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在中國傳統社會，縣是國家的基層政權單位，縣以下不設治。清末實施地方自治，將官治與自治相結合，鄉鎮開始被納入國家的政權管理范圍之內。清末至北洋政府時期存在兩種區鄉行政，一是清末以來新生的區鄉行政，一是由清代鄉地演變而來的區鄉行政或準行政，該時期的區鄉行政基本上具備了現代性質，但還存在著“自治”行政與“官治”行政的區別。1直至南京國民政府時期，鄉鎮才正式成為國家的一級政權單位。1929年的《縣組織法》規定，在縣以下設區、鄉鎮、閭、鄰四級。21934年則改為縣以下只設鄉鎮村一級，情形特殊之處在鄉、鎮、村之上設立區一級，鄉、鎮和村的地位相等。31939年9月19日國民政府頒布《縣各級組織綱要》規定“：縣之面積過大有特殊情形者得分區設署，區之劃分以15鄉（鎮）至30鄉（鎮）為原則。區是縣政府的輔助機關，而不是一級政權”。1至此，鄉鎮直隸于縣，鄉鎮的法人地位得以正式確立。基于此，考察鄉鎮政區的劃分和實際管理效能，更能從微觀角度體現國家對基層社會的管理能力和效率。目前學者們的研究側重于縣以上行政區劃；2即使涉及到鄉鎮保甲，也或局限于僅對個別鄉鎮的區劃沿革給予簡單描述，3或側重于從政治制度、文化風俗及社會狀況等層面進行研究，4而鄉鎮及其下村莊行政區劃的研究則大多限于當代。基層政區的變動對人們的實際生活影響更為密切，若區域劃分不當，不僅給人們生活帶來諸多不便，還會給行政管理帶來障礙，在現代亦有例證。5歷史時期鄉鎮區劃變動亦曾出現類似問題，足以為當代所借鑒。本文試以浙江省海寧縣為例，對1940年代后期鄉鎮政區的變動及對現實的影響進行分析，進而探討行政區劃與國家政令推行、社會發展之間的密切關系。

一、1928~1949年海寧縣區劃變動

民國時期，海寧縣的境域變動數次，其下區劃也多次更迭。1928年，海寧縣政府駐地為鹽官鎮，下屬8區：城區、硤石區、袁花區、長安區、袁東區、郭周區、許村區、斜川區。另有4大鎮：硤石、袁花、長安、路仲，8小鎮：斜橋、郭店、周王廟、許村等。1929年，海寧縣與桐鄉縣重新劃分界線。該年依照《縣組織法》海寧縣劃為5個自治區26里152村1476閭。1932年，調整為5區140鄉36鎮3099閭15519鄰。61934年，縣下屬政區改為鄉、鎮和村，1936年海寧縣有17個市鎮。1937年12月23日，日軍入侵，鹽官淪陷，海寧縣治先后遷移袁花、豐士廟、金石墩、濮橋、藤橋、海鹽等地。

1939年，《縣各級組織綱要》要求縣下屬按區劃分鄉鎮。1940年8月9日公布《鄉鎮組織暫行條例》說明：“鄉鎮之劃分，以人口經濟文化交通等狀況為標準。現有鄉鎮，如因歷史關系及自然條件不適于依前條規定編制時，得由縣政府酌量變通擬訂。”71942年，海寧縣分為5區：城區、硤石區、長安區、袁花區和斜橋區；下屬22鄉鎮。

1945年，海寧縣境域北以科同鄉接德清縣界，以樂農鄉、興福鄉、泰山鄉接崇德縣界；以硤石鎮、伊橋鎮、路仲鎮接桐鄉縣界；濮橋鄉、談橋鄉之北境與東境俱接海鹽縣界；東以虎嘯鄉、樟和鄉、黃灣鎮接海鹽縣界；西以蕩灣鄉、許巷鎮、許村鎮、翁埠鄉接杭縣界；南臨錢塘江與蕭山縣隔江相望。1945年8月海寧縣治設于硤石鎮，19月5區下屬鄉鎮改為55個。

