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摘要:

在了解掌握廣東綠道建設與管理現狀信息的基礎上，對綠道體育公共服務以及廣東綠道體育公共服務資源進行分類與分析;以公共管理學、社會學相關理論為依據，構建一個以政府、公眾、綠道體育營利組織、綠道體育非營利組織、評估監督機構為基本元素，以6對二元互動關系、3個三元互動關系為基本框架的多元網絡化綠道體育公共服務供給關系模式。

關鍵詞:

廣東綠道;綠道體育公共服務;政府;公眾;綠道

體育營利組織;綠道體育非營利組織“十二五”期間，制約我國體育事業向前發展的主要矛盾依舊是人民群眾強大的體育需求與社會體育資源供給相對不足的矛盾［1］。在體育公共服務領域這一矛盾尤為突出，政府提供的體育公共服務與產品不足，已成為體育強國建設、實現體育“中國夢”的薄弱環節。體育公共服務以大眾體育需求為起點，以公共利益為導向，以實現體育公平、均衡化為價值取向目標［2］。2010－2012年，建成的以2372km省立綠道為骨架的珠三角綠道網，集民生、生態與休閑等功能于一體，受到社會各界的普遍稱贊。任何一種社會現象無不以社會的需要和人的需要作為其存在和發展的依據［3］。綠道體育作為一種社會活動，是以綠道區域體育資源為基礎，以肢體活動為基本手段，可以實現休閑、健身、文化傳承、宣揚低碳文化和一定的政治與經濟功能［4］。隨著廣東城鎮化推進，將帶來土地資源短缺、環境污染及對公共體育空間不斷壓縮，綠道將成為城市最后的綠色生命線。綠道體育公共服務職能地位日益提升，正成為有中國特色的基本公共服務均衡化供給載體。

1廣東綠道建設與綠道體育公共服務資源分析

1.1廣東綠道建設與管理現狀概述

廣東綠道網是由省立綠道、城市綠道構成的網絡狀綠色開敞空間系統。綠道網串聯各類具有自然和歷史文化價值的節點，通過建設完善的配套設施，并對所屬綠化區域實施空間管制，實現生態、環保、旅游、運動、休閑和科普等多種功能。在“十二五”期間，廣東綠道正按照規劃，有序進行:第一階段(2011－2012年)，珠三角區域綠道實現“三年成熟完善”目標，粵東西北建成省立綠道840km;第二階段(至2013年)，完善珠三角綠道網，粵東西北建成省立綠道1020km;第三階段(至2015年)，全省約8770km省立綠道網全部建成，46處城際交界面互聯互通，覆蓋全省的綠道網絡系統成熟完善。根據綠道建設屬生態市政工程特點，廣東在綠道建成運營管理方面采用屬地管理與分級管理結合的“垂直”模式，由省綠道辦管理到市綠道辦管理，再到區(縣)綠道辦管理。屬地管理由各市到區(縣)再到鎮(街道)一級［5］。在綠道體育開發運營方面，以廣州增城的綠道騎行最為典型。

1.2綠道體育公共服務分類及資源分析

1.2.1綠道體育公共服務分類

公共產品的本質屬性在于供給過程、供給機制與供給取向的公平性，要求政府以公眾利益需求與集體意愿供給，不以獲取利潤為最終目的［6］。體育公共服務是指為滿足大眾體育需求而提供的各種體育產品和服務的總稱［7］，包括政府機構、社會機構、商業機構、個人提供的有形體育公共產品或無形體育公共服務。依據從政府職能角度將體育公共服務分為監督管理類、純體育公共服務與準體育公共服務［8］的標準，綠道體育公共服務可分為綠道體育公共服務監督管理類、純綠道體育公共服務與準綠道體育公共服務。

