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摘要：

理性官僚制是適合大工業社會的生產和管理模式，從其誕生伊始就備受推崇，一時成為了社會的世界性命運，但由于這一模式不再試適應信息化或后工業化時代的要求而日漸式微。以鼓吹分散化和競爭理念的新公共管理在滿足信息社會的推進對效率要求和改進僵硬行政體系的同時，也要帶來了一些治理難題。正確看待新公共管理將有助于我們深刻理解其發展的實質，并使我們更加理性地借鑒此種模式。

關鍵詞：

官僚制；新公共管理

超越與局限源于西方公共部門管理的官僚制是一種以專業分工為前提，以法理性權威為基礎、非人格化組織、層級劃分等為特征的政府理性實踐范式，它與近代大工業化生產特征相適應，并在一定的程度上提高了公共部門尤其是政府的行政效率。隨著后工業化和信息時代的到來，為提高政府面對復雜環境下的適應能力，一種呼吁以企業家精神重塑組織的新公共管理運動開始出現并產生了一定的積極意義，新公共管理是官僚制面對知識經濟時代和科技環境所帶來種種不確定性變革而來，它是對理性官僚制揚棄的一種組織制度。

一、官僚制的特點與局限

1.官僚制的特點。在韋伯那里，官僚制是建立在法理性權威基礎上的一種制度，而不是讓政治價值關聯等非理性因素介入到組織，因此，韋伯事先把官僚的身份設想為“行政動物”，這樣的直接結果是政府官僚被剝奪成不具有個體情感價值和對不同政黨持有獨特見解能力的存在，“個人理性”，“政治中立”和“價值無涉”等觀念完好地詮釋了這種體制下官僚的特點，與這種行政價值觀對應的是，官僚組織的設計原則也應當以理性為精神指導，并具有嚴密的分工和層級關系。官僚制組織具有下面幾個方面的特征：

（1）層級制。

即在一種層級劃分的勞動分工中，每個官員都有明確界定的權限，在履行職責時對上級領導負責；

（2）注重制度和法規。

官僚制有明確權責的規章制度，公職人員根據法律或行政規章發號施令，并有法定的管轄范圍。

（3）注重個人專長。

每一層級的行政人員都必須具有一定的技能，并且經過特殊訓練和考試才能成為組織正式成員。

（4）專業化分工。

每一個崗位都有明確的職責范圍，每個管理人員只負責特定的工作。由此可見，韋伯提出的理性官僚制是以系統化分工為核心特征，將復雜的行政管理問題細化為重復處理的制度安排，它強調通過加強垂直控制來協調橫向部門的運轉，以此形成集權和富有效率的管理模式。

2.內外制度因素的制約。

盡管在當時大工業化社會背景下，官僚制成為將人的需要同組織目標聯系起來的有力工具，有效解決了組織內部協調和外部適應的問題，但它面臨著最為突出的主客觀因素也令其難以維持發展：

（1）市場環境的沖擊。

官僚機構作為公共物品和服務唯一提供者的壟斷地位已經在新的市場環境下有所動搖，70、80年代由私人部門發展起來的管理方法和技術被應用到公共部門，政府通過補貼，委托和行政特許經營權等多種方式實現間接提供服務，各種私人機構，公司組織，獨立團體被允許參與到政府公共物品及服務的提供等等，這些交錯復雜的因素和嘗試正不斷促使著一種更加靈動和開放的原則加速形成，并以此帶動后工業化時期環境下政府變革的趨勢；

（2）行政二分邏輯的難以實現。

將不同官僚視為行政法規執行者和政策提案來源的兩個互不干擾層次是不真實和符合“理性”。在追求政府節縮經費和提高行政效率為目標的前提下，美國在80年代末通過的“第二法律”就確定了文職官員參與政策制定的規則來解決眾多復雜的立法工作，由此模糊了這兩種身份的邊界：官僚既是政策提案的重要來源，又是實際法規的制定者。現代官僚在政治生活中的作用也遠遠超出了其傳統的職責范圍，政府官僚的身份也由以往“行政動物”向更加復雜和理性的個體慢慢轉變。公共選擇理論的代表人物布坎南和塔洛克將“經濟人”假說由經濟市場推及政治市場時也提出類似的觀點，認為現代政治家除了其職業要求之外，還扮演著另一種特殊的“經濟人”身份，這些身份的異化也說明了傳統官僚制所面臨深刻的歷史局限性，在后來更為復雜的環境下，官僚制所奉行的“政治中立”、“價值無涉”等理性情感也將變得更加難以維持。