1945年底，浙江省政府通過厘正鄉鎮區域的草案：“本省各縣鄉鎮保甲之組織已具雛形，軍興后對區域之劃分不免有過于遼闊或過于狹小，一切設施難期平衡。依照縣各級組織綱要暨鄉鎮組織暫行條例加以調整，體察地形、山川、河流、人口、經濟、文化、交通等等，遼闊者劃分，狹小者歸并，以不背組織綱要暫行條例為原則。”3依照每區署下轄15—30鄉鎮為原則，于1946年2月1日，將斜橋區并入城區，改稱城斜區，縮編為4區44個鄉鎮。4是年省政府命令裁撤區署歸并鄉鎮，

1946年9月，44鄉鎮編并為25鄉鎮626保，6于1947年1月起實行。

1946年12月20日，桐鄉縣沙渚塘以南之新橋、沈家門、福壽橋等地，劃歸海寧縣，蘇家木橋等處歸桐鄉縣。1947年5月15日，劃給桐鄉縣的路仲鎮第六保第八、十一、十二三甲劃還海寧縣。該年海寧縣下屬25鄉鎮，除硤石、路仲、鹽官、豐墅、周鎮、郭店、斜橋、許村、百里、樂農8鎮2鄉區域未變，其余鄉鎮均有合并情況。

1948年3月12日，海寧桐鄉劃界，海寧路仲鎮的沈船浜劃入桐鄉，學子港以南桐鄉地劃歸海寧。11月16日，海寧崇德會勘縣界，學士鄉、瓦家浜、長春橋、賣魚橋、石山橋以南屬海寧，以北屬崇德。1949年3月21日，海寧縣還治鹽官鎮。9至此，整個中華民國時期，海寧縣也數度遷治。10相關鄉鎮法規規定，鄉鎮界線以山之分水嶺，關隘、道路、堤塘、橋梁及其他具有永久性建筑物為標準鄉鎮；鄉鎮區域依面積、地形、戶口、交通、經濟狀況、人民習慣等標準劃分。11海寧雖地處平原地區，但其境內河港密布，溝渠縱橫，東部地區分布著數十座山丘。作為自然界線的堤塘、橋梁、山隘等標志物如此之多，因而形成了眾多大大小小的天然聚落區域。

1940年代海寧縣為了節省鄉鎮財政開支，數次歸并鄉鎮，這種純粹政治意義上的區劃調整，難免會出現違背歷史習慣和影響人民日常生活的情況，以至于為鄉鎮的行政管理和日常發展帶來諸多矛盾。

二、鄉鎮歸并凸現的問題

在行政區劃變革過程中，有關法規明確規定行政區劃需符合當地人口、經濟、文化及歷史等條件。如張婷研究認為1947年民國政府所劃分的東北九省是東北地區行政區劃變更的重要環節之一，是民國政府基于歷史和現實等諸多因素綜合考慮的結果，即不僅關注了對古近代東北歷史地理演變的沿承和揚棄，而且還考慮了現實政治、經濟因素對現行行政區劃的影響。1但在實際執行過程中，卻未必全部如此。如1946年10月至1948年初，武昌縣就因遷治地點的爭議而引發了三次激烈的對抗。21940年代后期，為了節省鄉鎮財政開支，提高行政效率，海寧縣的鄉鎮幾經合并，合并后為一些鄉鎮帶來諸多不便，并未達到預期效果。

鄉鎮合并后，內部地域廣闊，地方治安凸顯薄弱。1947年諸橋鎮合并了祝會鄉，全鎮縮編為14保。原祝會鄉位于原諸橋鎮的西邊，兩鄉鎮地域相仿，合并后地形擴大，民眾自衛能力亦顯得更加薄弱。幸平日民眾之間聯系較強，地方治安才有所保障。3興橋鄉一帶社會情形復雜，抗日勝利前常有歹徒出沒，人稱“小梁山”。抗戰勝利后興橋鄉鄉長推行健全保甲、嚴密戶政等工作，在沒有武力保護的情況下，工作一年有余沒有發生意外，鄉長甚為慶幸。41947年1月1日，興橋鄉與博儒鄉合并為儒興鄉。合并后儒興鄉處于長安、周鎮、崇德敵偽據點之間，港岐交錯，時有“匪寇不良份子侵擾”，5治安成為當地一大社會問題。

