、有效的方式完整表達(dá)出來(lái)，政府就難以形成對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求的科學(xué)認(rèn)識(shí)，也就無(wú)法為農(nóng)民提供真正符合需求的公共服務(wù)項(xiàng)目，極易導(dǎo)致政府服務(wù)項(xiàng)目與農(nóng)民合理需求之間的偏差。實(shí)踐證明，單純地或過(guò)分地依賴上級(jí)政府的公共政策指令，基層政府就很難實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化［23］。因而，應(yīng)暢通政府與農(nóng)民溝通渠道，為農(nóng)民提供充分發(fā)表政見(jiàn)、清晰表達(dá)需求的平臺(tái)，建立起多元責(zé)任主體、供給主體之間的磋商和談判機(jī)制。在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的參與與監(jiān)督范圍，逐步形成政府、農(nóng)民與市場(chǎng)組織民主協(xié)商與良性互動(dòng)的新局面。

（二）以改善民生為核心：提高農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量水平黨的十八大報(bào)告指出，“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)”。改善民生就是政府千方百計(jì)增強(qiáng)人民的內(nèi)在發(fā)展能力，提高人民的生活質(zhì)量，從而增進(jìn)人民福祉。政府除了發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)收入分配的調(diào)節(jié)、實(shí)施積極的就業(yè)政策等增加人民收入之外，必須加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)、滿足人民的公共服務(wù)需求。推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，很大程度上必須依托于農(nóng)村主戰(zhàn)場(chǎng)。農(nóng)村公務(wù)服務(wù)的好壞直接關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的成敗。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)質(zhì)量提升是農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的核心內(nèi)容之一。提升農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，首先，意味著政府應(yīng)依據(jù)農(nóng)民日益增長(zhǎng)的需求重新定位自身職能，強(qiáng)化農(nóng)民作為公共服務(wù)享有者的主體地位，樹(shù)立以滿足公眾需求為目標(biāo)的價(jià)值導(dǎo)向，建立以公眾滿意度為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)體系。其次，要尊重農(nóng)民權(quán)利。構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系是保障廣大農(nóng)民群眾基本權(quán)利的有效途徑。表面上，民生問(wèn)題是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的補(bǔ)充，但實(shí)質(zhì)上它首先是個(gè)政治問(wèn)題，關(guān)系人民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。以前農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的缺失某種程度上就是忽視了農(nóng)民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系是保障廣大農(nóng)民群眾基本權(quán)利的有效途徑，其最終目標(biāo)就是“努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

（三）以社會(huì)化改革為方向：構(gòu)建“一主多元”的服務(wù)供給格局當(dāng)前我國(guó)處于實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)治理的難度日趨加大，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)“善治”體系離不開(kāi)政府與社會(huì)力量之間的有效合作；特別是復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)，單靠政府的管理與服務(wù)，難以有效化解基層矛盾、維持社會(huì)正義與提升民生質(zhì)量。因而，農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式需要變革政府單一化的科層化供給方式，逐步實(shí)現(xiàn)向公共服務(wù)社會(huì)化轉(zhuǎn)變。農(nóng)村公共服務(wù)社會(huì)化，是指在提供農(nóng)村公共服務(wù)的過(guò)程中，政府調(diào)整自身的職責(zé)范圍，根據(jù)農(nóng)村不同地區(qū)、不同群體以及不同公共服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將原來(lái)由政府獨(dú)攬的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給非政府組織和私人部門(mén)，形成以政府主導(dǎo)、各類社會(huì)主體共同參與的多元供給格局，從而提高供給效率，增進(jìn)農(nóng)民福祉。筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)社會(huì)化具有以下裨益：其一，公私合作減支增效。在農(nóng)村公共服務(wù)過(guò)程中采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作方式，可以有效彌補(bǔ)政府公共能力的缺失，通過(guò)專業(yè)化的社會(huì)力量能夠提高公共服務(wù)項(xiàng)目的管理效率，從而降低服務(wù)成本。其二，非盈利組織成為有效補(bǔ)充。非盈利組織對(duì)服務(wù)對(duì)象及其需求能夠做出及時(shí)反應(yīng)，同時(shí)也能擴(kuò)展農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。其三，監(jiān)督管理促提升。農(nóng)村公共服務(wù)社會(huì)化改革中，政府并不是推卸承擔(dān)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的主體職責(zé)，而是促使社會(huì)公共服務(wù)專業(yè)化發(fā)展，并制定社會(huì)化主體提供公共服務(wù)的法律框架，建立“標(biāo)桿管理”績(jī)效評(píng)估方式，同時(shí)引導(dǎo)民眾參與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督［24］。