二、新公共管理的超越與局限

伴隨著西方國家進入后工業化的步伐加快，作為在相當長時間內構成傳統公共行政的官僚制弊端也日益凸顯，社會輿論各界對官僚體制所帶來的組織僵化，官僚制與現代民主的沖突，管理主義至上與政府公共價值之間矛盾的批評不絕于耳，正如歐文·休斯所說：“從80年代中期以來，發達國家的公共部門管理已發生了轉變，曾經在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理那種刻板僵化、層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的公共管理形式。”

1.新公共管理的超越。

公共管理實踐者和研究者對新公共管理理論范式和基本內容作出了不同的概括。胡德(Hood)認為，新公共管理強調商業管理方法和原則在公共部門的應用，因而具有以下特點：管理的職業化轉變；標準和績效衡量；產出控制；單位分散化；競爭機制；私人部門的管理風格；紀律與節約。政府再造大師奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中對新公共管理模式做出了歸納，并闡述其有別于官僚模式的新特點：“起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府：向公營、私營和志愿團體等提供催化劑，使之行動起來解決社區問題；競爭式政府：把競爭機制注入到提供服務中去；有使命感的政府：行動的力量來源于自己的目標和使命，而非規章條文；講究效果的組織：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅動的政府：給公民“以腳投票”的機會，讓“顧客”有所選擇；有事業心的政府：以花錢來省錢，為回報而投資；有預見的政府：能夠防患于未然，不是讓問題成堆后才提供解決方案；分權的政府：把控制權從官僚機構那里轉移到社區，授權給公民實現自我管理；市場化的政府：市場機制取代官僚機制。新公共管理思想反映了人類進入信息化、市場化和知識經濟時代對公共部門管理尤其是政府管理改革的必然要求，與傳統公共行政相比（表1），新公共管理的超越主要體現在以下幾點：

1.1對市場競爭機制的引入。

市場機制允許更多的私營企業和組織加入到政府的服務外包行列，打破了官僚制對公共服務的壟斷，由此形成新的公私營合作伙伴關系。公私營合作伙伴關系的出現不僅是對新時期全能政府的否定，同時也是對長期以來政府被視為矯正市場機制、彌補市場缺陷和挽救失靈有效干預的質疑，現在反過來，新公共管理主張讓市場這只看不見的手來塑造和推動公共部門的發展，讓公共部門和私人部門之間，公共部門機構之間展開合作與競爭，以達到優勝劣汰和精簡機構的效果，在提供服務不打折的情況下又能控制一定的成本。

1.2強調職業化管理。

新公共管理認為，公共部門尤其是政府應當清楚自己做什么，如何做并向誰負責，讓公共管理人員真正成為管理者，而不是傳統的僅僅聽命于上級的行政官員。在新的管理體制中，行政人員和上級領導關系的維持不再是以往的權威性約定，而是依托于彼此間的信任來創造更加寬廣的行動空間，授權也將取代任命成為更加普遍的責任形式。

1.3對組織內部規制的松綁。新公共管理反對官僚行政模式中過于重規章守則而輕績效優化的做法，在官僚制那里，績效工作已淪為一種例行公事；新公共管理主張放寬規制，用績效實現目標管理，即通過確定組織和個人的績效目標完成工作來進行測評，由此促使規則驅動向任務型驅動組織的轉變。

1.4提供回應性服務。

傳統供給制度抹殺了公民和社會團體異質性服務需要的訴求，追求整齊劃一的服務，扭曲市場規則，造成了公共產品的生產浪費和低效；新公共管理則強調“公民即顧客”，通過轉變公民身份，以市場替代政府，給公民“以腳投票”即自由選擇的權利來提供回應性服務，改變了傳統官僚制絕對剛性的供給手段，更好地實現了資源的有效配置。