鄉鎮合并，鄉鎮公所據點減少，行政工作人員規模縮小，可以減少行政開支，但同時行政力量也會減弱。新舊倉鎮合并為兩倉鄉后，雖然鄉公所行政管理有方，但因地段太廣，出現諸多管轄不到位的情況。祝場鄉歸并入慶云鎮后，全鎮劃為26保，地區廣大，鎮公所在推行政令時有鞭長莫及之感。6而有些保反映，慶云鎮鎮公所人員從未到其地開展工作，當地組織體系極其不健全。7黃灣鎮與尖山鄉合并后，地形過于狹長，推行政令頗為困難。與上述鄉鎮不同的是，合并后黃灣鎮卻保持了鎮公所原有的管轄力度，因為它在舊尖山鄉公所設立了分辦公處，負責原尖山鄉管轄的事務。如此一來，雖然便于鎮公所對全鎮的管理，但不可避免地違背了合并鄉鎮縮減行政開支的原意。8

更為嚴重者，原本兩個獨立的行政鄉鎮合并后，難以形成一個融洽的新鄉鎮公所統一體。鄉公所內部行政人員存在矛盾，在推行政令時往往意見難以統一，從而造成工作的阻滯。1947年合并后的儒興鄉鄉長由原興橋鄉鄉長擔任，而不是博儒鄉人。因而博儒鄉的一些士紳時常爭奪鄉公所事務的決定權，使得鄉公所與博儒鄉士紳摩擦不斷，鄉長感覺工作頗難開展，事業推廣舉步維艱。9城北鄉也存在類似問題，該鄉由春富、石井兩鄉合并而成，鄉公所內部人員不能融洽共事，從而削弱了鄉公所行政能力，各種行政體系亦不夠健全，政令很難順利推行。10

南京國民政府在推行鄉村建設中力行“政教合一”，與晏陽初借助政治力量在民間發展教育不同，11政府利用本身的政治力量發展教育，同時讓教育為政治發展服務，具有較強的可行性。鄉村學校的發展需要鄉鎮公所的大力支持，而鄉鎮公所在進行戶政調查等工作時也常常由學校教師協助進行。12然而，在鄉鎮合并過程中，由于管轄的不便，出現了政教不能合一的情況。馬橋鄉與湖塘鄉合并為士伯鄉后，鄉公所設在原馬橋鄉，而鄉中心學校位于湖塘鄉的湖塘廟，兩者相距甚遠，平時接觸也較少。一般一個鄉鎮僅設一個中心學校，其學校發展直接代表和影響著該鄉鎮的教育水平。若鄉鎮公所與中心學校聯系頗少，則無形中該鄉鎮教育發展也難期提高。被列為鄉鎮教育發展前列的中心學校倘如此，處于鄉村僻境的保學校若與鄉鎮公所缺少聯絡，則其發展更不可想象。儒興鄉靠近長安鎮的一些保校，由于距鄉公所遠，保校教師感覺與鄉公所有隔膜。寧西鄉第27保保校，原屬于許村鎮管轄，鄉鎮重新劃并后，改由寧西鄉管轄。該校離許村鎮近而離寧西鄉遠，該校教師認為如學校仍由許村鎮管轄，則更利于學校發展。1

按法規鄉鎮歸并需照顧自然環境，但實際中卻不盡然。馬橋鎮與湖塘鄉被麻涇港南北分隔開，形成了兩個不同的自然區域。馬橋鎮與硤石鎮相鄰，情況相似；而湖塘鄉一帶則與袁花鎮相同。2兩鄉鎮合并為士伯鄉后，隔麻涇港而生活迥異的馬橋鎮和湖塘鄉民眾，自然不能成為一個統一的士伯鄉。3區劃劃分不當，某些地方民眾仍沿襲區劃前的狀況而生活，則政區變動的意義無形中大打折扣。

鄉鎮合并的本意是縮減公務員隊伍，減少行政開支。同時其蘊含著要繼續保持地方安定，保證鄉鎮公所的行政力度和效率，尤其是為鄉村教育、經濟等方面發展提供便利和服務。若上述蘊意得被違背，撤并鄉鎮的舉動無疑是失敗的。裁撤機構的有時又會變相地生出其他機構，如黃灣鎮在舊尖山鄉設鎮分公所，如此一來，臃腫的機構體系不但未能得以瘦身，反而越走越遠。