（四）以城鄉(xiāng)一體化為支撐：實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本服務(wù)體系的“城鄉(xiāng)對(duì)接”改革開(kāi)放以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是基層政府財(cái)力的缺乏，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重滯后，農(nóng)村醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)與城市相比明顯落后。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村新一輪貧困的形成與農(nóng)村基本公共服務(wù)嚴(yán)重缺失有著直接關(guān)系。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的基本公共服務(wù)供給不均衡問(wèn)題，已嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。自黨的十六屆五中全會(huì)首次提出“按照公共服務(wù)均等化原則，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”以來(lái)，黨的十八大報(bào)告又明確指出，要加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。在這種特定背景下，建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須打破公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元分割體制。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本服務(wù)體系的“城鄉(xiāng)對(duì)接”必須樹(shù)立“破”“立”并舉的意識(shí)。既要逐步剔除附著在戶籍制度上的不平等福利，又要充分整合城鄉(xiāng)資源，穩(wěn)妥推進(jìn)基層政府治理方式的革新，為建設(shè)新型農(nóng)村服務(wù)體系提供制度保障和財(cái)政支持。鑒于我國(guó)公共服務(wù)的地區(qū)差異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化供給；在中等發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵(lì)有能力的地區(qū)開(kāi)展城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化對(duì)接試點(diǎn)，在穩(wěn)定提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的同時(shí)出臺(tái)過(guò)渡性措施，避免區(qū)域分化帶來(lái)的不穩(wěn)定因素；在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，在逐步提高城鎮(zhèn)化水平的同時(shí)，充分發(fā)揮政府的保障功能，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，在政策和制度設(shè)計(jì)上給予傾斜［25］。

四、構(gòu)建多元差異化供給模式的制度設(shè)計(jì)

有效的供給模式離不開(kāi)配套措施的保障，沒(méi)有良好的制度環(huán)境，無(wú)法使新模式順利運(yùn)行。因此，在探索新常態(tài)下農(nóng)村公共服務(wù)多元差異化供給模式構(gòu)建的同時(shí)，很有必要結(jié)合我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況改革現(xiàn)行的不合理制度，加強(qiáng)相應(yīng)配套措施的建設(shè)，突破農(nóng)村公共服務(wù)供給“瓶頸”。

（一）破除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展黨的十八屆三中全會(huì)提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵就在于城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。離開(kāi)基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化只空有形式而無(wú)內(nèi)容。當(dāng)前基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距逐步凸顯，城鄉(xiāng)資源分配不公使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)薄弱，醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障難以滿足人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求。破除城鄉(xiāng)二元化體制壁壘，建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)制度，成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)體制改革的重要著力點(diǎn)。其一，要改革城鄉(xiāng)二元分割制度，有步驟地在中小城市和小城鎮(zhèn)開(kāi)展戶籍改革試點(diǎn)，取消城鄉(xiāng)戶籍差別，建立按居住地登記居民戶口的制度，夯實(shí)農(nóng)民的職業(yè)身份，并賦予農(nóng)民同等享受公共服務(wù)的權(quán)利。當(dāng)前要重點(diǎn)解決2．7億進(jìn)城農(nóng)民工的公共服務(wù)問(wèn)題，在制度設(shè)計(jì)上加強(qiáng)對(duì)城市務(wù)工農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老、住房及子女教育的保障。其二，要加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體的傾斜力度，把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展逐步納入國(guó)家財(cái)政支出范圍。充分發(fā)揮財(cái)政杠桿的引導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村公共建設(shè)注入新的活力。其三，要建立城市對(duì)農(nóng)村的“支持—反哺”長(zhǎng)效機(jī)制。在融資方面，涉農(nóng)國(guó)有企業(yè)應(yīng)有效促進(jìn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)鏈延伸中的融合發(fā)展，支持項(xiàng)目建設(shè)落地農(nóng)村，在精深加工中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。同時(shí)，鼓勵(lì)私人企業(yè)投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)以市場(chǎng)化機(jī)制方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目，滿足人民群眾不同層次的服務(wù)需求；在培訓(xùn)指導(dǎo)方面，實(shí)施城鄉(xiāng)結(jié)對(duì)幫扶制度，加大對(duì)基層干部的培訓(xùn)教育力度，培養(yǎng)知識(shí)型新農(nóng)民，建立科技、文化、法律、衛(wèi)生下鄉(xiāng)常態(tài)化機(jī)制，增進(jìn)城鄉(xiāng)溝通，形成合力。在村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，加快土地依法流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，依托農(nóng)業(yè)骨干企業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)［26］。