1.2.2綠道體育公共服務資源分析

體育公共服務資源指為從事體育公共產品生產和提供體育公共服務所利用或可資利用資助的來源［7］，分為自然資源與社會資源兩大類。廣東綠道網為體育公共服務提供了豐富的自然資源與社會資源。從總體布局分析。廣東綠道網基于全省自然生態格局和歷史人文脈絡，綜合考慮自然、人文、交通和城鎮布局等要素，每條省立綠道均以一定的體育功能特色為主線，例如:以文化休閑為特色的各綠道主題公園;以濱河風光為特色的肇慶沿星湖綠道體育水上項目;以都市休閑為特色的增城250km自行車綠道與白云山綠道時尚體驗體育項目;以山林風光為特色的韶關丹霞山綠道體育山地項目等。從綠道網戶外活動中心與驛站服務設施分析。廣東綠道網配套建有管理設施、商業服務設施、游憩設施、體育運動設施等公用設施。其中，以重點城鎮與景區為依托設置35處戶外活動中心，提升綠道休閑健身娛樂功能;結合沿線城鎮與主要發展節點設置269個一級驛站，二級驛站則由各地級市根據實際使用需求設置。從綠道網綜合效益開發分析。廣東綠道網在充分發揮綠道生態環保功能的基礎上，深入挖掘各地各類資源特色，以主題游徑和特色節點為載體，推出精品旅游線路，打造特色化的綠道品牌，促進地方經濟發展，初步形成綠道體育產品供給體系。以廣州增城綠道體育旅游開發為例，增城綠道秉承生態優環保、特色化建設理念，打造“荔鄉仙境綠道體育休閑生態游”的區域綠道體育旅游品牌，形成綠道體育生態觀光游、綠道休閑體驗游、綠道體育賽事游等產品體系。

2綠道體育公共服務供給關系分析

綠道體育公共服務供給涉及政府與公眾的關系、政府與社會組織職責分配，以及政府與市場邊界等問題。廣東綠道體育公共服務供給過程各供給主體、公眾以及監督評估機構之間的關系，如圖1所示。圖1

2.1綠道體育公共服務供給主體構成

2.1.1綠道政府組織(體育公共機構)

廣東綠道管理按照“省統籌指導、地方政府建設為主”的原則，省住房城鄉建設主管部門負責統籌協調和監督檢查全省綠道工作。其他發改、教育、公安、財政、國土、環保、建設、規劃、城管、園林、交通、水利、農業、文化、稅務、體育、物價、工商、林業、旅游等有關部門按職責共同做好綠道工作［9］。這個多部門協作的公共機構是綠道體育公共服務供給中綠道政府組織的構成。綠道政府組織在綠道體育公共服務中占絕對主導地位，這是由綠道體育公共服務的性質以及政職責所決定的［10］。

2.1.2綠道體育非營利組織(體育協會、民間社團、草根組織)

綠道體育非營利組織包括具有法人資格的綠道體育協會、社團和不具備法人資格的綠道草根體育組織等。對合法性質的綠道體育協會與社團，政府的政策比較明晰，定位于滿足基層體育需求。綠道草根體育組織在政策支持與法規保障方面都處于模糊狀態。綠道草根體育組織在法律框架內獨立運作，以自治為主，服從村委會、街道辦事處的協調和指導［11］，不存在上下級的管理關系。

2.1.3綠道體育營利組織(營利機構)

廣東綠道雖然是公益性基礎工程，其運營與維護若完全依賴政府，則可能無法保證充足的財力。因此，對綠道主體公園、活動中心、驛站、游樂與休閑體育場所、自行車租賃等市場化程度較高的項目，進行有限的市場運作，有利于增強綠道體育公共服務的活力。綠道體育運營有限市場化的過程中，與之相關的旅游公司、企業、個體、中介、公園管理機構等綠道體育營利性組織應運而生。

2.2評估監督機構

2.2.1評估監督機構的構成

我國傳統的體育公共服務評估監督機構中社會主體、市場主體、公眾的參與不足，且缺乏聯盟、社團等集體參與模式。因此，綠道體育公共服務評估監督機構由人大、綠道政府組織、綠道體育非營利組織、綠道體育營利組織以及公眾等構成，形成評估主體多元化，突出表現在引入人大與公眾參與評估監督的模式。“異體評估”與“人大核心評估主體”概念［12］的提出，主要針對于現有體育公共服務評估的困境以及“人大”的公共服務評估監督優勢。

2.2.2評估監督機構的職能

評估是管理過程的重要內容，是管理控制職能的具體應用。綠道體育公共服務供給的評估監督機構主要對綠道政府組織全面評估與監督，對綠道體育營利組織與綠道體育非營利組織進行宏觀監督。績效評估系統應包括確定目標、選擇評估方法、擬定評估指標、確立評估步驟以及安排適當的評估時間等［13］。在“推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度，完善公共服務監管體系”思想指導下，推動綠道體育政府部門由“管制型”向“服務型”轉型［14］成為必然趨勢。