1.5改善官僚的關系。

在傳統行政分開體系下，政客與官僚僅限于技術上的狹窄關系，即決策與執行的關系，如今公共管理者日益卷入公共政策的制定和通常的政治事務，官僚和政治家的關系變得更加親密和靈活，這也促使著組織向更加扁平和靈動的組織模式轉變。得益于新公共管理，官僚和公民的關系也發生了積極的變化，市場機制的引入、顧客至上等理念改變了以往公民接受服務的被動地位，現時的政府不僅要良好地履行其職責，而且還要學會傾聽顧客們的意見，并以顧客的滿意度作為政府績效的評估標準之一。

2.對新公共管理的理性認識。

新公共管理是在總結公共部門實踐經驗和結合時代要求變革的產物，它試圖在公共治理中引入私營部門的管理經驗和市場化運作模式對傳統的理性官僚制進行修正，從而使得官僚制政府適應當代社會經濟發展的需要，盡管新公共管理改變了傳統行政的研究理論基礎及實踐模式，日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的有力工具，但由于內部存在的一些缺陷也導致其受到各方的批評，對于新公共管理的質疑主要集中在以下幾個方面：首先是對私人管理理念的質疑。批評者強調私人部門和公共部門的區別。私人部門的管理過程由戰略決定，確定目標，預算評估，方案設計，目標控制等形成，后一項工作的開展依賴于前項工作是否順利完成，換言之，如果政府的目標難以具體化，那么后面的工作就很難進行，而在政府實際管理工作中，像這種明確的、優先性清晰的任務是非常有限，其結果往往也是難以預測，這將導致目標控制工作變得十分困難，在技術實現和政府職責兩者間的平衡存在著難以調和的矛盾，因而實際上是增加了管理難度。其次是政府的“企業家”身份。新公共管理要求政府對待公民猶如顧客，但在這種意識形態轉變過程中會造成政府過分關注市場和效率，忽視了公平和正義，損害了政府回應性、責任心的民主價值，與政府的行政倫理背道而馳。有的批評者認為，以市場為基礎、公共部門私有化、顧客至上等為原則的改革措施也就意味著政府放棄部分公共管理職能，在新公共管理“顧客至上”的原則基礎上，將公民身份貶低為顧客或消費者而忽視了兩者間的內在差別，造成了政府的服務過于以“三E”（經濟、效率和效益）為追求目標，民主社會化的基本價值（民主、平等、公正等）被拋向一邊，羅茨從“新的治理”視角分析新公共管理不足時也曾批評指出：“新公共管理沉迷于目標之中，造成了20世紀80、90年代目標管理的興起，忽視了及時調控和維持信任關系的重要性。”最后是競爭機制導致的碎片化。競爭機制提倡不同部門在提供一種或同類服務的時候以競爭者的身份參與到公共產品的供給中，但忽視了部門間的合作與協調，造成不同利益主體為追求最大化預算而加大了彼此間的離心力，最終難以聚合力量為公眾提供滿意的服務，帶來了碎片化的治理結構。佩里希克斯（perri6）認為，推行新公共管理所強調的“分散結構化”治理在功能上會導致一些前所未遇的問題，如轉嫁問題與成本、相互拆臺和干預、產品重復提供、目標經常沖突、缺乏必要溝通、在回應需求時各自為政、服務效果不理想、倚重固有的專業干預，缺乏靈活手段等等，而這些問題也正是后新公共管想予以解決或力圖避免的。

三、結語

傳統的行政官僚是一種理想的設計，其理論著眼于政治學，而新公共管理理論則把眼光從政治學轉到經濟和工商管理層次，借助于公共選擇理論及新制度經濟學在官僚制的基礎上設計了一種以市場價值為取向的公共管理與決策模式，極大化豐富了官僚制的管理內涵和新方法，但正如彼得斯所言，舊的原理一旦被后來出現的關于政如何運作的更為現代化的原理所取代時，舊的原理所能解決的問題可能又會重新出現。新公共管理在解決效率和靈活尺度等問題上契合了時代的發展要求，然而其極力鼓吹的分散化治理和推崇的貨幣理念也造成了政府忽視其根本的政治過程，導致種種新出現的治理難題。就行政改革而言，改革過程中反復出現的矛盾和曲折是在所難免的，我們不應寄希望于一種完善無缺的理論模式來完成所有的工作，而應當辯證認識理論發展的過程連續性，不斷豐富理論知識和總結經驗，才能更好服務社會。

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作者：陳曙亮 單位：廣西師范學院