（二）推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的主體職責(zé)加快基層政府職能轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的基本保證。30多年的改革實(shí)踐證明，農(nóng)村公共服務(wù)的供給離不開(kāi)政府的主導(dǎo)作用，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)。當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實(shí)行政府分級(jí)負(fù)責(zé)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為直接向農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府在實(shí)際操作過(guò)程中存在供給錯(cuò)位、缺位問(wèn)題，主要表現(xiàn)為事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾，基層政府有限的財(cái)政難以有效增進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。特別是在落后的農(nóng)村地區(qū)，某些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本應(yīng)由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)，結(jié)果卻由農(nóng)民獨(dú)自出資新建，給農(nóng)民帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的主體職能并不名副其實(shí)。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的時(shí)代背景下，更需要推動(dòng)基層政府職能轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的主體職責(zé)。其一，明確基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的政策引導(dǎo)和保障作用。與市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不同，政府應(yīng)當(dāng)側(cè)重于公共服務(wù)的決策與監(jiān)管，堅(jiān)持以人為本的服務(wù)理念，改變“大包大攬”的作風(fēng)，逐步實(shí)現(xiàn)由公共服務(wù)的“直接生產(chǎn)者”向公共服務(wù)的“監(jiān)督管理者”、“資源鏈接者”與“政策保障者”的轉(zhuǎn)變，優(yōu)先解決與廣大農(nóng)民有直接利益關(guān)系的生存與發(fā)展問(wèn)題［27］。其二，政府應(yīng)利用各種政策安排，努力構(gòu)建以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機(jī)制。鼓勵(lì)民間資本積極參與農(nóng)村公共品服務(wù)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，要把適宜通過(guò)市場(chǎng)資源配置和社會(huì)資源提供的公共服務(wù)以適當(dāng)?shù)姆绞浇桓督o市場(chǎng)組織、公益機(jī)構(gòu)、農(nóng)村社區(qū)與農(nóng)業(yè)合作社等基層組織承擔(dān)，以解決政府在公共服務(wù)領(lǐng)域存在的質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和供給不平衡問(wèn)題。其三，健全“自下而上”的農(nóng)民需求表達(dá)與回應(yīng)機(jī)制。政府應(yīng)積極培育新型農(nóng)民自我組織（比如農(nóng)民協(xié)會(huì)），收集、分析農(nóng)民需求信息，并與村民代表、社會(huì)組織等利益相關(guān)者協(xié)商、談判，完善“一事一議”決策機(jī)制［28］，并搭建信息溝通與反饋平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府決策公開(kāi)、透明。其四，建立有效的基層政府管理與監(jiān)督體系。基層政府應(yīng)以農(nóng)民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施行政監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估。同時(shí)，加強(qiáng)媒體、網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府公共服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督力度，引導(dǎo)民眾理性看待政府的公共服務(wù)職責(zé)。