2.3綠道體育公共服務供給中6對二元互動關系

2.3.1政府與公眾二元關系

綠道政府組織是純綠道體育公共服務的主要供給主體。政府供給內容一般是公益性綠道體育公共物品或服務，具有強正外部性，沒有定價與收費，突出積極社會收益［15］。廣東綠道建設堅持“以人為本”，加強綠道體育公共空間規劃布局，為提高宜居與生活質量提供基本空間與條件，如廣場、公園、公共綠地等。在綠道體育公共服務需求不斷增加狀況下，廣東綠道建設繼續加強公共財政投入，建設適合各類人群的體育休閑娛樂場所設施，如活動中心、驛站、體育公園、健身路徑等。同時，在保障綠道自然生態的前提下，注重體育設施的人文化，充分考慮公眾的需求特點。以廣州增城綠道的增城廣場和荔韻公園為例。增城廣場有30萬m2面積，設有定期更新法治知識宣傳專欄，荔韻公園以呵護兒童身心健康、維護婦女權益作為建園主題，其完善的康樂設施與綠化，對市民免費開放。政府綠道體育公共服務供給過程受公眾的監督，政府對公眾的問題與訴求進行回應，以提升政府形象與公共服務供給效率。

2.3.2政府與綠道體育非營利組織二元關系

民間體育協會、社團、草根組織根植于基層，與人們日常生活關系密切，可以開展各類活動，滿足公眾的多元化、個性化的體育需求，形成了廣泛吸引力［16］。隨著公眾體育公共服務需求不斷增長，社會分層下體育需求個性化，傳統的管制、行政干預、單一的政府供給模式已經困境重重。政府與綠道體育非營利組織合作，為非營利組織提供政策、場地設施、資金，以獲得非營利組織的公共服務供給能力、基層社會動員能力，以及對政府政策的支持與建議，成為理想的選擇模式。大力發展體育社團、協會等社會組織，發揮其體育公共服務的優勢，成為綠道體育公共服務供給的大趨勢。廣東省2012年7月1日，正式實施放寬社會團體、組織注冊登記政策，解除雙軌制，簡化登記程序，使民間社會團體在政府監管框架內較容易獲得合法身份與政策支持。這為大力發展綠道體育組織提供了政策依據與保障。政府與體育社團、協會的合作中，政府應貫徹“管辦分離，政事分開”原則［17］，真正放權給體育社團。綠道體育非營利組織獲得政府支持的同時，接受政府的評估、監督，完善服務與提供建議，實現綠道體育發展的社會化管理。綠道體育發展現狀也表明，能夠獲得政府資金支持的社會體育組織十分有限。綠道體育公共服務供給自發導向式合作模式隨之產生。綠道非營利體育組織中的一些自治團體或機構通過獨立自主，積極開展活動，具有體育公共服務的職能作用。這些非營利體育組織開展公共服務表現出公益性、非營利性、非政治性的基本特征，無需政府特定授權，政府只需給予適當政策認可。

2.3.3政府與綠道體育營利組織二元關系

公共產品供給方式的優劣，主要取決于公共產品供給過程中發生的交易費用。有研究表明在一定條件下政府將公共產品供給交給私人部門或第三部門可減少交易所需費用，從而提升公共產品供給效率［18］。公共服務市場化是政府通過民主程序設定社會公共服務優先滿足的公共服務目標，同時又利用私營部門的商品與勞務生產優勢籌集各種資源［19］。因此，在體育公共服務供給先天不足的情況下，廣東綠道體育公共服務可推進有限市場化，然后逐漸擴大的策略。例如，公園管理模式、屬地農民承包經營權、委托旅游公司等。以廣州增城市為例，在綠道自行車租賃運營中，安達國際旅行社以授權承包形式，經營荔城街的自行車綠道，半年內就接待游客3.83萬人次，使綠道自行車騎行服務運營進入良性發展狀態［20］。綠道體育公共服務政府供給主體與市場供給主體相結合方式，一般是政府授權給營利體育組織進行市場生產，可定價收費，以滿足公眾差異化的需求。政府對介入綠道體育公共服務供給的營利組織，應堅持其合理盈利性與市場供求規律，進行嚴格的價格管制與招標程序，適時進行評估監督工作，通過稅收政策、政府補貼等多元方式，確保綠道體育公共服務質量。同時，政府也可獲得營利組織在政治上的支持與政策實施效果的建議。