三、歸并后鄉鎮發展狀況

抗日戰爭勝利后，海寧縣政府大力實施鄉鎮經濟、政治建設工作，冀希通過鄉鎮歸并等方式帶動鄉鎮發展，加強政府管理。據實際情形而言，各鄉鎮發展有較大差異。

（一）政治重鎮之硤石鎮、諸橋鎮

硤石鎮與袁花鎮、長安鎮、郭店鎮素被稱為海寧四大鎮。而硤石鎮地位尤著，自明中葉便成為海寧東北一大市鎮。4晚清后海寧州逐漸衰落，硤石鎮的地位更為凸顯。民國時期，硤石鎮成為海寧縣商務最繁盛的區域，成為浙北巨鎮。5硤石鎮的發展和其優越的區位條件有密切關系。硤石是滬杭鐵路的中心點，可直達上海和杭州；同時袁硤公路可南達袁花鎮。洛塘河上輪船、快船可直達東部、中部各鄉鎮。6鎮境內河流縱橫交錯，南北主道的市河將硤石劃為一河兩街型市鎮。7雖然1937年硤石鎮因遭到日軍的瘋狂轟炸，受到嚴重破壞；8但1945年8月海寧縣治設于此，硤石鎮成為海寧縣的行政中心，其地位陡升。憑借良好的自然條件、深厚的歷史發展基礎，以及政治上的扶持，鄉鎮得以迅速發展。約有一半的鎮里人從事商業，商業出現繁盛的局面；鎮上電燈廠、電話局、銀行、錢莊、工廠、劇場林立，不改昔日繁榮景象，1930年代時的“小上海”之稱沿用至此。作為縣府駐地，硤石鎮各項事務的開展較其他鄉鎮為先。警衛充實，社會治安良好。縣長將禁絕鴉片、賭博、娼妓作為縣府的一項重要工作實施，厲行兩年后頗有成效。中小學學校得以普設，鎮中心學校設有12個年級，4所保學校也為多級教學，教育發展迅速。保甲組織健全，戶政等自治工作成績較著。1硤石鎮街經濟固然發達，但其下轄農村之地，仍不容樂觀。農村文盲舉目皆是，農民大多以養蠶為生，但隨著絲價的暴跌，人們生活陷于困窘。2“鎮里人”、“街上人”與“鄉下人”3的生活截然不同，其對政治的認識也就存在一定的差距。鄉鎮公所在鄉村推行政令時往往阻力頗巨。諸橋鎮位居海寧縣中心，袁花鎮河橫貫東西，交通素稱便利。抗日戰爭期間，海塘失修，海沙灌入河中導致河道淤塞。1946年諸橋鎮組織疏浚河道工作，但限于人力、物力，未能完竣，交通頗為不便。4抗戰期間，諸橋鎮西界之祝會鄉受破壞尤其嚴重，房屋盡成焦土，所存者僅一二。原本在祝會鄉進行集市貿易者，紛紛改至諸橋鎮。諸橋鎮的商業不但沒有衰落，反而市容盛于往昔。5抗戰勝利后，海寧縣積極進行鄉鎮政治建設，諸橋鎮被列為模范鎮。其保甲組織健全，1946年即普遍召開保民大會，籌組學校基金保管委員會，成立義務勞動隊，建設工作漸上軌道。6但祝會鄉并入諸橋鎮后，地域過于遼闊，鄉鎮公所推行政令有“鞭長莫及”的感覺，尤其很難在祝會鄉地區全面開展。硤石鎮和諸橋鎮借助政治力量，街區的經濟、教育和政治等方面很快步入正軌；但其下轄農村情況卻不容樂觀，鄉鎮公所在政治上的優勢卻未能帶動農村的全面發展。

