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非政府組織由于自身的優勢，在應對公共危機中有其顯著特點，在歷次公共危機中，非政府組織發揮著無可替代的作用。但由于自身和諸多客觀條件的限制，非政府組織的發展在當今社會中仍存在諸多不足，這大大影響了非政府組織在公共危機管理中的作用，需要政府通過營造良好的環境、深入推進法制建設、加快完善公共危機管理體系，來充分發揮非政府組織在公共危機管理中的作用。

一、公共危機管理需要更多非政府組織的參與

公共危機則是相對于人類生活中正常的社會秩序而引入的一個概念，是指由于內部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態。如飛機失事、海嘯、恐怖活動、地震、惡性疾病流行等，其具有社會危害性、不可控制性、重大性和廣泛性。根據《國家突發公共事件總體應急預案》，我國目前的公共危機可以分為四類:第一類，是自然災害;第二類，是事故災害，主要是指工礦商貿等企業的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染和生態破壞事件等這種事故;第三類，是社會安全事件，包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發事件等;第四類，是公共衛生事件，主要是指傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。

非政府組織，英文全稱是Non－GovernmentOrganization，簡稱NGO，即指獨立于政府和企業之外的社會組織。目前，較為流行的是美國約翰－霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授提出的，泛指非政府的、非營利性的、致力于公益事業的社會中介組織。隨著各種危機的不斷爆發，各國的非政府組織在公共危機管理中發揮著舉足輕重的作用，在2005年的倫敦連環爆炸襲擊中，英國紅十字會迅速在全市范圍內派出急救志愿者和救護車，協助政府做好現場應急救護工作。爆炸后，社區安全基金參與負責倫敦各社區安全，各種援助中心也開始全天候運轉，皇家志愿服務等機構也紛紛向受害者及其親人提供最大限度的援助和心理危機干預，盡管事態嚴重，英國政府仍然處變不驚，這跟非政府組織在其中所做的大量工作是分不開的。

中國的非政府組織由于起步較晚，所以完全符合西方標準的非政府組織幾乎不存在。在應對危機中，我國政府承擔了各種繁瑣的社會問題和公共事務，而各種社會組織只是在政府組織下才被動地運轉起來，與國外公共危機發生后各類非政府組織迅速到位并立即開展相應工作的情況形成了鮮明的對比。

二、非政府組織在公共危機管理中的優勢

1．貼近民眾的優勢

非政府組織作為一種社會公益性組織，更多的彰顯出的是公益性和社會性。它的組成人員來自基層社區，能更好地表達人民的各種訴求，從而為政府和民眾構架起溝通的橋梁和紐帶。在危機發生時，非政府組織的本質決定了它能夠迅速廣泛地進行社會動員，調動一切可以調動的民間力量，籌集一切可以利用的民間資本和社會資源投入到應對公共危機中去，同時其志愿性特征也可以迅速吸收大批量的志愿者參與到整個危機管理中，做好群眾疏導和保障工作，彌補政府在人力資源上的不足。

2．維護社會公平的優勢

在公共危機發生后的，政府作為公共權力主體在公共事務處理中更多的是以大多數人的利益為根本出發點，必然有一小部分沒有利益表達渠道的弱勢群體，其利益可能會被政府所忽略。而很多非政府組織則以社會弱勢群體和邊緣群體作為其服務對象，維護了社會公平的同時也更好的促進了社會福利。

3．專業性優勢幫助發現危機并提供專業的建議和救助

非政府其組織成員雖來自基層，但也決定了其可以也能夠吸納各行各業人才的優勢，因此往往可以先于政府發現工作需求的信息，發現社會動態，了解民意動向。他們在公共危機管理中基于自身知識開展的救援行動，也能幫助政府更好地開展公共危機管理工作。以汶川地震為例，陳光標先生率領中國首支自發抗震救災隊伍，由60臺挖掘機等大型工程機械組成的搶險突擊隊抵達綿陽、北川一帶，展開了大規模救災行動。

4．非政府組織在公共危機管理中的靈活性優勢

公共危機事件是一種非常規下的突發性事件。危機發生時，正常的社會秩序受到破壞，民眾心理處于恐慌期。而對于出現的公共危機事件，政府組織由于其自身的科層體制或某些政治原因、價值因素等使得他們反應出現滯后，無法及時有效地發揮出應有的作用。

三、我國非政府組織在公共危機管理中發揮作用的現狀

在日本的阪神大地震、美國的“9·11”事件以及美加大停電等諸多國外公共危機管理事件中，我們往往可以看到許多非政府組織的身影，他們依據自身不同的特質，在公共危機管理中發揮著重要的作用，成為整個公共危機管理體系中除政府外的另一重要組成部分。但與國外形成鮮明對比的是，在經歷SARS、禽流感、汶川地震、玉樹地震等一系列公共危機事件中，盡管國內非政府組織都參與了公共危機管理工作，但我們看到的更多是政府忙碌的身影，非政府組織參與的熱情和在其中發揮的作用不甚理想。那么，究竟是什么原因導致了我國非政府組織無法在公共危機管理中發揮有效的作用呢?