2.3.4公眾與綠道體育非營利組織二元關系

體育社團作為群眾體育基層組織，承擔群眾體育的直接管理與具體事務性工作［21］，并接受公眾監督。廣東綠道建成運營以來，各地不斷舉辦各種規模、類型的群眾性競賽活動。例如，2011“惠州綠道”全國自行車公開賽、江門潮連綠道環島游“我和綠道有個約會”群眾自行車比賽、韶關“萊斯豪苑杯”自行車綠道賽等。綠道體育非營利組織具有貼近公眾、直接反映公眾體育服務需求，且組織活動靈活等優勢。構建綠道體育協會、社團參與綠道體育公共服務供給模式，應加強非營利組織向公眾基層的綠道體育服務網絡，加強專業化建設，來提升綠道體育公共服務的水平。綠道體育民間團體與草根組織，由于可用資源的有限性，適宜多開展能激發參與者興趣的體育活動，堅持以小型、分散、經常性為主的原則。

2.3.5公眾與綠道體育營利組織二元關系

當前中國社會呈現多層化的分層特點，決定政府體育公共服務的現實基礎是滿足公眾體育需求的分化［22］。廣東綠道體育公共服務供給的有限市場化，為綠道體育營利組織介入綠道體育公共服務，創造了條件。在市場機制的作用下，綠道體育營利組織提供的公共服務一般由市場主導生產，表現為營利性，強調服務付費，追求利潤，同時接受政府與公眾的監督。出于市場供求規律的作用，體育服務的需求由體育產品的價格與質量決定［23］。現階段綠道體育營利組織提供的體育公共服務產品主要的問題在于性價比偏低，產品精神文化價值較小。廣東各地市在綠道體育功能開發上，均付諸積極的努力，以多元開發應對多元需求，例如廣州市在白云山綠道上開展了高空彈跳蹦極、三角滑翔翼、高山滑草、彩彈野戰等項目，迎合了都市年輕人時尚、體驗的運動休閑潮流;肇慶市以星湖山水體育健身園的公共體育設施為依托，利用豐富的湖泊資源，增設水上綠道的簡易碼頭、劃艇、漂流和水上單車等設施，努力打造群眾體育精品;韶關市利用丹霞山綠道優秀的地文景觀，開發登山探險、攀巖、徒步旅行、軍事體育等多種產品。

2.3.6公眾與評估監督機構二元關系

在公共產品供給領域，由于供給、需求主體結構的特殊性，使得公共產品分享權與傳統意義上的法律權利呈現非對稱的權利與義務關系［24］，表現為較弱的司法可訴性。于是，議案、信訪、聽證等監督制度成為公民行使公共產品分享權利時，具有現實意義的保障。公眾是綠道體育公共服務供給的終點，公眾對所提供服務的滿意程度，則是衡量綠道體育公共服務供給效率的重要指標之一。公眾通過表達機制向評估監督機構反饋綠道體育公共服務的供給效果，并提出需求與建議，而評估監督機構通過公眾聽證會、信訪等渠道，收集綠道體育公共服務供給情況信息，完善評估監督綠道體育公共服務供給，促進各供給主體提升服務質量。

2.4綠道體育公共服務供給中3個三元互動關系

2.4.1公眾、政府、綠道體育非營利組織三元關系

政府職能決定了政府對體育純公共產品供給的壟斷地位，對體育準公共產品，可采用市場和志愿組織進行間接供給，政府予以補貼［25］。政府在公眾、政府、綠道非營利體育組織關系中起主導、監督與中樞作用。政府一方面通過一定的表達機制，收集公眾對綠道非營利組織所提供服務反饋信息，了解公眾需求;另一方面對綠道非營利組織進行政策、場地、資金支持的同時，轉達公眾需求，或將公眾需求轉化為一些服務項目移交給非營利組織，最后政府進行評估監督。當然，這里也同樣存在政府表達機制不暢，公眾需求較為分散時，可以通過非營利組織匯集民意，以組織化的形式向政府傳達，來增強表達力度與針對性。政府與非營利組織的合作基礎是兩者服務的共同指向為公眾這一需求者。公眾的需求意向與反饋表達成為至關重要的環節，無論是由政府傳遞給非營利組織，還是由非營利組織傳遞給政府。