（三）構(gòu)建“多中心”服務(wù)供給體系，優(yōu)化主體分工與協(xié)作機(jī)制長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家承接了絕大部分農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給壓力，農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目不僅數(shù)量有限，而且服務(wù)質(zhì)量低下，出現(xiàn)了“國(guó)家單方供給”困境。與一般公共服務(wù)產(chǎn)品不同，農(nóng)村公共服務(wù)具有自身獨(dú)特屬性：分散性、區(qū)域性、層次性和非均衡性，由此決定農(nóng)村公共服務(wù)不可能是單一化的供給主體。隨著改革開(kāi)放的步伐不斷推進(jìn)，農(nóng)村公共服務(wù)多元主體供給模式，正逐步取代單一的政府壟斷供給機(jī)制。筆者認(rèn)為，多元差異化供給模式就是整合政府、市場(chǎng)、民間組織、社區(qū)以及農(nóng)民的力量，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)合作，為廣大農(nóng)民提供滿足其需求的、個(gè)性化的公共產(chǎn)品。政府，特別是地方政府應(yīng)履行自身的核心使命，根據(jù)不同公共服務(wù)的特點(diǎn)，明確多元供給主體的職責(zé)分工，發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)力量的比較優(yōu)勢(shì)，引入競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。具體來(lái)說(shuō)，基層政府應(yīng)承擔(dān)關(guān)系到農(nóng)民切身利益和基本權(quán)利，例如基本醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保障、農(nóng)村弱勢(shì)群體救助、重大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域的農(nóng)村基本公共服務(wù)，積極建立農(nóng)村公共服務(wù)的法律規(guī)范，協(xié)調(diào)不同供給主體之間的業(yè)務(wù)范圍，為農(nóng)村公共服務(wù)社會(huì)化提供制度保障和政策支持；市場(chǎng)供給主體可根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，高效有序地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供信息傳播、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)機(jī)械的購(gòu)置、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息等公共服務(wù)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和條件許可的農(nóng)村地區(qū)個(gè)性化、高層次的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育及公共文化服務(wù)等，都可以由市場(chǎng)主體自由供給；慈善組織、基金會(huì)、志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治組織等非營(yíng)利性社會(huì)組織主要為相對(duì)落后的農(nóng)村貧困和邊遠(yuǎn)地區(qū)提供補(bǔ)充性公共服務(wù)，以小型分散的文體娛樂(lè)休閑活動(dòng)、老弱病殘的日間照料與康復(fù)治療、居民生活便利服務(wù)等農(nóng)村公共事務(wù)為主要供給范圍。需要指出的是，農(nóng)村公共服務(wù)多元供給主體之間的分工是隨著公共服務(wù)項(xiàng)目的調(diào)整而動(dòng)態(tài)變化的，且服務(wù)主體間可以在保證公共服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)民偏好的相似性和消費(fèi)溢出效應(yīng)的程度開(kāi)展特定范圍的聯(lián)合供給，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效益最大化。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)立法建設(shè)，保障多元差異化供給機(jī)制有效實(shí)現(xiàn)黨的十八大明確提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”。農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給離不開(kāi)必要的法律保障。加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)立法建設(shè)，以保證農(nóng)民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)法制化建設(shè)的基石。筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)法治體系建設(shè)的著力點(diǎn)主要有：首先，由于基礎(chǔ)政府法治建設(shè)滯后，在我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給中極易存在行政權(quán)力濫用傾向。而作為服務(wù)接受者的農(nóng)民，由于權(quán)利和法律意識(shí)薄弱等原因，難以成為有效的權(quán)利監(jiān)督者和制約者。因而，在農(nóng)村公共服務(wù)供給程序中，應(yīng)以公平正義原則為指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)基層政府行政權(quán)力的監(jiān)督制約。農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的決策與實(shí)施，應(yīng)設(shè)立和完善必要的聽(tīng)證程序，以保證農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，防止基層政府行政權(quán)力濫用。其次，在農(nóng)村公共服務(wù)供給主體上，應(yīng)規(guī)范多元供給主體的競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制。政府應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)對(duì)市場(chǎng)組織、非盈利部門(mén)的運(yùn)作進(jìn)行法制化、規(guī)范化的管理，公共服務(wù)供給主體應(yīng)從遵紀(jì)守法的立場(chǎng)出發(fā)，在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)有序開(kāi)展業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)與合作，以實(shí)現(xiàn)互利共贏。再次，在農(nóng)村公共服務(wù)供給內(nèi)容上，應(yīng)注重法律制度的權(quán)威性和規(guī)范性。我國(guó)《憲法》對(duì)公民的基本權(quán)利做出了明確規(guī)定，政府作為農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任主體，應(yīng)緊扣農(nóng)村基本養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、義務(wù)教育及公共就業(yè)等民生領(lǐng)域，形成比較系統(tǒng)化、科學(xué)化的基本公共服務(wù)法規(guī)體系。最后，需推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的立法進(jìn)程［29］。立法部門(mén)應(yīng)結(jié)合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，以憲法為依據(jù)，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，以城鄉(xiāng)一體化為支撐，研究制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的法律框架，明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)財(cái)政預(yù)算、供給主體、資金籌集、運(yùn)營(yíng)管理等具體事項(xiàng)的法律規(guī)范，從政策扶持、經(jīng)費(fèi)投入等方面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)教學(xué)、科研、推廣的法制化建設(shè)，并出臺(tái)相關(guān)配套法律法規(guī)，建立相關(guān)主體的責(zé)任追究機(jī)制。

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作者：范和生 唐惠敏 單位：安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院 安徽大學(xué) 法學(xué)院