（二）以本養鎮之長安鎮、郭店鎮、袁花鎮

長安鎮舊稱修川，為海寧第二大鎮。南宋時憑借首都的地位和運河樞紐的交通條件，長安格外繁盛；至清時為“商旅聚集舟車沖要地”。7太平天國戰爭，浙西各府縣市鎮受到嚴重破壞，而以長安鎮最重，因此衰落。8但此后滬杭鐵路的修筑，給長安鎮的交通帶來更多便利，使其再次發展繁榮。抗日戰爭對長安鎮打擊頗大，但其憑借自身優良條件，仍居海寧縣鄉鎮發展之首。長安鎮交通十分便捷，陸路滬杭鐵路火車上下不絕，寧長、崇長公路上汽車每日來往寧長、崇長之間；水路上河有輪船二艘，每日來往于海寧縣城與長安之間，下河有輪船六艘每日往開崇德、新市、烏鎮、練市、菱湖、濮院等鎮。9憑借優良的地理環境，與其他鄉鎮比較，長安鎮的農村較為富裕，出產有大宗的蠶絲、棉、麻、豆、甘蔗等等。10鎮民大多以經商為主，鎮上有大小商店六百余家。每日清晨至午前，鎮附近的農民咸集市上，市容頗佳。工業較為繁榮，有絲廠二家、榨油廠一家、面粉廠四家，每日生產額較為可觀。111945年抗戰勝利前夕，長安附近有敵偽軍駐扎，還有各種情報組，時常至鄉區擾亂。1戰后長安鎮力行整頓治安，進行各方面建設。治安除設有警察，還成立民眾自衛隊、義務消防隊。各業均設有同業公會組織，商業最高機構為長安鎮商會。21947年修南鄉并入長安鎮，共有36保（鄉下24保，街上12保）。鎮公所增設六名保干事，共同辦理保務。鎮民稱“鎮公所尚能為人民服務，不像是一個衙門”。3郭店又名郭溪、蘇溪。明清時“民風勤樸，日出萬布，士多讀書”，乃紡織大鎮；但“太平戰爭后市容稍衰落，光緒中葉市散益衰”。4郭店鎮位于城北鄉、鹽官鎮、斜橋鎮、周鎮和豐墅鎮五鄉鎮的中間，辛塘河和寧郭塘河交互穿越境內，因而交通較為便利。抗日戰爭期間，城郭鄉鎮間的水道淤塞，郭豐間的水道只宜小劃船通行，出行甚感不便。51945年冬鎮公所發動人民疏浚寧郭塘河，疏通郭店鎮與硤石鎮之間的交通要道，為來往客商提供諸多便利。6郭店鎮物產與其他鄉鎮相同，沒有特產可言。但借助交通的便利，郭店鎮的商業非常發達。除了農產物自產自用，日常用品均來自上海和杭州等處。鎮上市集尤其以早市最為繁盛，人來人往，擁擠不堪。7借助經濟的發達，該鎮的各種組織設置亦較健全。袁花，別名花溪、百花溪，于明嘉靖間稱鎮。雖然頻遭倭寇侵擾，但“聞其擄掠，不聞燒毀”，8其發展極為迅速，至清代更為繁盛。袁花鎮位于錢塘江北岸，東接海鹽縣，東南界黃灣鎮，西連兩倉鄉。該鎮河道縱橫，水路交通甚為發達，云飛、利源的輪船局，每日來往硤石四次，只須一小時即可直達硤石；通過水路還可至海鹽、平湖等處。陸路除了滬杭鐵路通達上海、杭州外，還有袁硤公路與杭嘉公路相接。9但戰時公路受損壞，遲遲未能修筑，因而不能通行。101938年3月和7月，袁花鎮兩度遭日寇襲擊，鎮上大部分房屋被毀，商業因之衰落。戰后除了鎮上六保居民經商為主外，其余鎮民都務農。11鄉村農民往往在每日早晨或下午至鎮上做一次交易，街頭街尾，拿籃子賣小菜，或者賣蠶絲、茶、黃豆等等，市集頗為熱鬧。12該鎮糧食產不敷用，仰給于外方輸入，使得市河內米船零集，形成了米業活躍的情形。13鎮公所設有民政、經濟、文化、警衛四股以及專辦戶籍人員，各方面組織健全，并能隨時召開保民大會，講解政治、戶政之意義暨協助辦理保甲業務。14因袁花鎮教育相對較為發達，鎮民運用四權的情況較為普遍。但其下轄農村，生活較為困苦，社會組織欠健全，只是略具保甲的形骸而已。15該三大鄉鎮，與硤石鎮一樣，憑借歷史發展基礎，在戰后能夠迅速得以復興。但街區的繁榮不等于其整個鄉鎮同等富裕，其下轄鄉村的經濟和政治反而亟需發展。