2.4.2公眾、政府、綠道體育營利組織三元關系

綠道體育公共服務供給有限市場化下，營利性綠道體育公共產品有效供給途徑是市場供給、市場機制支配方式。政府重點做好市場準入和監督作用，以維護公眾消費權益與政府形象。廣東2006年公布《廣東省高危險性體育項目經營活動管理規定》(以下簡稱《規定》)，明確了經營高危險性項目的許可證制度，以及項目經營者與消費者的權益，確保維護消費者合法權益［26］。《規定》的出臺標志廣東體育市場標準化管理邁向法制化軌道，也為綠道體育公共服務供給市場化管理提供了依據。在公眾、政府、綠道體育營利組織三元關系中，政府的職能主要表現為聽取公眾消費反饋與需求意向，監督營利組織規范化經營，并提供相關政策支持。現階段，政府的首要任務是建立綠道體育公共服務標準化體系。通過聽證會、信訪等表達渠道，向社會各界，特別是公眾這一服務需求者，征集建議，來制定綠道體育公共服務(營利性)標準體系，對綠道體育營利組織的服務管理、服務質量、服務資質、服務設置、服務安全衛生、服務環保性等全面規范化。

2.4.3綠道體育非營利組織、政府、綠道體育營利組織三元關系

多元社會化需求現狀，促使公共產品存在純政府、私人、公私合作多種供給模式，而收費與否，多取決于供給過程是否“擁擠”或收費之后是否能遏制住公共產品濫用等［27］。體育作為個人私用性與獨享性很強的公共服務，只靠政府投人是很難確保服務質量、效率與高覆蓋率的［28］。綠道體育非營利組織、政府與綠道體育營利組織共同指向公眾這一服務對象，于是就存在由誰來供給，由誰來決定誰供給的問題。在上述三者關系中，政府起到主導與協調的作用。綠道純體育公共服務由政府壟斷供給，綠道準體育公共服務，可由營利組織與非營利組織進行市場競爭式提供，政府根據產品與服務公共性程度、受益面、需求層次與程度等確定采用不同的服務提供方式。綠道體育公共服務多元主體參與的管理與供給，豐富了綠道體育公共產品投資結構，既提高了綠道體育公共服務資源配給效率，又使服務更深入民心。

2.5評估監督與表達機制是綠道體育公共服務供給保障的關鍵

目前，廣東綠道由省住房城鄉建設主管部門主導，會同其他有關部門對各地市綠道建設、維護、開發、運營工作進行監督檢查與考評。省住房城鄉建設廳要求各地市建立有效的綠道建設管理公眾意見收集和反饋機制。綠道體育公共服務的供給效率，在一定程度上取決于評估監督與表達機制完善與否。綠道體育公共服務評估應摒棄傳統的以場地建設、運動競賽開展為中心的模式，轉向文化與精神消費領域，減少評估指標體系中關于政府工作性與總量的指標，加強以“公眾消費”為指向的指標體系設置。體育溝通指體育公共服務過程中，供給主體之間、供需主體之間基于各自利益、需求與觀念而進行的平等協商與對話［29］。體育公共服務供給能否與公眾需求符合，構建一個常態制度化的表達機制是公眾體育公共服務利益得以實現的起點［30］。在公眾體育公共服務權益意識薄弱、公眾體育公共服務利益表達組織化程度較低的現狀下，暢通的公眾表達渠道與完善的監督機制，成為綠道體育公共服務供給保障的關鍵。堅持“以公眾為本”，充分尊重公眾在綠道體育公共服務中的話語權，將“自下而上”的公眾監督機制結合聽證會、新聞媒介討論制、互聯網討論等機制，形成全方位的綠道體育公共服務監督體系。

3結束語

綠道體育的興起是順應時代需求、社會需求以及人的需求。廣東綠道已經從之初的“舶來品”，逐漸本土化，在《廣東省綠道網建設總體規劃(2011－2015年)》中“興奮點、公共目的地、綠色基礎設施”等概念不斷提出，為綠道體育公共服務增添了更多的中國元素。綠道體育公共服務供給以政府為起點，公眾為最終目標，評估監督與表達機制為關鍵。在綠道體育公共服務供給范圍與內容方面，根據公眾需求的個性化與層次性，應采用不同的供給主體提供服務。

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作者：林柔偉 謝冬興 單位：廣東司法警官職業學院 廣東培正學院