1．非政府組織數量不多

我國非政府組織的數量與大多數國家相比，尤其是與西方發達國家相比仍然處于偏少的狀態。數據表明，每萬人擁有的非政府組織數量，法國是110個，日本是97個，美國52個，巴西13個，而我國只有2．4個。現代公共危機具有發生頻率高且涉及面廣、影響深遠等特點，數量上的不足必然導致中國的非政府組織在公共危機管理中難以發揮有效作用，政府從始至終“獨自挑大梁”的局面很難改變。

2．制度的不完善為非政府組織參與公共危機管理設置了門檻

我國對非政府組織的登記管理實行雙重管理原則。在我國非政府組織的登記成立，不僅要得到中央和地方民政部門的許可，還必須找到一個與自身業務相關的業務主管單位。這些管理條例和規定就如同一把雙刃劍，雖然加強了政府對非政府組織的監督管理，但也為很多非政府組織設置了相當高的門檻，使得大批活躍在民間的非政府組織被拒之于合法登記的門檻之外，很難參與到公共危機管理中并發揮相應的作用。

3．資源的缺失使非政府組織缺乏社會公信度

非政府組織其非營利性的基本特征決定了其對政府有著加強的依賴性，許多非政府組織的基金來源也大多依靠政府的財政撥款，在國內有很大一部分非政府組織是掛靠在政府部門下的，甚至其本身就是政府部門轉化而來的。因此，很難獨立自主地開展活動。獨立性的缺失導致非政府組織帶有較強的官僚化和商業化，甚者背離非營利的宗旨，開展商業活動謀取利益，這些都使社會民眾對非政府組織的社會公信度產生了質疑。

4．活動資金的缺乏影響非政府組織的發展

改革開放以來，中國駛上了經濟發展的快車道，人民的生活水平也得到了很大的提高，也出現了許許多多富裕的人，但民眾對于富裕之后如何回饋社會的意識顯然還沒有明顯提高。所以，國內大部分非政府組織仍然處于舉步維艱的境地，募集到的資金遠遠達不到其參與公共危機管理工作所需要的資金。

四、發揮好非政府組織在公共危機管理中的作用的對策思路

現代危機管理的特點決定了公共危機管理必然是一個政府、非政府組織、企業和社會公眾共同參與，共同發揮各自作用的過程。這就要求在加強政府公共危機管理工作的同時，必須積極推進非政府組織的發展，促進非政府組織在公共危機管理中充分發揮作用。

第一，政府要為非政府組織的發展營造良好的環境并提供相應的扶持。非政府組織積極參與公共危機管理，在很大程度上緩解了政府身上的壓力和負擔，是政府在公共危機管理中的重要幫手。所以，政府應該積極轉變職能，為非政府組織的發展營造出一個良好的環境并為非政府組織的生存和發展留下足夠的空間。政府應在政策上，尤其在稅收上，應給予非政府組織大力的扶持和幫助。通過加強公民教育，提高公民素質，培養公民的社會責任感和自愿奉獻精神，積極實現政府和非政府組織的良性互動。例如，國內比較知名的“壹基金”，正是由于依托中國紅十字會的幫助，才能在短短幾年中迅速發展起來，完善自身組織體系的同時也讓社會大眾從最初認識到慢慢熟知再到后來主動參加其組織的各類公益活動，“壹基金”社會公信度的提高，幫助其在幾次國內公共危機事件中都能發揮相應的作用。

第二，推進非政府組織參與公共危機管理的法制建設。法律的支持是一個組織有效開展活動的重要前提。政府應但盡快以立法的形式確定非政府組織的社會地位，并制定規范非政府組織活動的基本法律以及相應的權利、義務、行為方式、活動范圍和監管方式等，準確界定政府部門和非政府組織在公共危機管理中的權責關系，規范兩者在公共危機處理中的程序和辦法，及時化解兩者在公共危機管理中的矛盾，為非政府組織參與公共危機管理提供充足的法律保障，解除非政府組織的后顧之憂。

第三，非政府組織應加強自身的公共危機管理水平，其中包括以下三個方面:

(1)加強組織自籌資金能力。非政府組織應加強多元化的籌資渠道，廣泛吸納社會捐贈，保證有足夠的運作資金。

(2)努力吸引各方面專業人才，為組織參與公共危機管理做好人才儲備。

(3)建立完善的公共危機應對機制。非政府組織應當在日常管理中建立一個符合自身特點的公共危機應對機制，包括組織內部管理流程、公共危機發生后的工作流程以及人員招募的規章制度和監督體制等。