（三）一蹶不振之沈墅鄉、周鎮

沈墅鄉位于邑之西北，東與崇長公路銜接，南至楊家渡，西與許村毗連，北與科同交界。該鄉交通較為暢通，水路以運河為主；陸路滬杭鐵路通經該鄉，杭善公路橫貫該鄉腹部，但公路因戰時受破壞不能通行。1

該鄉地處杭、德、崇三縣交界處，抗日戰爭爆發之后土匪出沒無常，搶劫案日有所聞。附近勝寺前和科同橋兩處，均有偽保安隊駐扎，時常至鄉間擾亂，征收各種米費。2抗戰勝利后，縣府派自衛隊駐扎該鄉，才使得匪徒潛跡；并召開保民大會等，實行政治建設。3

戰前沈墅鄉的工商業尚稱發達，經戰爭的洗滌，全鄉經濟呈現衰落現象。4全鄉85%以上的居民務農，耕種方式大都默守舊法，以致農業落后，人民生活困難。沈墅鄉街上僅有一小市集，每天早上附近村民赴市集進行交易，熱鬧景象僅持續兩個小時左右。街面尚有30余家店鋪，但主要是茶、酒店以及日用品貨鋪而已；店鋪主大多兼營農業。該鄉教育水平之低，較其他鄉鎮更甚，全鄉識字者（包括私塾、初中、高中）僅7%。5

周鎮是面臨浮江塘畔的一個小市鎮，鎮上人口僅千余，大多數經營小商業度日。周鎮雖處于諸鄉鎮圍繞之中，但交通尚為便利。陸路滬杭鐵路在該鎮設有周王廟停靠站，可東至上海，西達杭州。水路辛江溏橫貫街前，江上來往快舟可達袁花鎮。6

戰前周鎮市容較為繁盛，經敵偽八年破壞，商業凋敗，農村破產。鎮上少數稍有資產者，多向外發展，以致本鎮市容較戰前一落千丈。受敵偽八年的毒害，鎮上有識之士或消極信仰佛教或高談闊論而不實干，加之“流氓、無賴等竄行街面”，該鎮建設之難不堪設想，政治建設尤其難以施行。7戰后惟一發展景象在于教育，各保均設立了保國民學校，為鄉村兒童提供了求學的機會。8因而有鄉鎮職員提出，只有大力發展蠶絲業以及小工業，周鎮的經濟才能得以恢復。9

因抗日戰爭時期，浙北首當其沖，各鄉鎮受敵偽破壞較為慘重。如諸橋鎮戰后鄉鎮大宗出產品不及戰前的30％，若不加以改善，該鎮“前途黯淡”。10與四大鎮相比，該類鄉鎮沒有雄厚的發展基礎，因而戰爭破壞乃是其致命打擊，其復興尚待一較長時期的發展。

（四）倚天養食之斜橋鎮、儒興鄉

斜橋鎮在清乾隆時期，沿塘一帶既已市房輻輳，貨軸相連，乃城北重鎮。清末滬杭鐵路在斜橋鎮設站，其各業隨之發展，成為一座小型工業集鎮。11鄉鎮有便利的交通，所產和所需物資就可順利流通，從而帶動當地經濟的發展。斜橋鎮即是借助交通，恢復經濟。

斜橋鎮地處滬杭鐵路沿線，汽船可達海寧、硤石、桐鄉、郭店、豐鎮等處。借助這種優越的交通條件，成為大宗綿羊、蠶豆等物的集散地。每班火車或汽船一到，總有大批小販上車或下車。當地農婦擅長織白棉布，每日在鎮市集上出售，人來人往，甚為擁擠，十分熱鬧。不過鎮民大多忙于經商，很少關注當地的教育、經濟和政治發展。鎮公所利用商店中的伙計組成民眾自衛隊，軍紀頗為良好；加之設有警察所，社會環境較為安定，同時各種組織也較健全。1

儒興鄉地處縣境邊陲，南臨滬杭鐵道，西濱運河，東北兩面均與崇德縣境留良鄉接壤，南界安周鎮，東南瀕斜橋鎮。橫貫縣境之辛江海塘河與運河匯合于此，境內港岐交錯，縱橫十余里，乃一典型水鄉。儒興鄉與斜橋鄉相鄰，交通也都便利，但儒興鄉的發展卻不如斜橋鄉那樣繁盛。

雖然儒興鄉也有大宗絲、豆、大麥、小麥、棉花、桑苗出產，尤以桑苗為最著，但大部分鄉民以從事農業為主，很少經商。2鄉內有手工打索、織布及油廠各一所，是唯一的工業，僅供鄉民自用。全鄉僅博儒橋略有市集買賣，商鋪不到50家，而茶店酒鋪卻占40％，附近鄉民每日均至店鋪吃茶飲酒作為消遣。3

該鄉處于長安、周鎮、崇德敵偽據點之間，因而抗戰勝利后也時常受匪寇騷擾。鄉公所設立自衛隊，大力整頓治安，才得以安定民生。4但鄉公所的統轄能力卻很薄弱。抗戰勝利后，鄉鎮公所組織農民疏浚郭塘河。1946年1月19日，博儒鎮農民因土方分配不均，搗毀鄉公所。次日又集中數百人步行赴杭，擬向省政府請愿。經縣政府兩度調解，才獲解決。5如前所述，并鄉后鄉公所內部矛盾叢生，無形中鄉公所的行政效率大大降低。

明清江南農村形成了以大市鎮為中心，以中型市鎮為主干，以廣泛散布在鄉村的村市為基礎的市鎮群。6直至近代，處于發展前列的主要仍是傳統時期屬于中間市場的市鎮。近代鐵路、公路的興建，雖然是江南鄉鎮交通史的盛事，但在實際生活中對鄉鎮的影響遠未達到翻天覆地的程度。7如同斜橋鎮可以借助汽輪、公路發展商業；而境內同樣河道交錯的儒興鄉卻僅僅依靠農業糊口。歸并后的鄉鎮，少數如硤石、長安鎮可以憑借自己的優勢得以迅速發展，鄉鎮公所的效率也略能差強人意。但對于大多數非常落后的鄉鎮來講，鄉村教育的發展，先進農業技術的傳播都需要政府的扶持，鄉鎮公所不能提供此等服務和引導，如儒興鄉這類鄉鎮則處于自生自滅的狀態。

四、討論

傳統社會，國家的基層政權僅止于縣，中華民國時期，縣下撤區署，由縣（市）直轄鄉鎮，使得中央的管理權限逐漸夯實到基層。歷來，政區的劃分以服從政府管理為主。中國古代政區劃分“山川形便”的標準，即是符合自然經濟的原則，而“犬牙交錯”則是為了政治軍事需要。在傳統社會，經濟因素是行政區劃分等的最主要標準，可以體現行政管理的需要，至民國僅人口、財賦兩項指標不足以說明行政事務的繁簡，于是加上面積的廣狹這項指標。8

1940年代后期，為了減少行政開支，海寧縣鄉鎮由原來的55個歸并至25個，充分利用了面積的廣狹這個指標，而將法規所述的交通、經濟狀況和人民習慣等標準有所拋棄。鄉鎮歸并原本只是手段，但當盲目地將所有鄉鎮按照其區域大小進行歸并時，手段變成了目的，不但違背了減少行政開支的本意，鄉鎮公所行政效率及其職能也大大降低，鄉鎮公所成為老百姓口中的“衙門”。而那些極其落后的鄉村渴望得到政府的扶持，1卻因處于行政管理邊緣，所得到的或是不聞不問，或是鄉鎮公所因推行政令不力而斥之“愚昧”的責難。無論是在地方派別斗爭中，2還是在鄉民與政府的沖突中，鄉鎮公所往往成為眾矢之的而無力自保。鄉鎮公所不能滿足鄉村發展的需求，而純粹變為國家強制政權管理的工具，則國家動員鄉村的能力也將隨著其強制性的增強而愈發削弱。如《聯邦黨人文集》所述“：在組織一個統治人的政府時，最大的困難在于首先使政府能管理被統治者，然后使政府管理自身”。3現代社會中，鄉民是否承認鄉鎮乃至村等基層政治組織，在于該組織能否著眼于鄉村、鄉民的利益。國家必須明白這一點，才能使之在農村持續保持一個政治單位應有的活力。4鄉鎮歸并和鄉鎮發展集中反映的問題是，基層行政組織的改革，往往過多關注行政傳達的速度而忽視了執行效率和力度，忽略了向服務型功能的轉化。一言以蔽之，若不進行徹底的體制改革，基層政權組織只能變成政府與農民關系日益緊張的惡性腫瘤。a